Стадии правотворческого процесса

Правотворчество является дискретным процессом и проходит ряд самостоятельных и последовательных стадий, которые в юридической литературе именуют стадиями (этапами) правотворческого процесса. В различных странах правотворческий процесс имеет свои особенности, что зависит от правовой семьи, к которой относится данное государство и какой источник (форма) права преобладает в национальной правовой системе.

В англосаксонской правовой семье, где значительную роль играют судебные решения, правотворчество осуществляется судами, и решение высшего суда становится правовым прецедентом (общеобязательным правилом) для нижестоящих судов при разрешении аналогичных дел.

В мусульманской правовой системе большинство правовых норм уже содержится в религиозных источниках: Коране, Сунне, Иджме, Киясе, поэтому нормативный правовой акт (закон) носит второстепенный (производный) характер и не должен противоречить религиозным нормам. Суды, в отличие судов в англосаксонской правовой семьи, не осуществляют правотворчество, а судьи должны выносить решения, основанные на религиозных текстах Корана, Сунны или мнениях известных знатоков мусульманского права (Иджма, Кияс, Фетва). Таким образом, судья (кади) является правоприменителем, но не творцом права, хотя при этом должен быть, безусловно, знатоком мусульманского права.

В романо-германской правовой семье, к которой традиционно относят Россию (при этом на данный счет ведутся многочисленные дискуссии и дебаты) среди источников права преобладает нормативный правовой акт. В связи с этим, в отечественной юридической литературе наиболее разработанным оказался вопрос о правотворчестве нормативно-правовых актов и законодательном процессе в частности. Такая позиция разделяется большинством отечественных ученых в области теории государства и права, и имеет официальное признание, поскольку закон является нормативным правовым актом высшей юридической силы, а Конституция РФ (как основной закон государства) занимает высшее место в иерархии источников права российской правовой системы.

В литературе называют разное число стадий правотворчества — от трех до шести. Так, например, В. В. Лазарев и С. В. Липень выделяют три основные стадии правотворческого процесса: подготовка проекта нормативного правового акта; принятие акта (прохождение его в правотворческом органе); введение его в действие.

М.Н. Марченко выделяет четыре стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона; обнародование закона[356] (Аналогичной позиции придерживается Т.Н. Радько, Л.А. Морозова, И.Н. Сенякин и др[357].).

По мнению А. Н Чашина, правотворческий процесс также включает четыре стадии: правотворческая инициатива; рассмотрение проекта нормативно-правого акта; принятие решения об утверждении либо отклонении про­екта нормативный правовой акт; введение принятого нормативного правового акта в дейс­твие[358].

В.М. Сырых называет шесть стадий:

1) принятие решения о внесении изменений в действующую си­стему норм права;

2) подготовка проекта нормативного правового акта;

3) рассмотрение его правотворческим органом;

4) обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;

5) принятие акта;

6) опубликование акта[359].

По шесть стадий выделяют в правотворческом процессе также А.Б. Венгеров, В.И. Власов и др.

Для примера, законодательный процесс в палатах британского парламента на основном этапе проходит восемь обязательных стадий:

1) внесение законопроекта;

2) первое чтение;

3) второе чтение;

4) работа в комитетах;

5) отчет о работе над законопроектом;

6) третье чтение;

7) обсуждение поправок;

8) получение согласия короля[360].

Поэтому думается, что позиция большинства ученых о количестве стадий правотворческого процесса носит несколько усеченный характер, требующий дальнейшей детализации, т.к. не учитывается (либо учитывается в упрощенной форме) подготовительный этап правотворческого процесса, который также занимает значительное место в издании нормативно-правового акта.

Анализ юридической литературы позволяет выделить в правотворческом процессе подготовительный и основной этапы, включающие по несколько стадий.

Предварительный этап правотворческого процесса:

Стадия принятия решения о подготовке проекта нормативного правового акта.

Предполагает решение компетентного органа о необходимости издания нормативного правового акта, выработке его проекта, включении в план законодательных работ и т. п. Решение о принятии нормативного правового акта может исходить и от негосударственных организаций (профсоюзов, политических партий, общественных движений, органов местного самоуправления и т.п.), граждан, их групп (например, жильцов многоквартирного дома, квартала, микрорайона) в порядке правотворческой инициативы или обращения (с заявлением, жалобой, предложением) в компетентные органы.

Стадия подготовки проекта нормативного правового акта.

На данной стадии проводятся необходимые для подготовки проекта организационные, информационные, правовые, технические мероприятия. Создаются комиссии (комитеты) по разработке проекта нормативного акта, либо дается поручение уже существующим структурам (отделам, комитетам, управлениям) компетентным в данной сфере. При необходимости в указанные структуры привлекаются специалисты (юристы, экономисты, социологи, психологи и т.д.), ученые, почетные граждане, представители творческой интеллигенции, общественных организаций и т.п.

Происходит разработка концепции, идеи будущего акта; анализируется законодательство, юридическая практика действующее в данной отрасли или по данному вопросу. В рамках разработки проекта может быть осуществлен государственный (муниципальный) заказ в соответствующие научные учреждения, либо объявлены гранты или конкурсы на лучший проект нормативного правового акта. Возможно обращение в правоохранительные органы (например, в органы прокуратуры) за юридической помощью (например, провести правовую экспертизу проекта нормативного правового акта и предоставить типовые проекты актов).

Стадия предварительного обсуждения проекта нормативного правового акта.

Фактически эта стадия наступает, когда уже готов предварительный проект нормативного правового акта, но требуется услышать мнения специалистов, ученых, представителей общественности. Поэтому на данной стадии возможно проведение публичных (общественных) слушаний с привлечением средств массовой информации.