Зарубежные модели местного самоуправления

В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.

Модель местного самоуправления – это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке до нашей эры. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления – современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты:

1) децентрализация управления;

2) многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления);

3) высокая степень автономии различных уровней власти;

4) четкое определение компетенции органов каждого уровня;

5) выборность ряда должностных лиц местного самоуправления;

6) полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires). Принцип inter vires (от лат. действовать в пределах своих полномочий) получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано);

7) отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти;

8) осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы;

9) муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т. п.

Континентальная модель местного самоуправления – это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в Континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты:

1) высокая степень централизованного управления;

2) многоуровневость модели местного самоуправления;

3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню;

4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других – представители государственной власти);

5) сочетание выборности и назначаемости местных органов власти;

6) принцип ultra veries (от лат. действовать с превышением полномочий), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Правило негативного регулирования – правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов (разрешено все то, что не запрещено);

7) сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц;

8) осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов;

9) муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.

Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т. п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, т. к. в них присутствуют признаки и той и другой системы, и, кроме того, собственные особенности.

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровня: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление в свою очередь также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственные и возложенные на них государственные задачи. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида:

1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т. п.);

2) задачи, делегированные органами государственной власти.

Таким образом, местные органы власти выполняют функции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (Куба, КНР) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.

Различны также и способы формирования местных органов власти. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы:

1. «Сильный мэр – слабый совет»: избрание мэра осуществляется непосредственно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает многие вопросы местного значения и обладает правом отлагательного вето на решение совета.

2. «Сильный совет – слабый мэр»: избрание мэра происходит из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий мэра (особенно по координации деятельности органов местного самоуправления). В данной форме за мэром в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

3. «Совет – управляющий»: население муниципального образования избирает представительный орган, который из своего состава избирает председателя – мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа – управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются договором (контрактом). Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции и авторитарного правления, т. к. управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять на политику, проводимую управляющим.

4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных лиц, каждый из которых одновременно управляет каким-либо отделом местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недостатком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации.

Наряду с приведенными системами также существуют различные комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, получила свое достаточно широкое распространение такая форма, когда управляющий (глава исполнительного органа) назначается выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В этой форме, в отличие от формы «Совет – управляющий», жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, т. к. голосуя «за» или «против» мэра, который назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависит от целого ряда факторов: исторического развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т. п.

Вместе с тем некоторые исследователи также выделяют следующие общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления:

1) усиление исполнительной власти местного самоуправления за счет представительной системы (например, за исполнительными органами закрепляется больший объем властных полномочий, представительные органы передают часть своих функций представительным органам). Это вызывает с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой – рост профессионализма в муниципальном управлении;

2) возникновение проблемы формирования прочной финансово-экономической базы местного самоуправления, несмотря на то, что каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), а органы местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т. п.;

3) изменение функций органов местного самоуправления:

а) появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (например, экологические функции);

б) часть функций органов местного самоуправления передается общественным объединениям и частным компаниям (например, уборка и утилизация мусора, озеленение и благоустройство территории);

в) часть функций ликвидируется в связи с сокращением числа сельских поселений и роста городских поселений, что вызвано урбанизацией и демографическими изменениями;

г) сужается роль местных органов власти в решении социальных вопросов;

4) возникновение «эффекта бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназначены и кто за них не платит. Например, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города;

5) видоизменение территории местного самоуправления: разукрупнение крупных городов и слияние сельских поселений;

6) активное осуществление межмуниципального сотрудничества, объединение усилий муниципалитетов при решении совместных проблем.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, в основу Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет – управляющий», возникшая и получавшая свое максимальное распространение в США.

Анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.

Контрольные вопросы и задания:

1) Охарактеризуйте систему общинного самоуправления в России.

2) Какие изменения в систему местного самоуправления внесло монголо-татарское нашествие?

3) Какие реформы Петра I способствовали развитию местного самоуправления?

5) В чем заключалась сущность реформы местного самоуправления в среде государственных крестьян?

6) Когда была проведена земская реформа?

7) Пользовались ли земские учреждения правами юридического лица?

8) Какие черты были характерны для советской модели местного самоуправления?

9) Что представляла из себя система Советов?

10) Приведите этапы современной муниципальной реформы.

11) Какие черты современной модели местного самоуправления были изменены в ходе проведения муниципальной реформы?

12) Постройте таблицу «Отечественные модели местного самоуправления»

13) Какие зарубежные модели местного самоуправления являются основными? Кратко охарактеризуйте их.

14) В чем особенности организации местного самоуправления в Германии?

15) Оцените возможности адаптации зарубежного опыта организации муниципального управления в современно России.

16) В чем специфика организационной формы «Совет – управляющий»?

17) Каковы общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления?

Тесты

Выберите правильный вариант

1. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено:

1) в Риме в 1 веке до н. э.;

2) во Франции в 16 веке;

3) в Великобритании в 18 веке;

4) в России в 19 веке.

2. Указом какого русского царя была упразднена система кормления и введены органы самоуправления на местах:

1) Ивана IV;

2) Федора Алексеевича;

3) Петра I;

4) Александра II.

3. Возникновение земской модели местного самоуправления связывают:

1) с развитием общинного самоуправления;

2) с реформами Петра I;

3) с указами Екатерины II;

4) с реформами Александра II.

4. В начале ХХ века земства существовали:

1) в 12 губерниях России;

2) в 43 губерниях Европейской части России;

3) более чем в 60 губерниях России;

4) во всех российских губерниях.

5. Как часто собирались избирательные съезды в земской модели местного самоуправления:

1) один раз в три года;

2) один раз в год;

3) три раза в год.

4) нерегулярно, от случая к случаю.

6. Основным источником земского бюджета являлись:

1) помощь царского правительства;

2) частные пожертвования;

3) доходы от занятия предпринимательской деятельностью;

4) местные налоги и сборы.

7. Принцип патернализма характерен для:

1) земской модели местного самоуправления;

2) советской модели местного управления;

3) современной системы местного самоуправления;

4) в той или иной степени присущ всем отечественным моделям местного самоуправления.

8. Принцип патернализма – это:

1) принцип жесткой централизации, иерархичности в структуре управления;

2) принцип делегирования, передачи полномочий государственными органами органам местного самоуправления;

3) принцип попечительства, опеки государственных органов над местными органами власти;

4) принцип самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

9. Основные отличия советской модели местного управления от современной системы местного самоуправления состоят:

1) в соподчиненности органов всех уровней;

2) в отсутствии самостоятельности органов местного управления;

3) в отсутствии собственности и бюджетов;

4) в отсутствии элементов демократии.

10. Принцип intur vires означает:

1) действовать в пределах полномочий;

2) действовать с превышением полномочий;

3) бездействовать;

4) через тернии к звездам.

11. Правило Дилона – это:

1) правило, по которому муниципальным органам разрешены все действия, не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов;

2) правило, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон;

3) правило, регулирующее деятельность муниципальных органов в социальной сфере;

4) правило Паркинсона.

12. Принцип ultra vires (действовать с превышением полномочий) характерен для:

1) континентальной модели местного самоуправления;

2) англосаксонской модели местного самоуправления;

3) итальянской модели местного самоуправления;

4) немецкой модели местного самоуправления.

13. Высокая степень централизации управления присуща следующей зарубежной модели местного самоуправления:

1) англосаксонской модели;

2) французской модели;

3) немецкой модели;

4) японской модели.

14. Характерной чертой англосаксонской модели местного самоуправления является:

1) высокая степень централизации управления;

2) децентрализация управления;

3) наличие специального уполномоченного представителя центрального правительства на местном уровне;

4) отсутствие самостоятельности местных органов власти.

15. Континентальная модель местного самоуправления в настоящее время действует:

1) в Канаде, Австралии, Новой Зеландии;

2) на Ближнем Востоке, в Латинской Америке;

3) в России;

4) в Германии.

16. В настоящее время на Кубе действует следующая модель местного самоуправления:

1) англосаксонская модель;

2) французская модель;

3) советская модель;

4) кубинская модель.

17. Психологические барьеры в сознании людей в отношении местного самоуправления были вызваны:

1) негативными последствиями принципа патернализма;

2) экономическим кризисом;

3) кризисом политической системы;

4) отсутствием отечественного опыта местного самоуправления.

18. По Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новая российская система местного самоуправления является:

1) одноуровневой;

2) двухуровневой;

3) трехуровневой;

4) многоуровневой.

19. Характерной чертой современной модели местного самоуправления в России является:

1) выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти;

2) функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;

3) придание органам местного самоуправления статуса общественных организаций;

4) ни один ответ не верен.