Функции государственной политики

В системе категорий политической науки понятие «функция» является синонимом понятий «задача», «прерогатива», «круг ведения». Все они употребляются для обозначения деятельнос­ти любых административных учреждений независимо от их стратеги­ческих целей. Анализ функций государственного управления имеет первостепенное значение для понимания государственной политики.

Невозможно, по мнению И.А. Василенко, дать исчерпывающую классификацию функций госу­дарственного управления. Она зависит от использу­емого метода анализа: каждая функция в процессе все более детально­го рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, каждая из которых, в свою очередь, — на более узкие задачи и т.д. [14 -119]. По­этому большинство авторов ограничиваются характеристикой наибо­лее важных функций государственного управления.

В самом общем плане функции государственного управления де­лятся на политические и административные.

Политические функции имеют стратегическое значение. Разра­ботка политической стратегии, или политического курса, — это общее направление деятельности государства, определение целей, задач и прин­ципов общественного развития на длительный исторический период.

Д. Истон [42] в своей модели политической системы подчеркнул две важнейшие функции политического управления — решения и дейст­вия. Разработка и принятие политических решений, а за­тем контроль за их исполнением — главные политические функции в си­стеме государственного управления. Политические ориентиры государ­ственного управления в России определяются в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному собранию. В структуре Администрации Президента функционирует Управление по разработке политики, кото­рое разрабатывает основы экономической, социальной, культурной, информационной, научно-технической и других видов политики.

Приоритет политики в государственном управлении является важ­ным системообразующим принципом регулирования государствен­ного управления в целом. Именно политика определяет основные структурные рамки деятельности административных органов государ­ственного управления.

Выделяют выделить семь основных направлений деятельности госу­дарственного администрирования:

· исполнение решений;

· обслуживание;

· регулирование;

· лицензирование;

· сбор информации;

· дискреционная дея­тельность;

· экспертиза.

Правительственная бюрократия на любом уровне выполняет, по меньшей мере две, из этих базисных функций. Первичная функция большинства государственных организаций может быть оп­ределена как исполнение и проведение в жизнь принятых законов и поли­тики, провозглашаемой исполнительной властью. Это и есть собствен­но администрирование.

Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачки фе­деральных фондов штатам, чтобы оплатить стоимость разнообразных социальных программ. Департамент здравоохранения осуществляет эту политику, решая, сколько денег предназначается каждому штату, и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы по назначению. В России Министерст­во здравоохранения и социального развития следит за распределением средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицин­скую подготовку, осуществляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения [14].

Администрация есть воплощение общественной политики, и по­скольку она выполняет политические решения, в число ее функций вхо­дит и разработка принципов управления. Наряду со своими админист­ративными обязанностями департаменты часто создают компании по рекламированию своей работы и убеждению общественности в выгодах относительно пели какой-либо программы. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах, как пожарная профилактика, безопасность движения и охрана природных богатств.

В Великобритании исполнительные власти и администраторы надзирают за повседневными действиями своих департаментов; вы­сокие административно-должностные лица помогают разрабатывать предлагаемые законопроекты, так же как помогают своим министрам отвечать на вопросы членов парламента. Поскольку Великобритания (подобно Франции) частично сохранила государственный сектор в экономике, то такие важные отрасли, как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии, управля­ются правительственно-контролируемыми корпорациями, которые выполняют политические решения (обычно сохраняемые за частным сектором в США).

Что касается второй функции правительственной бюрократии — обслуживания, то многие правительственные агентства специально созданы для обслуживания населения (или специфических групп на­селения). Например, Бюро погоды в любой стране является лучшим примером обслуживающего агентства. Хотя мы, захватив с собой зонт в тот день, когда Бюро погоды обещало осадки, особо не задумываем­ся о его службе, тем не менее это является жизненно важным для фер­меров и рыбаков. В Великобритании и в России большая часть здра­воохранения финансируется правительством. В Швеции и Западной Германии правительство оказывает расширенную помощь в трудоуст­ройстве и нахождении рабочих мест. В России правительство обеспе­чивает также бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто мо­жет и желает учиться.

Регулирующие функции государственного управления направлены на поддержание благосостояния населения. В Соединенных Штатах Комиссия по безопасности биржевой деятельности, например, защи­щает вкладчиков, устанавливая определенный порядок для регистра­ции новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. Велико­британия имела законодательство о занятости с 1819 г., регулирующее рабочие условия на фабриках (аналогичные законы существуют в большинстве промышленно развитых стран). Такое законодательство проводится в жизнь особыми агентствами. Департамент труда Соеди­ненных Штатов, например, надзирает за выборами в профсоюзы, что­бы гарантировать их правомерное проведение. В России действуют Федеральная служба по труду и занятости и Министерство здраво­охранения и социального развития Российской Федерации, которые следят за соблюдением трудового законодательства и регулируют про­блему занятости в стране.

В Германии контроль за выполнением федерального законодатель­ства правительствами земель осуществляется бундесратом (высшая палата национальной законодательной власти), а федеральные адми­нистративные суды имеют право заставить земельные правительства подчиняться национальным законам. Во всех этих примерах регулиру­ющие функции власти поддерживаются потенциалом силы.

Тесно связана с регулированием лицензионная деятельность адми­нистрации. Она позволяет правительству установить стандарты и ми­нимальные ограничения в определенных областях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить права на вожде­ние автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в обществен­ных школах или работать парикмахером, вы должны удовлетворять определенным государственным стандартам. В США и других федеральных странах эти стандарты обычно устанавливают­ся каждым штатом или какой-либо отдельной федеративной едини­цей. В таких странах, как Франция и Великобритания, сами нацио­нальные правительства устанавливают стандарты и критерии. Даже в США некоторые лицензии выдаются федеральным правительством, например лицензия на радио- или телевещание [14].

Еще одной важной функцией государственной администрации яв­ляется сбор информации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли нарушен закон, и принять политическое решение, что является целесообразным и основывается на фактическом свиде­тельстве. Например, если гражданин США жалуется, что нарушены его гражданские права, то прежде, чем будут предприняты какие-либо дей­ствия, должно быть проведено расследование — обычно отделом Граж­данских прав при Департаменте юстиции. В России существует Феде­ральная миграционная служба, Федеральная регистрационная служба при Президенте Российской Федерации, куда можно обратиться в слу­чае нарушения гражданских прав. Агентство по защите окружающей среды должно знать реальное состояние загрязнения воздуха и воды, прежде чем оно сможет издавать законы, касающиеся нарушений.

Подобные расследования проводятся всеми современными госу­дарствами. В России их осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования Российской Федерации. Во Франции Агентство по защите окружающей среды провело обширное исследование национальных потребностей в энергии, прежде чем приступило к программе массированного использования ядерной энергии. Некоторые агентства действуют при наличии жалоб. Другие, такие, как Управление продовольствием и медикаментами в США, постоянно проводят различные исследования по своей собственной инициативе. Они не допускают появления новых препаратов или продуктов на рын­ке независимо от того, поступали жалобы или нет, пока не убедятся, что лекарство или продукт питания безопасен и эффективен. В России ана­логичной деятельностью занята Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Иногда возникает проблема посягательства на права личности. Тогда организации, например, Федеральное бюро рассле­дований (ФБР) в США, расследуют подрывную деятельность и опра­шивают друзей, соседей и членов семей подозреваемых лиц. Черта между расследованием, необходимым для обеспечения защиты обще­ственных интересов, и посягательством на личность достаточно тон­кая, и часто трудно сказать, где кончается одно и начинается другое.

Помимо этих базисных функций в понятие «государственное ад­министрирование» сегодня входит и экспертиза. Растущая сложность современной жизни обусловила то, что законодательная и исполни­тельная власти все более полагаются на техническую экспертизу бю­рократов. Парламент, может принять решение о закрытии небезопасных угольных шахт лишь после того, как горные эксперты точно сформу­лируют, какие именно условия делают шахту небезопасной. В России существует Федеральная служба по технологическому надзору при Правительстве Российской Федерации.

Многие законы также требуют административной интерпретации. Например, парламент может запретить рекламу, направленную на об­ман, но определение, что является обманом, выносит Федеральная торговая комиссия. Бюрократы обычно не стремятся убедить законо­дателей принять их советы: члены парламента, как правило, с радос­тью принимают техническую помощь специалистов. Это сегодня важ­нейший канал влияния бюрократии на общественную политику.

Совещательная роль бюрократии — неотъемлемая черта государ­ственного администрирования всех современных высокоразвитых государств. Во Франции, например, законы и президентские указы вырабатываются и издаются с активной помощью бюрократии (осо­бенно Государственного совета) и профессиональные исполнители таким образом имеют возможность формировать политику. Бюрокра­ты играют важную роль в структуре законодательной власти Германии. Эксперты и консультанты часто добиваются значительных успе­хов, убеждая своих политических руководителей принять их образ мышления по возникающему вопросу.

Еще одной важной функцией современной государственной бю­рократии является дискреционная деятельность, т.е. возможность вы­носить решения.

Если закон принят, бюрократия должна его выполнять. В том слу­чае, когда этот закон является точным и определенным, все относи­тельно просто. Однако обычно так не бывает. Например, парламент издает закон, требующий, чтобы токсичные мусорные площадки бы­ли очищены. Закон позволяет Федеральной службе в сфере экологии и природопользования принять решения, необходимые для достиже­ния этой цели. Комитет принимает целый ряд решений, так как каж­дая свалка не может быть очищена моментально и каждая вызывает определенные экологические, экономические и политические про­блемы. Решение, как достичь главной цели, становится ответственно­стью данного комитета.

Таким образом, если государственному агентству принадлежит прерогатива принятия решения, как выполнить закон или осуществить политику, оно получает возможность издавать закон для общест­ва. Полномочия постоянных государственных агентств устанавливать правила также относятся к дискреционной деятельности. Например, повышение цен на пользование телефоном в США должно быть одо­брено Комиссией общественного обслуживания. В России аналогич­ной деятельностью занята Федеральная служба по тарифам Россий­ской Федерации.

Государственная бюрократия в начале XXI в. стала огромной, властной политической силой, весьма далекой от «идеальной модели», созданной когда-то М. Вебером. Одна из при­чин этого — усложнение функций современного государственного управления. Наряду с традиционными задачами исполнения реше­ний, обслуживания, регулирования, лицензирования и т.п. появляют­ся принципиально новые задачи, связанные с принятием решений.

Как отмечает И.А. Василенко, в XXI в. государственное управление достигло очень высокого уровня специализации. Поэтому служащие государ­ственной администрации должны действовать преимущественно са­мостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от президента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть сделаны на ос­нове такого детального знания своей области государственного адми­нистрирования, которого нет у политических лидеров. Сегодня на первое место в государственном администрировании выходит экспер­тиза и дискреционная деятельность, возможность разрабатывать го­сударственные программы и играть совещательную роль при приня­тии важных политических решений [14-120].

Завершая анализ основных функций государственного управления в современном обществе, следует подчеркнуть, что все они тесно вза­имосвязаны. Разработка государственной политики, сбор информа­ции, экспертиза, дискреционная деятельность, исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование и т.д.— на практике трудно провести четкую грань между этими видами государственной деятельности. Изолированное существование каждой из этих функ­ций в отдельности возможно лишь в процессе научного анализа, но не в практической деятельности. Поэтому современная наука не предла­гает универсальной схемы, по которой можно было бы во всех отно­шениях рационально разбить и сгруппировать различные виды госу­дарственной деятельности по их общим признакам. Нет абсолютного критерия, который позволил бы четко распределить компетенцию между министерствами или другими государственными институтами.