МНОГООБРАЗИЕ — УСЛОВИЕ УСТОЙЧИВОСТИ И ДИНАМИЗМА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В завершение раздела о государственном управлении как систем­ном общественном явлении хотелось бы отметить, что государство, с одной стороны, и по своим причинам, а общество, с другой, весь­ма заинтересованы в том, чтобы в любой момент времени и перед лицом любых, даже самых неожиданных проблем система государ­ственного управления всегда была действенной, рациональной и эффективной. Весь вопрос заключается в том, как этого добиться, какие использовать средства и ресурсы.

Историческое наследие здесь у нас довольно однозначное, и его нельзя недооценивать. В последние годы справедливо подвергается негативной оценке советская авторитарная бюрократия, которая превратила социалистическую идею свободы и равноправия трудя­щихся чуть ли не в свою противоположность. Но не лучшим было положение и в дореволюционный период. Приведу лишь несколько суждений, написанных в 1905 г. человеком, наверное, лучше нас знавшим ситуацию в свое время: «При безмерном количестве «дел» всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего само­стоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно... В ре­зультате единственной действительной властью в стране является канцелярия... В довершение всего — это 50-летнее владычество бю­рократии очень быстро произвело вредное воздействие на ее собственный персонал... В общем получилось то явление, что все­властный правящий класс бюрократии, по личным качествам, на­чал становиться гораздо ниже «управляемых»⁵⁴.

«Ахиллесовой пятой» нашего государственного управления, не­зависимо от его формационных особенностей, фактически всегда были единообразие, центризм, унифицированность, безответ­ственность первых лиц, формализм, которые не придавали ему ни устойчивости, ни динамики. Неустойчивость происходила (да и происходит) потому, что при унифицированности элементов, госу­дарственные органы схватывают адекватно только отдельные сто­роны, моменты управляемой действительности, в то время как дру­гие проявления просто втискиваются в искусственно созданные для них структуры, формы и методы. Естественно, что все искус­ственное (шаблонированное) им мешает, они хотят из него выр­ваться, уйти, уклониться от него. Управление становится как бы чужим, враждебным управляемым объектам.

Для сохранения и навязывания искусственного государственным органам приходится постоянно бороться с отклонениями, преодо­левать сопротивление среды. В результате система государственно­го управления погружается в состояние напряженности, зыбкости, внутренней конфликтности. Но поскольку жизнь всегда оказыва­ется сильнее любых догм и канонов и рано или поздно прорывает их сеть, то государственное управление подвергается таким «спаз­мам» и деформациям, которые вообще надолго выводят его из строя. Оно сотрясается революциями, пустыми, надуманными ре­формами, а общество теряет управляемость.

Динамизм государственного управления утрачивается по той причине, что участниками управленческих процессов всегда явля­ются люди и любая унификация их отношений ведет к закостенению, формализации и омертвлению жизни. Не срабатывают здесь даже периодические реформы, пусть самого радикального свой­ства, ибо и они часто охватывают лишь отдельный круг явлений, оставляя многие вне преобразований, и как правило не продвигают развитие, а лишь компенсируют его отсутствие и к тому же влекут за собой существенные и безвозвратные общественные издержки.

Выход существует, он найден многими странами, но в наших ус­ловиях требует совершенно нового мышления, фактически проры­ва традиционных подходов. Речь идет не просто о реализации кон­цепций (в мировой трактовке) разделения власти, федерализма, де­централизации, деконцентрации и других в государственном управлении. Имеется в виду признание системы, государственного управления в качестве органической системы, составные части и элементы которой многообразны и способны к непрерывному са­моразвитию.

Разумеется, что статусы государственных органов и государ­ственных должностей — это юридические установления, и в из­вестной мере они должны быть стабильными, но реальное функци­онирование им задается людьми, теми, кто в этих органах служит и эти должности замещает. Поэтому ни один однотипный орган и ни одна однотипная должность не реализуются абсолютно одинако­вым образом. Их человеческий потенциал предопределяет многооб­разие конкретных и дифференцированных способов, форм, методов, операций и процедур по созданию и реализации управляющих воздействий. Самое большее, к чему реально здесь можно стре­миться, видимо, состоит в том, чтобы путем установления компе­тенции государственного органа, обязанностей и полномочий по го­сударственной должности ограничить произвол и добиться согласо­вания управленческих решений и действий. Творчество же всегда будет оставаться за человеком.

Первая проблема, которая при этом возникает, заключается в том, каким образом и насколько система субъекта государствен­ного управления может охватывать и воспроизводить систему многообразных управляемых объектов. При ее рассмотрении не­редко ссылаются на кибернетический закон У.Р. Эшби, согласно которому для обеспечения гомеостазиса динамической системы не­обходимо, чтобы многообразие управляющих параметров соответствовало многообразию составляющих управляемых объектов. За­кон этот, в общем, верен для кибернетических систем, но при при­менении в государственном управлении он нуждается в поправках на способность управляемых объектов к самоорганизации и само­управлению.

Значит, субъект государственного управления не должен бук­вально повторять или воспроизводить в себе развивающееся много­образие общественной жизни. Вместе с тем, он не может и не реаги­ровать на происходящее и оставаться как бы в стороне. Решение та­кой дилеммы видится в том, чтобы, с одной стороны, ограничить разумными и достаточными пределами вмешательство государ­ственного управления в общественную жизнедеятельность людей, дав в последней простор ее естественным законам и формам, а с другой — сделать весьма многообразными и адаптационными сами управленческие процессы. Главное для субъекта государ­ственного управления и его отдельных компонентов — найти в управляемых объектах управляющие и контрольные параметры, а также «критические» (болевые) точки, воздействуя на которые можно сохранять или преобразовывать их состояние.

Вторая проблема заключается в придании субъекту государ­ственного управления такой конфигурации и таких свойств, кото­рые бы, во-первых, позволяли использовать совокупную мощность государственного управления наиболее рационально и эффектив­но, а во-вторых, способствовали интеллектуальному усилению этой мощности при снижении удельного веса материальных затрат на нее. Первая часть данной проблемы требует умелого распределе­ния целей и функций государственного управления по иерархиче­ской пирамиде государственных органов и должностей, причем распределения как по вертикали — принципы федерализма и само­управления, так и по горизонтали — принципы специализации и комплексности управления. Необходимо слаженное и скоордини­рованное развитие самостоятельности и ответственности человека, общественных самоуправленческих механизмов, общественного управления, менеджмента, местного самоуправления и государ­ственного управления.

Логично, что многообразие форм и видов собственности, свобод­ный рынок, международный обмен предполагают и предопределя­ют многообразие организационных структур хозяйствования — ве­дения экономических и социальных процессов. Ими могут быть как крупные, диверсифицированные концерны, консорциумы, ас­социации, научно-производственные и производственные объеди­нения, агропромышленные комплексы и фирмы, так и одновре­менно, рядом с ними и даже в их структуре — средние и мелкие предприятия, вплоть до основанных на семейном труде. Все зави­сит от объемов и технологии деятельности, охватывающей стадии производства, распределения, обмена и потребления.

Вторая часть названной проблемы обусловливает актуальность создания системы по развитию человеческого потенциала государ­ственного управления. Здесь необходим комплексный подход, предполагающий управленческую подготовку не только собствен­но управленческих кадров либо государственных служащих для государственного управления, что у нас традиционно подразумева­ется, но и тех, кто находится в управляемых объектах, ориентиру­ется на управляющие воздействия и воспринимает их. Ведь если те, кто по разным основаниям и причинам включаются в управлен­ческие процессы, не будут понимать значения и смысла государ­ственного управления, не смогут разделять его идеологии и ценно­стей, проводимой им государственной политики, то трудно надеять­ся на то, что государство сможет реализовать объективно стоящие перед ним цели. Как это ни странно прозвучит, но вся система об­разования, воспитания и информации в обществе должна постоянно и неуклонно проводить линию на формирование управленче­ской культуры всех людей. Разумеется, не только ее, но вообще культуры, всех ее видов.

В качестве примера приведем обзор известной всему миру япон­ской «мягкой» системы управления, сделанный ученым из США. Эта система является зеркальным отражением глубоких истори­ческих традиций в отношениях между людьми на всех уровнях, ко­торые вплетены в ткань современного общества посредством семей­ных, школьных, корпоративных связей (школа — университет, университет — компания, компания — поставщик, бизнес — пра­вительство, промышленность — торговля, корпорация — банк, торговая ассоциация — правительственный департамент и т.д.). Эти связи составлены из многообразной и все охватывающей мозаи­ки личных отношений, коллективной работы, совместной учебы, одинакового социального происхождения. В японской культуре информация, ценностные установки, традиции, навыки становят­ся инструментами выработки и достижения общих целей⁵⁵. Вот по­нимание связанности управления с обществом, а общества с управ­лением.

Третью, в известной мере обобщающую, проблему можно сфор­мулировать в виде набора правил, которые должны быть разработа­ны и реально использоваться для обеспечения многообразия и це­лостности системы государственного управления. Не претендуя на исчерпывающий перечень, хотелось бы предложить следующие правила дифференциации и согласования различных элементов государственного управления, способные придать устойчивость и динамизм соответствующей системе.

При формировании «древа» целей:

- четкое выделение главной цели, ради осуществления которой что-то создается в государственном управлении;

- правильное определение обеспечивающих целей (целей-средств), достижение которых способствует главной цели;

- прогностический учет производных или побочных целей, кото­рые могут возникнуть при реализации главной и обеспечивающей цели и увести подсистему или ее отдельные элементы в сторону.

При построении функциональной структуры:

- предоставление подсистеме государственных органов (либо од­ному органу) управленческих функций, совместимых по направ­ленности, предмету, содержанию и формам осуществления;

- сосредоточение в подсистеме достаточно насыщенного, концен­трированного объема управленческих функций, позволяющего са­мостоятельно реализовывать комплексные управленческие задачи;

- обеспечение достаточного разнообразия управленческих функций с тем, чтобы они в общей совокупности и комбинировании отдельных из них соответствовали месту, роли и целям подсистемы управления;

- «наполнение» управленческих функций адекватными их содер­жанию и объему организационными, юридическими, информаци­онными и иными ресурсами.

При создании организационной структуры:

распределение общего объема организационного потенциала по вертикали и по горизонтали таким образом, чтобы общее, коллек­тивное осуществление управленческих функций и полномочий подсистемы управления органично сочеталось с индивидуальным
и ответственным ведением конкретной управленческой работы;

установление отчетливо видимых субординационных взаимо­связей, вычленяющих руководящие центры, оперативно исполни­тельские процессы, обслуживающие действия, линии подчинения и контроля;

- обязательное формирование координационных, горизонталь­ных взаимосвязей между одно- и разновидовыми элементами с тем, чтобы они имели значительный объем свободного, самостоятельно­го согласования своих действий;

- непременное выделение реординационных (инициирующих снизу) взаимосвязей, обеспечивающих самостоятельность и само­ управляемость нижестоящих элементов, а также их способность влиять на вышестоящие;

- согласованное «расположение» человеческого субстрата органи­зационной структуры и технических средств управления, ведущее к повышению продуктивности управленческих усилий.

При организации управленческой деятельности:

- обеспечение совпадения социальной роли элементов государ­ственного управления и возможностей людей, призванных его реа­лизовывать;

- использование многообразных форм и методов осуществления одного и того же элемента государственного управления;

- последовательная ориентация при работе с элементами госуда­рственного управления на их информационное, психологическое и педагогическое восприятие всеми участниками управленческих процессов.

Системное освоение всего лишь названных правил может способ­ствовать развитию многообразия государственного управления и придания ему необходимых устойчивости и динамики. А в целом решение этой проблемы требует знания того, что будет предложено в следующих лекциях.

Вопросы, для размышления и дискуссии

1. В чем заключаются системные характеристики государствен­ного управления, а также их различие между собой?

2. Каково значение прямых и обратных связей в обеспечении сис­темности государственного управления?

3. Что такое типичное и уникальное в государственном управле­нии? Какова зависимость между ними?

4. Как можно добиться устойчивости и динамики системы госу­дарственного управления?