Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, совершением нотариальных действий и т. п. крайне затруднительно регулировать органам государственной власти субъектов, не говоря уже о федеральных структурах. В принципе существуют два пути решения этой проблемы. Первый путь – это создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия. Второй путь – наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов.

У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки. Очевидный недостаток первого пути – это необходимость создания новых управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписаться в систему управления, что неизбежно вызовет массу коллизий, связанных с дублированием органов управления, нездоровой конкуренцией, возможными попытками администрирования со стороны государственных органов. Недостаток второго пути – это невозможность построить эффективную систему исполнительной власти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления юридически от государственных органов власти отделены, и поэтому возможность давать указания органам местного самоуправления у государственной власти ограничена.

Следует отметить, что оба этих пути используются на практике. Что касается первого, то он, помимо уже отмеченной выше возможности создания единой системы вертикальной исполнительной власти, имеет следующие достоинства:

1) приближение государственной власти к населению;

2) более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах;

3) возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, то есть внутриобластных регионов, на территории которых есть не одно местное сообщество, а, скажем, несколько или даже несколько десятков таковых.

Возможность параллельного создания территориальных органов государственной власти для осуществления государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком уровне, положительно оценивается многими учеными в качестве временной меры, допустимой, пока не окрепнет, в первую очередь финансово, местное самоуправление.[87] Однако в целом, на наш взгляд, все достоинства данного пути не перевешивают главного отмеченного выше недостатка: необходимости создания по сути дублирующих управленческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократизации всей системы и, что самое важное, напрямую отражается на налогоплательщиках. Поэтому большее развитие получил все-таки второй путь – реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.

Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы. В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. Так, к ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений[88].

В мировой практике существуют два основных способа предоставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской системы характерен принцип inter vires – принцип «позитивного регулирования». Данный принцип закрепляет за муниципальными органами право осуществлять лишь те полномочия, которые прямо закрепил закон. Действия, непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и отменены. Страны континентального права опираются на противоположный принцип «негативного регулирования» (ultra vires), в соответствии с которым местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции иных органов.

Каждый из подходов имеет свои достоинства и недостатки для государственной власти и местного самоуправления. Континентальная система, на первый взгляд, предоставляет больше свободы местному самоуправлению: они как бы сами определяют свою компетенцию, могут принять к рассмотрению любые вопросы, не отнесенные к компетенции других органов власти. Однако в рамках континентальной системы органы местного самоуправления оказываются гораздо менее защищены от произвольного уменьшения объема своих полномочий: государство в любой момент по соображениям целесообразности может расширить сферу своей исключительной компетенции путем одностороннего изменения общенационального законодательства. В англосаксонской системе это сделать не так просто: нормы, устанавливающие компетенцию муниципальных образований, закрепляются, прежде всего, в их уставах, обладают самостоятельной юридической силой и не подлежат автоматическому изменению вслед за изменениями общенационального законодательства.[89]

В современной теории муниципального управления предусматривается две основных формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом, срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий - это предоставление органам государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирования полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемый к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Если в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о сроке наделения ничего не сказано, и иное не вытекает из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

При определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления к государственным или нет, органы власти теперь руководствуются статьями 14-17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если указанное полномочие входит в перечень вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае это государственное полномочие, которое требует отдельного финансирования.

Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях:

а) государственной регистрации актов гражданского состояния;

б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

д) назначения и выплаты компенсационных выплат;

е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

ж) медико-социальной экспертизы;

з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

и) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

к) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т.д.[90]

Представляется, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать.

В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;

2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;

6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.[91]

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:

а) осуществление данной процедуры только посредством закона;

б) соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;

в) материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;

г) контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом. Это, в частности:

1) содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;

2) обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий, властеотношений; [92]

3) повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;

4) осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления управленческих решений, реализации задач местного значения;

5) создание рычагов более гибкого реагирования на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране.

Контрольные вопросы и задания:

1) Какую роль в системе государственной власти играют органы местного самоуправления?

2) Какие общие черты присущи региональному управления и местному самоуправлению?

3) В чем специфика современной муниципальной власти?

4) На основе каких принципов строятся взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления?

5) Какие функции в области местного самоуправления осуществляют органы государственной власти субъекта РФ?

6) В каких основных формах осуществляется взаимодействие органов государственной и муниципальной власти?

7) Какие цели и задачи определены в Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления?

8) В каких формах осуществляется государственная поддержка местного самоуправления?

9) Какие полномочия органы государственной власти субъектов РФ наиболее часто передают органам местного самоуправления?

10) Какие требования предъявляются к закону о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

Тесты

Выберите правильный вариант

1. Конституция Российской Федерации:

1) выделила органы местного самоуправления их системы органов государственной власти;

2) включила органы местного самоуправления в систему органов государственной власти;

3) определила местное самоуправление как общественное объединение;

4) не регламентирует данный вопрос.

2. Органы государственной власти субъекта РФ вправе:

1) решать вопросы местного значения;

2) регулировать отношения, связанные с местным самоуправлением;

3) давать органам местного самоуправления обязательные указания;

4) отменять муниципальные правовые акты, противоречащие законам субъекта РФ.

3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется:

9) федеральными законами, законами субъектов РФ;

10) указами Президента РФ;

11) указами высших должностных лиц субъекта РФ;

12) муниципальными правовыми актами.

4. Федеральный закон, закон субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен содержать следующие сведения:

1) сумму субвенции, предоставляемой данному муниципальному образованию;

2) порядок отчетности органов местного самоуправления перед населением об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

3) формы контроля органов государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

4) все вышеперечисленное.

5. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы государственной власти вправе:

1) издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты;

2) приостанавливать действие муниципальных правовых актов, противоречащих государственным нормативно-правовым актам;

3) отменять муниципальные правовые акты, противоречащие государственным нормативно-правовым актам;

4) все вышеперечисленное.

6. Органы местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им отдельных государственных полномочий:

1) несут полную ответственность;

2) несут ответственность только, если их действия были признаны незаконными в судебном порядке;

3) несут ответственность только, если эти полномочия были обеспечены финансовыми и материальными ресурсами.

3) не несут ответственности.

7. Органы государственной власти:

1) осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

2) осуществляют контроль только за использованием органами местного самоуправления предоставленных материальных ресурсов;

3) осуществляют контроль только за использованием органами местного самоуправления предоставленных финансовых средств;

4) все вышеперечисленное.

8. Органы государственной власти за неосуществление или неэффективное осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, вправе устанавливать:

1) дисциплинарную ответственность;

2) административную ответственность;

3) уголовную ответственность;

4) не вправе устанавливать никакую меру ответственности.

9. Органы государственной власти обязаны:

1) компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти;

2) финансово обеспечить переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия;

3) осуществлять государственную поддержку местного самоуправления;

4) все вышеперечисленное.

10. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:

1) населением муниципального образования;

2) государством;

3) физическими и юридическими лицами;

4) все вышеперечисленное.

11. В установленных законом случаях глава муниципального образования может быть отрешен от должности:

1) постановлением законодательного (представительного) органа субъекта РФ;

2) указом (постановлением) главы субъекта РФ;

3) прокурором субъекта РФ;

4) представительным органом муниципального образования.

12. В случае, если представительным органом муниципального образования был принят местный нормативный акт, противоречащий вышестоящим нормативным актам и не исполнено решение суда об его отмене, после соответствующей процедуры:

1) он может быть распущен законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

2) он может быть распущен главой субъекта РФ;

3) он может быть распущен главой муниципального образования;

4) он продолжает действовать, как и прежде.

13. В законодательно закрепленных случаях органы государственной власти вправе осуществлять полномочия органов местного самоуправления:

1) временно;

2) постоянно;

3) никогда не вправе;

4) данный вопрос законодательно не регламентируется.

14. В каком нормативном правовом акте устанавливаются полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления:

1) Конституция Российской Федерации;

2) Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3) закон субъекта РФ о местном самоуправлении;

4) устав муниципального образования.

15. Конституция Российской Федерации (ст. 72) закрепляет, что установление общих принципов организации местного самоуправления находится в ведении:

1) Российской Федерации;

2) субъектов Российской Федерации;

3) совместном Российской Федерации и ее субъектов;

4) муниципальных образований.

16. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления не относятся:

1) принятие законов субъектов РФ о местном самоуправлении;

2) контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

3) формирование органов местного самоуправления и назначение их должностных лиц;

4) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.