Тема 6. «ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» И СОВЕРШЕНСТВОВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРАНОЙ

(60-90-е гг. XVIII ВЕКА)

ПЛАН

1. Идеология «просвещенного абсолютизма»

2. Реорганизация высших и центральных органов власти

3. Реформирование системы местного управления

4. Сословное самоуправление в конце XVIII века

1. Идеология «просвещенного абсолютизма»

Идейную основу внутренней политики Екатерины II составляли принципы Просвещения XVIII века. Поэтому сам период ее царствования получил название «просвещенного абсолютизма».

Просветители, как стали называть духовных вождей этого течения, провозглашали священное право частной собственности, равенство людей от рождения, построение государства на основе «общественного договора» между гражданами и властью. Философов Просвещения объединяла идея перестройки жизни на разумных началах, что можно было, по их мнению, осуществить путем распространения знаний среди правителей, которые внедрят принципы разума в повседневную жизнь своих стран. Для эпохи Просвещения была характерна идея правового государства, где каждый гражданин наделялся определенным набором гарантированных прав и обязанностей, в зависимости от его принадлежности к тому или иному сословию. Это почиталось первейшим долгом просвещенного монарха, к которым причисляла себя и Екатерина II. Она состояла в переписке с Вольтером, Дидро. В то же время Екатерина II разделяла возможное и невозможное в идеях просветителей, ее «вольтерьянство» не выходило за пределы российской действительности.

Целью Екатерины было реализовать идею «всеобщего блага» через развитую законодательную систему, обеспечивающую полноту прав и взаимных обязанностей власти и народа. Роль гаранта законности, осуществляющего функцию контроля и одновременно воспитания и просвещения народа, отводилась рационально организованному аппарату управления, основанному на принципе разделения властей.

В 1766 г. для Уложенной комиссии Екатерина II написала свой «Наказ» - концентрированное выражение идеологии российского «просвещенного абсолютизма». «Наказ» обосновывает политические принципы абсолютистского государства: власть монарха, бюрократическая система организации, сословное деление общества. Эти признаки выводились из «естественного» положения России и подкреплялись ссылками на русскую политическую историю.

Монарх – источник самодержавной неограниченной власти. Он консолидирует общество и толкует законы. Цель всех действий верховной власти – общее благо; «власть для народа», а не народ для власти». Монархия обязана содействовать совершенствованию общества, для достижения этих целей необходимы наилучшие законы. Закон рассматривался как главный инструмент государственного управления, который нужно сообразовывать с «духом народа» и «естественным положением дел».

«Наказ» декларировал общую для всех граждан свободу (вольность) и равную для всех обязанность перед лицом государственной власти. Однако далее он обосновывал неравное положение сословий. Давалось четкое деление общества на правящих и повинующихся, что связывалось с естественными законами рождения, происхождения и способностей.

Сословное деление общества соотносилось с естественным делением на профессиональные классы: земледельцев, мещан, дворян. Попытки нарушить сословное деление оценивались как гибельные для общества. Концепция разделения властей как гарантия политической свободы подменялась идеей разграничения компетенции различных ведомств и государственных органов. Цель самодержавного правления – направить действия людей «к общему благу», для этого необходимо поддерживать промышленность и торговлю, развивать просвещение.

Исходя из такого понимания места и роли государственного аппарата в совершенствовании государства и общества, Екатерина II предприняла ряд последовательных реформ, направленных на создание единообразной системы управления на всей территории империи.

2. Реорганизация высших и центральных органов власти

Сенат.План реорганизации предложен Н.И. Паниным и утвержден Екатериной II в 1763 г. Сенат был разделен на шесть департаментов:

первый– обнародование законов, финансовый контроль, контроль над торговлей, промышленностью, государственными и церковными имуществами;

второй–судебные дела, межевание, прошения на имя императрицы;

третий–пути сообщения, медицина, науки, образование, искусство, управление западными окраинами;

четвертый–военные и морские дела;

пятый и шестой–размещались в Москве и соответствовали первому и второму в Петербурге.

Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору (кн. А.А. Вяземский). Генерал-прокурор превратился в высшего чиновника государства, первого и единственного министра, курирующего важнейшие и разнообразные дела управления. Смысл реформы Сената: каждый департамент стал самостоятельным подразделением Сената со своим кругом дел и своей канцелярией. Сенат был лишен законодательной функции, оставаясь высшим судебным и контрольно-административным органом. Важной составляющей реформы Сената было принятие новых штатов с двойным повышением оклада, а также введение пенсий чиновникам. Смысл этой новации - борьба с коррупцией.

Совет при высочайшем дворе, созданный в 1768 году, сначала представлял собой совещание высших сановников по вопросам русско-турецкой войны; затем в его компетенцию вошли наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики. Статус Совета – законосовещательный.

Канцелярия статс-секретарей выделилось из Кабинета Ее Императорского Величества в 1762-1764 гг. Круг обязанностей статс-секретарей: принятие прошений на имя императрицы, составление именных указов и манифестов, подготовка материалов для законодательных актов, переписка с местными и столичными руководителями. Таким образом, дела, прежде находившиеся в ведении Сената, теперь поступали напрямую в канцелярию императрицы.

Уложенная комиссия –своеобразный высший государственный орган, временно действовавший в 1767-1768 гг. Уложенная комиссия создавалась как сословно-представительное учреждение. Избраны были депутаты от уездных дворян, жителей городов, государственных крестьян, однодворцев, казаков и даже «некочующих инородцев». Не участвовали в выборах крепостные крестьяне, духовенство, армия. Было избрано 550 депутатов (45% дворяне), депутаты руководствовались письменными наказами избирателей. Цель комиссии – составление нового Уложения (кодекса законов). Работа комиссии – первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавший европейские и отечественные традиции. В центре дискуссии – права и взаимоотношения сословий, торговля и промышленность, судопроизводство, состояние государственного управления и пр.

В 1768 г. под предлогом начавшейся русско-турецкой войны Екатерина распустила комиссию, разочаровавшись в ее деятельности (консерватизм депутатов, низкий уровень образования, отсутствие политической культуры). Частные профильные комиссии, выделенные из состава общей, работали еще несколько лет и подготовили материалы, которые были положены в основу реформ 70-х – 80-х гг.

Коллегии: общее число коллегий в 1725-1755 гг. то сокращалось, то возрастало. В результате административной реформы 1775 г. функции большинства из них переданы на места. Были оставлены Иностранная, Военная, Адмиралтейская коллегии, а так же созданная по личному распоряжению императрицы в 1763 г. Медицинская коллегия.

Политический сыск. Тайная розыскных дел канцелярия была заменена в 1762 г. Тайной экспедицией с правами центрального государственного учреждения, а ее переписка стала секретной. Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции было поручено генерал-прокурору. Активное участие в работе этого органа принимала императрица, которая сама вела розыскные дела, составляла «вопросные пункты», ведала расследованиями важнейших дел (процессы Мировича, княжны Таракановой, Е.И. Пугачева). В 90-е гг. XVIII века Тайная экспедиция осудила просветителей А.Н. Радищева, Н.И. Новикова, Ф.В. Кречетова.

3. Реформирование системы местного управления

Восстание Е.И. Пугачева выявило прежде всего слабость местного государственного аппарата. Подавив его с помощью армии, Екатерина II образовала особую комиссию, которая в течение 9 месяцев работала над «Учреждением о губерниях». Реформа 1775 г. проведенная в соответствии с этим документом, включала реорганизацию административно-территориального деления, создание новых органов для управления губернией и уездом, судебную реформу.

В целях более оперативного управления губерниями произведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тысяч ревизских душ; уезды насчитывали от 20 до 30 тысяч душ, а провинции как промежуточная единица ликвидировались.

Структура местного управления выглядела теперь следующим образом. Во главе губернии – губернатор, назначаемый монархом, вице-губернатор назначался Сенатом. Главным исполнительно-распорядительным органом становилось губернское правление, в его функции входило обнародование законов, контроль над их соблюдением, поддержание порядка. Состав губернского правления: губернский прокурор и два советника. Все они назначались Сенатом. Финансово-хозяйственные органы губернии и уезда состояли из казенной палаты и уездного казначейства.

В каждом губернском городе было создано новое в русской истории социальное учреждение – приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от губернского правления и казенной палаты, приказ общественного призрения имел выборный состав.

Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд в составе капитана-исправника и двух-трех заседателей. Все они выбирались уездным дворянским собранием на 3 года.

Две-три губернии обычно объединялись в наместничество во главе с наместником или генерал-губернатором – должностным лицом, назначавшимся императрицей и надзиравшим за всеми учреждениями на подведомственной территории. Дважды в месяц наместники отчитывались о состоянии дел, а находясь в столице, участвовали в заседаниях Сената.

Города выделялись в особые административные единицы. Административно-полицейские функции в городах осуществляли коменданты или городничие, назначавшиеся центром. По реформе 1775 г. на местах создавалась система новых судебных органов. Суд отделялся от администрации, но оставался сословным. В губернии и уезде каждое сословие имело свой суд: для дворян это были верхний земский и уездный суды, для горожан – губернский и городовой магистраты, для государственных крестьян – верхняя и нижняя расправы.

Помимо сословных судов в каждой губернии в качестве апелляционной и ревизионной инстанции работали судебные палаты по гражданским и уголовным делам. Для пересмотра дела требовался значительный залог (100 руб.). Кроме того учреждались губернские совестные суды, разбиравшие тяжбы родственников, уголовные дела малолетних, стариков, умалишенных, а также некоторые специфические дела: о колдовстве, о законности содержания под стражей. Реформа 1775г. сохранила за Сенатом статус высшего судебного учреждения.

Органы суда по реформе 1775 г.

Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благочиния» 1782 года, определивший устройство полицейского аппарата городов.

Основным полицейским органом была управа благочиния. В столичных городах ее возглавлял обер-полицмейстер, в губернских – полицмейстер или обер-комендант. Состав управы: два пристава по уголовным и гражданским делам и выборные советники – ратманы – от горожан. Управа благочиния охраняла порядок в городе, следила за выполнением решений администрации, заведовала благоустройством и торговлей, проводила предварительное следствие и выносила судебные решения по мелким уголовным делам.

Города с числом дворов более 4000 делились на части (200-700 дворов), в которых назначался частный пристав. Полицейская часть следила за порядком, исполнением судебных решений. При частях действовал избранный жителями словесный суд по мелким гражданским делам (цена иска - до 20 руб.).

Части делились на кварталы, в которых за порядком следили квартальные надзиратели; им помогали выборные от жителей сотские и пятидесятские.

Управление губернией и уездом в конце XVIII века

Управление

4. Сословное самоуправление в конце XVIII века

Дворянское самоуправление формируется еще в 60-х годах. В период выборов депутатов Уложенной комиссии уездное дворянство впервые избрало уездных предводителей. В 1785 г. Екатерина II издает Жалованную грамоту дворянству, которая подтвердила дворянские привилегии: освобождение от обязательной службы, от телесных наказаний, освобождение от податей и постоев войск; монопольное право владения крестьянами, землями и недрами; право свободного распоряжения имениями, занятия предпринимательством и оптовой торговлей; право на создание сословных учреждений.

Дворяне в губерниях и уездах объединялись в местную корпорацию, органом которой становилось дворянское собрание, собиравшееся один раз в три года. Право голоса имели дворяне, достигшие 25 лет, имевшие офицерский чин. Уездное дворянское собрание избирало предводителя, капитан-исправника, нижний земский суд, заседателей в уездный дворянский суд; губернское собрание – должностных лиц, представлявших дворянство на губернском уровне, и депутатское собрание для ведения родословной книги. Для попечительства над вдовами и сиротами формировалась дворянская опека.

В том же году издана «Жалованная грамота городам» (в основе – уставы прибалтийских городов). Учреждалось городское общество (мещанство), состоявшее из купцов и промышленников различного рода, за исключением дворян и людей служащих. Мещанству предоставлялось право на промыслы, право распоряжения общественным имуществом, право избрания из своей среды должностных лиц. Из выборных лиц составлялся городовой магистрат с функцией защиты финансовых интересов жителей и охраны города. При магистрате для попечения о вдовах и сиротах учреждался сиротский суд.

Все городские жители согласно жалованной грамоте делились на 6 разрядов:

1. Настоящие городские обыватели – владельцы недвижимости в черте города;

2. Купцы трех гильдий;

3. Цеховые ремесленники;

4. Иногородние и иностранные гости – русские и иностранные купцы и ремесленники, записанные в городскую обывательскую книгу «для производства промыслов, работ и других мещанских упражнений»;

5. Именитые граждане: выборные должностные лица, дипломированные специалисты (ученые, художники, музыканты), капиталисты с капиталом свыше 50 тыс. руб., банкиры с капиталом свыше 100 тыс. руб., оптовые торговцы, судовладельцы, ювелиры;

6. Прочие посадские – не записанные в цехи мелкие ремесленники, не состоящие в гильдии мелкие торговцы, чернорабочие, беднота.

Горожане всех разрядов, достигшие 25 лет с годовым доходом 50 руб. имели право раз в три года избирать из своей среды городского голову и гласных (депутатов) в общую городскую думу; избирались также советники в магистрат, заседатели от горожан в общественные сословные учреждения.

Общая городская дума – распорядительный орган – собиралась раз в три года, или по необходимости, она ведала хозяйством города, давала отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Исполнительный орган – шестигласная дума – заседала каждую неделю под председательством городского головы. Для ведения обывательской книги избиралось городское депутатское собрание. Шестигласная дума ведала сбором налогов, вопросами благоустройства, продовольственным обеспечением, развитием торговли и промыслов. Деятельность городского самоуправления находилась под опекой губернатора и сдерживалась слабой финансовой базой.

Значение реформ Екатерины II.Постепенность, последовательность, плавность – важнейшие черты преобразовательной деятельности Екатерины II. Созданный в результате реформы 1775 г. местный аппарат управления оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями до буржуазных реформ 60-х годов XIX века. Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: специализация органов власти и усиление роли в управлении на местах выборных представителей дворянства и горожан.

В условиях относительной внутриполитической стабильности постепенно реформировался государственный аппарат, причем во все его звенья сверху донизу вводилось разделение труда. Продолжала складываться иерархия учреждений и должностей, основанная на субординации и подчинении всей армии чиновников одному человеку – абсолютному монарху. Надо признать Екатерину II одним из самых удачливых русских реформаторов; ее реформы имели, безусловно, прогрессивный характер.

.

Контрольные вопросы и задания

1. Что понимается под «просвещенным абсолютизмом»? Назовите основные мероприятия политики просвещенного абсолютизма.

2. Какую роль в реформировании системы государственного управления сыграла Уложенная комиссия?

3. Как изменились высшие и центральные государственные учреждения в 60-90-х гг. XVIII века?

4. Чем обусловлено проведение административной реформы 1775 г.? Какие принципы были положены в ее основу?

5. Сравните систему местного управления екатерининского и петровского периодов.

6. Что представляло собой сословное самоуправление в конце XVIII века?

Тема 7. САМОДЕРЖАВИЕ И ЕГО ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

ПЛАН

1. Общая характеристика преобразований в государственном аппарате

2. Введение министерской системы управления

3. Высшие учреждения дореформенной России

4. Местный аппарат в первой половине XIX века

5. Чиновничество накануне эпохи «великих реформ»

1. Общая характеристика преобразований в государственном аппарате

Впервой половине XIX века Россия была абсолютной монархией. Верховная государственная власть стране принадлежала императору. Он издавал указы, назначал на высшие государственные должности, объявлял войну и заключал мир, считался главой армии и церкви, руководил правительством. На это время приходится правление двух императоров: Александра I (1801 — 1825) и его младшего брата Николая I (1825- 1855), которые различались по политическим взглядам, стилю управления, пониманию стоящих перед государством задач. Основной социально-политической опорой самодержавия оставалось дворянство. Вместе с тем правительство в своей внутренней и внешней политике всеми средствами поддерживало нарождающуюся российскую буржуазию.

Главными задачами внутренней политики в указанный период являлись создание необходимых предпосылок для постепенной отмены крепостного права и модернизация политического строя.

В 1801 г. была ликвидирована Тайная экспедиция Сената, в 1802 г. проведена министерская реформа, в 1810 г. учрежден Государственный совет. Александр I проводил гибкую политику по управлению окраинами: сохранил представительные учреждения в Финляндии, даровал конституцию Царству Польскому, отменил крепостное право в Остзейском крае, изменил в сторону либерализации порядок управления Сибирью.

Первую половину царствования Александра I можно рассматривать как исторический этап активных преобразований системы государственного управления Россией. Сущность этих преобразований заключалась, во-первых, в попытках создания механизма управления, основанного на законе. Во-вторых, положительным фактором можно считать становление вертикали исполнительной власти, вершиной которой были министры, назначаемые императором; губернаторы в губерниях, также назначаемые царем, но зависимые и от МВД; уездные и волостные начальники, назначаемые сверху. В-третьих, на уровень государственного управления положительно воздействовали и меры по совершенствованию системы образования и подготовки кадров государственных служащих.

Однако позитивные тенденции не затронули основ самодержавного абсолютистского властвования, оказались не закрепленными в годы дальнейшего правления Александра I. В условиях резко обострившихся русско-французских отношений и недовольства части бюрократии и дворянства нововведениями дальнейшие реформы в государственном управлении затормозились. Начавшаяся Отечественная война 1812 г. потребовала большей централизации управления и усиления самодержавной власти. Война с Францией, с одной стороны, пробудила чувство единения российского общества, способствовала проникновению революционных идей, а с другой – вызвала усиление кризисных явлений в государстве, особенно в финансово-экономической сфере.

В управлении на первые роли выдвинулись консервативные деятели, подобные военному министру А.А.Аракчееву. Сосредоточив в своих руках фактическое руководство Государственным советом, Комитетом министров и Императорской канцелярией, Аракчеев получил почти неограниченное влияние на императора.

После смерти Александра I Аракчеев лишился своих должностей, за исключением поста начальника военных поселений. Но методы управления армией и страной, установившиеся при нем и получившие название аракчеевщины, сохранились в значительной степени и при преемнике Александра – Николае Павловиче.

Важнейшим событием, разделившим первую половину XIX века на два самостоятельных периода, стало восстание декабристов в 1825 г. Сторонники идей радикального изменения общественно-политического строя и системы государственного управления, декабристы оказали, безусловно, свое влияние на правление нового императора. Сурово расправившись с лидерами декабристского движения, Николай I осуществил ряд важных мер, направленных на улучшение работы государственных учреждений.

Если Александр I создавал государственные институты, которые могли при известной эволюции политического строя стать зародышем представительного правления (например, Государственный совет), то Николай I основное внимание уделял повышению эффективности работы государственного аппарата, правовой регламентации его деятельности. С этой целью он реорганизует Собственную его императорского величества (Е.И.В.) канцелярию (1826), которая в годы его правления возвышается над другими государственными учреждениями, создает особые высшие комитеты, где наиболее доверенные чиновники обсуждают проекты правительственных мер, проводит кодификацию законов. Либеральная идеология времен Александра I сменяется теорией официальной народности, ставшей доктриной созданного Николаем I полицейско-бюрократического режима.

Теория официальной народности, авторство которой приписывается министру народного просвещения С.С. Уварову, провозглашала тремя опорами российской государственности самодержавие, православие и народность (последняя понималась как сакральная связь самодержавного монарха с его подданными).

Центральные государственные учреждения во времена Николая I, по предложению М.М. Сперанского, были разделены на органы верховного и подчиненного управления. Органами верховного управления царь руководил сам, а органы подчиненного управления находились в ведении должностных лиц, осуществлявших свои функции от имени и по поручению царя.

К органам верховного управления относились Государственный совет, Комитет министров, Императорская канцелярия, а также Министерство двора и уделов, которое обслуживало членов царской фамилии.

Органами подчиненного управления были Сенат, Синод и министерств

Система высшего и центрального управления в первой половине XIX в.

2. Введение министерской системы управления

К началу XIX в. коллежская система перестала отвечать потребностям государственного управления. Постоянные реорганизации и отсутствие персональной ответственности отрицательно сказывались на деятельности центрального государственного аппарата. В 1802 г. началось проведение министерской реформы. 8 сентября были образованы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил (в 1808 г. переименовано в Военное министерство), морских сил (в 1815 г. переименовано в Морское министерство), иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Министры назначались и смещались императором и несли ответственность только перед ним.

В 1810 г. в системе министерств произошли небольшие изменения: упраздняется Министерство коммерции (его функции перешли к Министерству финансов), создается Министерство полиции (выделилось из Министерства внутренних дел). Значительную роль в становлении министерской системы управления сыграло «Общее учреждение министерств» (1811 г.), определившее структуру и функции министерств, взаимодействие их с другими ведомствами.

Во главе министерства стоял министр. Его заместитель именовался товарищем министра. Основными структурными подразделениями министерства являлись департаменты, которые делились на отделения, а отделения — на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия: министр самостоятельно принимал решения и нес за них персональную ответственность; директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, столоначальники — начальникам отделений.

Структура министерства по «Общему учреждению министерств» (1811г.)

При министре функционировали канцелярия, занимавшаяся делопроизводством министерства, и совет, являвшийся совещательным органом. В совет министра входили: сам министр, его товарищ, руководители структурных подразделений министерства.

Система министерств носила более стабильный характер, чем ликвидированная коллежская система. Но и в ней происходили изменения. В 1817— 1824 гг. функционировало Министерство духовных дел и народного просвещения, в 1819 г. было упразднено Министерство полиции, в 1826 г. возникло Министерство императорского двора и уделов, в 1837 г. — Министерство государственных имуществ. Кроме того, на правах самостоятельных центральных государственных учреждений действовало несколько главных управлений (Главное управление путей сообщения, Главное управление ревизии государственных счетов, Главное почтовое управление и др.). Особенностью министерской системы стало формирование ведомств – управленческой вертикали, состоящей из министерства и подчиненных ему местных органов.

При Николае I были уточнены функции действовавших министерств, происходили почти непрерывные перестройки внутриведомственных структур. Наряду с резким усилением роли МВД заметно повысилась роль Министерства финансов. Для этого времени характерно не только усиление централизации и бюрократизации отраслевого и ведомственного управления, но и его военизация. Было создано военизированное Главное управление горных и соляных дел. Крупные военные чины занимали не только посты генерал-губернаторов, но и руководителей ряда департаментов, отраслевых комитетов или министерств.

3. Высшие учреждения дореформенной России

Государственный совет. Государственный совет был образован в соответствии с указом императора 1 января 1810 г. Его непосредственным предшественником являлся Непременный совет (1801—1810 гг). Государственный совет создавался как высший законосовещательный орган империи. Законодательные акты того времени начинались с формулировки: «Вняв мнению Государственного совета». Кроме обсуждения законопроектов Государственный совет рассматривал ежегодные отчеты министерств и бюджет государства.

Государственный совет состоял из общего собрания, четырех департаментов (законов; гражданских и духовных дел; военных дел; государственной экономии), двух комиссий (составления законов и прошений) и канцелярии. В 1832 г. в составе Государственного совета был образован пятый департамент — департамент по делам Царства Польского. Комиссия составления законов занималась кодификацией законодательства и в 1826 г. была преобразована во Второе отделение Собственной Е.И.В. канцелярии.

Подготовленные в департаментах законопроекты рассматривались в общем собрании Государственного совета и поступали на утверждение императора. Последний мог согласиться как с мнением большинства, так и с мнением меньшинства, т. е. формально он не был связан решениями Государственного совета. Члены Государственного совета назначались императором и делились на присутствующих только в общем собрании и присутствующих только в департаментах. Первоначально численность Государственного совета составляла 35 человек, к концу XIX века выросла до 60. Членство в нем фактически было пожизненным.

Сенат. В начале XIX века Сенат подвергся реорганизации, окончательно превратившей его в высший судебный и контрольный орган империи. Число департаментов Сената к середине XIX века достигло 12, и размещались они в трех городах империи: в Петербурге, Москве и Варшаве. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и обнародовал законы. Межевой департамент занимался разбором межевых тяжб. Департамент герольдии ведал делами о дворянстве, титулах, составлением гербов и т.д. Все остальные департаменты Сената являлись высшими апелляционными судами для определенных губерний: 2-й, 3-й, 4-й, 7-й, 8-й и 9-й — по гражданским делам; 5-й, 6-й и 10-й — по Уголовным делам.

В сентябре 1802 г. Сенат получил право представлять замечания на «высочайшие указы», если они противоречили российским законам. Но уже в марте 1803 г. он был лишен этого права.

Таким образом, Сенат во главе с генерал-прокурором (одновременно и министром юстиции) являлся высшей апелляционной инстанцией для судов губерний России, а его полусамостоятельные департаменты во главе с обер-прокурорами осуществляли свои функции сугубо бюрократически и неэффективно.

К концу первой половины XIX века в формировании корпуса сенаторов обозначилась негативная тенденция: Сенат постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников и генералов. По словам декабриста М.С.Лунина, там заседали «кавалеристы, которые не сидят уже верхом; моряки, которые не снесут уже качку; иностранцы, которые не понимают русского языка, одним словом, все, которых некуда девать, находят мягкое кресло в Правительствующем Сенате».

Комитет министров. Одновременно с образованием министерств создается Комитет министров. В него по должности входили министры и главноуправляющие другими центральными органами, а также лица по усмотрению императора. Будучи высшим административным учреждением России, он осуществлял надзор за деятельностью государственного аппарата, толковал законы, разрабатывал проекты законов, рассматривал надведомственные и межведомственные вопросы. По мысли создателей этого учреждения, Комитет министров должен был объединять деятельность министерств. В то же время Комитет министров не являлся правительственным кабинетом, так как министры не были ответственны перед его председателем, а сам председатель, в отличие от министров, не имел права еженедельного доклада у императора.

В 1812 г. полномочия Комитета министров были уточнены. Он получил особую власть по всем делам государственного управления на период отсутствия императора в столице, а в остальное время действовал как совещательный орган при монархе по вопросам, требовавшим согласованных действий ряда министерств.

Собственная Е.И.В. канцелярия.Собственная его императорского величества канцелярия появилась еще при Александре I в 1812 г. Через нее проходила переписка с главнокомандующими, решались некоторые другие вопросы. Возглавлял Канцелярию А. А. Аракчеев. При Николае I значение Канцелярии резко возрастает, она становится органом, связывающим императора со всеми правительственными учреждениями по важнейшим вопросам внутренней политики.

31 января 1826 г. в составе Канцелярии создаются Первое и Второе отделения: Первое отделение унаследовало дела предшествующего периода, ведало вопросами прохождения службы гражданскими чиновниками, принимало прошения на высочайшее имя; Второе — занималось кодификацией законодательства

Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение Собственной Е.И.В. канцелярии, образованное по предложению А.Х. Бенкендорфа 3 июля 1826 г. Третье отделение являлось органом политического сыска и имело весьма широкую компетенцию, распределенную по пяти экспедициям: 1-я считалась самой важной и вела следствие по политическим делам, составляла ежегодные отчеты для императора; 2-я занималась делами раскольников и сектантов, а также должностными преступлениями, в ее ведении находились некоторые общегосударственные политические тюрьмы; 3-я наблюдала за иностранцами; 4-я рассматривала крестьянские дела; 5-я ведала цензурой периодических изданий.

Исполнительным органом Третьего отделения являлся отдельный корпус жандармов. Главный начальник Третьего отделения одновременно занимал должность шефа корпуса жандармов. Аппарат отдельного корпуса жандармов после его реорганизации в 1837 г. состоял из штаба, восьми жандармских округов во главе с жандармскими генералами; округа соответственно делились на отделения, возглавляемые жандармскими штаб-офицерами; под началом последних находились губернские команды жандармов. Основная «управленческая» функция всей этой иерархии власти заключалась в надзоре за местным государственным аппаратом, в своевременном информировании отделения «о настроениях в обществе», контроле за исполнением законов и приговоров суда, поисках беглых крестьян и рекрутов, воров и контрабандистов, «рассеянии законом запрещенных скопищ», «усмирении буйства и восстановлении нарушенного повиновения».

Ввиду особой значимости Третьего отделения посты его главного начальника и шефа корпуса жандармов Николай I доверял самым преданным людям: А.Х.Бенкендорфу (1826—1844), своему близкому другу А. Ф. Орлову (1844—1856). Их помощником являлся управляющим Третьим отделением и одновременно начальник штаба корпуса жандармов. С 1839 по 1856 г. эту должность занимал Л.В.Дубельт.

Позднее были образованы еще три отделения Канцелярии: Четвертое, созданное из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла I и матери Николая I) в 1828 г. и ведавшее благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями; Пятое - по управлению государственными крестьянами, Шестое — по созданию Кавказского наместничества. Пятое и Шестое отделения считались временными и занимались подготовкой положений по направлениям своей деятельности.

Все шесть отделений Канцелярии представляли собой фактически самостоятельные высшие государственные учреждения, и между ними существовала постоянная внутренняя связь. Канцелярия, таким образом, вполне может рассматриваться как орган личного контроля императора за деятельностью государственного аппарата.