ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Цели и функции государственного управления взаимообусловле­ны. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые - «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как», и, наоборот, немного проку в знании «как» при не­ведении относительно «что».

Понимание природы функций государственного управления (собирательное понятие) исходит из сущности государственного управления. Поскольку (что уже отмечалось) управление довольно часто рассматривается через деятельность, то в научной и учебной литературе можно встретить трактовку функций управления как определенных видов труда, трудовой деятельности, отрасли работы в сфере управления, элементов управленческого процесса, стадий управленческого цикла и т.д. и т.п. Имеет место смешение явле­ний, подмена элементов управленческой деятельности управляю­щими воздействиями, вследствие чего деформируется вся система государственного управления, а само управление приобретает призрачный, иллюзорный характер.

Практика управления убедительно показывает, что многие виды, формы, методы, процедуры и т.п. управленческой деятельности не выходят за пределы определенного органа (аппарата) управления, не соприкасаются ни с другими государственными органами, ни с управляемыми объектами, а представляют собой так называемую внутриаппаратную работу.

Разумеется, что многие из них связаны с формированием и реа­лизацией управляющих воздействий, которые непосредственно ор­ганизуют управляемые объекты, оказывают влияние на актив­ность других самостоятельных компонентов субъекта управления, выражают взаимодействие управляющей и управляемой систем и внутри них, но все же большинство из этих элементов управленче­ской деятельности не являются сами по себе управляющими факто­рами.

Пора уже все-таки осознать, что между управленческой деятель­ностью и управлением существует большая разница. Как уже гово­рилось ранее, управление есть результат (продукт) управленческой деятельности, состоящий в реальном управляющем воздействии, вследствие которого в управляемом объекте происходят какие-то позитивные перемены, что-то улучшается, становится другим. Но могут быть ситуации, которых вокруг каждого из нас полным пол­но, когда имеется много государственных органов, в них большой аппарат что-то ежедневно делает, а в жизни от всего этого нет ника­ких сдвигов, более того, она по основным параметрам ухудшается. В качестве примера приведем развитие страны с 1975 по 2000 г., когда огромный государственный аппарат вверг производительные силы страны в системный и глубокий кризис, выхода из которого еще не видно.

Целесообразно поэтому специальное понимание функций государ­ственного управления. К таковым относятся конкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преоб­разования управляемых объектов или его собственных управляю­щих компонентов. Функция управления — это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и воспринимают.

Предмет функций управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирова­ния, к примеру, это конкретные отношения между людьми, став­шие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у назван­ной выше функции — это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.). Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразова­ния управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функ­ции: в функции регулирования — это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.

Функции государственного управления тесно связаны с общест­венными функциями государства и отражают способы осуществле­ния последних. Если общественные функции государства (2.3)⁶⁶ раскрывают, в чем заключается его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают, как, каки­ми способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой опреде­ленный вид управляющего воздействия, который как бы пронизы­вает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государ­ственного управления получает известную дифференциацию, рас­пределение и рассредоточение в управленческих функциях различ­ных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики «функций государственного управления» и «управлен­ческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем.

К примеру: в Конституции Российской Федерации есть глава II «Права и свободы человека и гражданина», которая в своей реали­зации обеспечивается и гарантируется всеми конституционными положениями и прежде всего главой I «Основы конституционного строя». И гражданину в общем-то безразлично, на каком уровне и кем конкретно решаются вопросы его жизнедеятельности, для не­го важно, чтобы они действительно решались посредством функ­ций государственного управления. А вот какой орган государства через закрепленные за ним управленческие функции будет решать данные вопросы, это уже дело самого государственного аппарата, который должен уметь их так распределить по горизонтали и по вертикали, чтобы по всей территории страны и применительно к каждому человеку положения Конституции (добавлю, и законов) Российской Федерации реально и справедливо применялись и ис­полнялись.

Общее в функциях государственного управления и управленче­ских функциях государственных органов состоит в том, что, во-пер­вых, и те, и другие являются управляющими воздействиями госу­дарства и, во-вторых, и те, и другие имеют одно и то же назначе­ние — оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

Различие между ними проходит:

а) по субъекту воздействия — функции государственного управле­ния осуществляются всей организационной структурой аппарата государственного управления, управленческие функции государ­ственного органа — непосредственно данным, конкретным органом;

б) по объему (пределам) влияния — функции государственного
управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления обществен­ной системы;

в) по средствам реализации — функции государственного управ­ления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов — теми полномочиями и орга­низационными возможностями, которые предоставлены данному органу;

г) по характеру — функции государственного управления отра­жают объективные взаимосвязи государства и управляемой обще­ственной системы, управленческие функции для каждого государ­ственного органа установлены в его правовом статусе и являются
в этом смысле юридической констатацией управляющих воздей­ствий данного государственного органа.

В результате управленческие функции государственных орга­нов можно определить как юридически выраженные управляю­щие воздействия отдельных государственных органов, либо их должностных лиц, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управля­ющих компонентов каких-либо иных структур. Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые присущи функциям государственного управления, т.е. они также разли­чаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реали­зации (совокупности средств воздействия). Но к этим парамет­рам добавляется еще один — объем управленческой функции го­сударственного органа, определяющий меру ее участия в осуще­ствлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государ­ственного органа в структуре управляющей системы и очерчива­ет пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.

Функции государственного управления и управленческие функ­ции государственных органов (далее, в целях экономии слов — просто функции управления) в силу специфики их параметров под­разделяются на виды.

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со сто­роны государственных органов управляемыми объектами. Тем са­мым в зависимости от направленности и места приложения воздей­ствия можно выделить внутренние и внешние функции управле­ния.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существова­ние обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построе­нием государства как субъекта управления, актуальностью упо­рядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Це­левая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждо­му государственному органу, а в нем — его должностному лицу, совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соотве­тствующее общественным потребностям в государственном управ­лении.

У разных государственных органов осуществление внутренних функций управления занимает различный объем. Органы цент­ральных, федеральных уровней уделяют, вполне обоснованно, большое внимание управлению нижестоящими органами и вооб­ще совершенствованию организационной структуры и функцио­нальных параметров государственного управления. Низовые орга­ны, в том числе и местного самоуправления, заняты в основном не­посредственным воздействием на социальные компоненты общественной системы, управлением соответствующими объекта­ми.

Внешние функции управления выражают непосредственно про­цесс воздействия государственных органов на общественные про­цессы (управляемые объекты). В них — основной смысл и содержа­ние государственного управления, его общественное предназначе­ние. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизон­тальным построением организационной структуры государства, а с другой — особенностями целей и содержания деятельности раз­ных управляемых объектов.

Разграничение внутренних и внешних функций управления име­ет важный аналитический и практический смысл. Ведь не секрет, что в управлении бывают случаи, когда проведение различных ме­роприятий по организации управляющей системы, подготовке и доведению управленческих решений, проверке вышестоящими ни­жестоящих органов и должностных лиц и информированию вторы­ми первых, кадровым перемещениям и т.п. автоматически выдает­ся за средство усиления управляющих воздействий на обществен­ную систему, управляемые объекты, тогда как на самом деле этого-то и не происходит. И в основном по той причине, что все по­добные мероприятия «замкнулись» в самой управляющей системе, «прокрутились» в ней и не вышли, не коснулись вплотную дея­тельности людей (с соответствующими ресурсами) по воспроизвод­ству материальных, социальных и духовных ценностей. Вместе с тем нельзя недооценивать роль внутренних функций управления. Разлад и противоречия в управляющей системе, отсутствие субор­динации и координации в управляющих воздействиях государ­ственных органов, слабость исполнительской дисциплины, не гово­ря уже об игнорировании решений вышестоящих органов, другие аналогичные проявления ставят вообще под сомнение способность управляющей системы что-то делать в обществе и как-то влиять на его процессы. Необходимо ответственное отношение и к тем, и к другим функциям управления и согласование их пропорций.

По критерию содержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические. Общими являются такие функции управления (внутренние и внешние), ко­торые отражают сущностные моменты государственного управле­ния, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления имеют место практически в любом управлен­ческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.

Среди общих в научной литературе называют разные функции: P.M. Фалмер пишет о планировании, организации, выполнении, контроле⁶⁷; К. Киллен выделяет планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль⁶⁸; Г. Кунц, С. О 'Доннел — планиро­вание, организацию, комплектование штатов, руководство и лидер­ство⁶⁹. Характерно, что почти в любой научной работе по управле­нию рассмотрение функций управления начинается с функций планирования — настолько она признается актуальной и необхо­димой. Думается, что по характеру и последовательности действий к общим функциям управления целесообразно относить следую­щие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспе­чение, контроль.

Управление тем или иным процессом обычно начинается с того, что он выделяется в качестве определенного образования и ему придается соответствующая организация, связанная с реализаци­ей актуальных целей. Если нет организации людей, объединенных общей целью, то нечего и планировать, ибо планирование есть на­чертание путей движения данной организации к поставленным пе­ред ней целям. Когда создана организация и имеются планы ее социальной активности, то возникает необходимость в регулиро­вании — установлении правил поведения каждого члена организа­ции в ее рамках и предусмотренных плановых параметрах. Под требования, вытекающие из целей организации, планов их дости­жения и норм поведения, подбирается персонал, способный осуще­ствить все намеченное. Возникает динамика управления, которая нуждается в постоянном отслеживании (контроле). Все названные общие функции управления можно представить и в иной последо­вательности, поскольку их расположение диктуется конкретной управленческой ситуацией.

Специфические функции управления отражают особенное содер­жание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием мно­гих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализу­ются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и детерминированы в основном за­просами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы спе­цифических функций управления по видам управляемых объек­тов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требу­ет совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами, и т.д. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, инвестирование, налогообложе­ние, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование, аккредитирование и др., в каждом из видов управ­ляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей под­системе получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону. Особую подгруппу специфических функций управления составля­ют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.д.

ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ ОФОРМЛЕНИЕ

Функции государственного управления и управленческие функ­ции государственных органов (внешние и внутренние, общие и спе­цифические) в совокупности и взаимодействии друг с другом обра­зуют сложную, многоуровневую функциональную структуру госу­дарственного управления. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства — субъекта управления и общественной системы, так и его внутреннюю сохранность и дина­мичность как управляющей системы. «Каркасом», несущей кон­струкцией функциональной структуры государственного управле­ния выступают функции государственного управления, вокруг ко­торых и для которых формируются управленческие функции государственных органов. В итоге каждая функция государствен­ного управления осуществляется посредством определенного ком­плекса управленческих функций государственных органов, расчле­ненных в вертикальном и горизонтальном отношениях.

На характер и конфигурацию функциональной структуры госу­дарственного управления влияет много обстоятельств: уровень са­моуправления управляемых объектов, развитость местного само­управления, форма государственного устройства, форма правле­ния, свойства самого государства — его демократизм, социальная направленность, правовое оформление и т.д. Поэтому существуют реальные трудности в том, чтобы в функциональной структуре государственного управления поддерживать рациональность и эф­фективность, с одной стороны, гибкость и адаптационность к изме­няющимся целям, с другой. Особенно сложно обеспечивать рацио­нальность и эффективность.

Ведь необходимо, чтобы каждая функция государственного управ­ления получала надлежащую реализацию посредством управлен­ческих функций государственных органов, т.е. имела четкую и быструю вертикальную «проходимость» управляющих воздей­ствий со стороны любых вышестоящих органов и особенно Прези­дента Российской Федерации. Причем такую «проходимость», при которой бы управляющие воздействия, рожденные центральными, федеральными государственными органами, не деформировались при движении вниз, а надлежаще дифференцировались и конкре­тизировались. Отсюда актуальность вертикали исполнительной власти, правового регулирования, законности, профессиональной подготовки государственных служащих, их клятвы при поступле­нии на государственную службу и многих других моментов. В та­ких условиях важное значение при «работе» с функциональной структурой государственного управления имеет системно-функцио­нальный метод (подход), соблюдение правил и требований которо­го позволяет упорядочить познавательный, нормативный, инфор­мационный, правовой и практический процессы в государственном управлении.

Прежде всего речь идет об объективизации функций управления, поскольку процесс определения их смысла и содержания должен идти снизу — от управленческих потребностей и интересов управ­ляемых объектов. Давно уже ведутся дискуссии о том, в каком объ­еме могут управлять те или иные государственные органы, в том числе и органы местного самоуправления, и рефреном звучит тре­бование все больше расширять компетенцию нижестоящих. Но до сих пор преобладает абстрактный подход, исходящий в общем из того, что «наверху» вопросы обычно решаются бюрократически, а «внизу» — демократически. Многое сведено к уровням и процеду­рам принятия управленческих решений, а не к их качеству.

Между тем проблема имеет совершенно иные и весьма объектив­ные основания, суть которых можно свести к характеру, организа­ции и объему общественных потребностей, обслуживаемых соответствующими управляемыми объектами. А эти характеристики по­требностей выводят на технологию деятельности управляемых объектов, ее специализацию и кооперацию. Причем положение здесь, в принципе, не особо меняется, от того, что многие управля­емые объекты могут находиться в частной и иной смешанной собственности и функционировать в условиях свободной рыночной экономики и сферы услуг. В любом случае государство вынуждено наблюдать за общественными процессами, контролировать их про­текание в рамках установленных норм (правил), обеспечивать в них соблюдение прав и свобод своих граждан.

Значит, каждый уровень (звено) государственных органов может осуществлять те управленческие функции (в необходимом объеме) и воздействовать на те управляемые объекты, которые непосред­ственно обеспечивают потребности и интересы населения, волю ко­торого представляют данные государственные органы. От обратно­го подход прост: нельзя, чтобы единичное определяло судьбу осо­бенного, а особенное — судьбу общего. Это разрушение системных связей. Соответственно каждый вышестоящий уровень должен брать на себя реализацию лишь тех управленческих функций госу­дарственных органов, которые не в состоянии осуществлять ни­жестоящий. Здесь торг и кумовство неуместны. В основе перерас­пределения функций (и соответствующих им полномочий) государ­ственных органов и органов местного самоуправления должны находиться интересы людей и свойства управляемых объектов, ибо всем всегда необходимо развитие и благополучие.

Второй аспект связан с юридическим оформлением управленче­ских функций государственных органов и закреплением их в компе­тенции государственных органов. Казалось бы, не требует особых Доказательств тот тезис, что цели, поставленные перед государ­ственным органом, и набор управленческих функций, которые он призван осуществлять во имя этих целей, должны быть ясно и ис­черпывающе описаны в его компетенции. Тогда становится понят­ным, для чего создан государственный орган и как он реально Действует. Но в нормативной практике данное требование не со­блюдается: описание целей и управленческих функций подменено описанием задач — определенных ребусов, которые якобы призван решать соответствующий государственный орган. Подобная неопределенность в том, что и как обязан делать государственный ор­ган в сфере управления, и ведет к тому, что при вроде бы усиленной управленческой активности (сотни тысяч людей заняты с утра до вечера) управляемые объекты не ощущают действенных управля­ющих воздействий.

Вопрос о правовой характеристике управленческих функций го­сударственных органов и соответственно об их закреплении в ком­петенции государственных органов является не абстрактно-теоре­тическим, а непосредственно практическим, поскольку он ведет к совершенствованию правового статуса государственных органов и улучшению на этой основе их управленческой деятельности. Ведь традиционное определение компетенции государственных ор­ганов только с учетом их государственно-властных полномочий не позволяет эту компетенцию четко дифференцировать примени­тельно к каждому государственному органу (и этот имеет право, и тот имеет право). Не всегда тождественность полномочий устраня­ется и в результате формулирования дополнительно к полномочи­ям еще прав и обязанностей органа. Правовое же закрепление (со­гласованное по вертикали и по горизонтали) управленческих функ­ций государственных органов в их компетенции дает возможность конкретизировать и четко выражать содержание управляющих воздействий различных государственных органов с учетом харак­тера их взаимосвязей с управляемыми объектами и другими госу­дарственными органами.

Методика системно-функционального подхода позволяет осве­тить и такой аспект функциональной структуры государственного управления, как обоснование типовых моделей управленческих функций для различных звеньев организационной структуры госу­дарственного управления. Ведь как бы ни были специфичны управ­ляемые объекты либо их территориальные и отраслевые подсистемы, в них можно выделить определенный набор потребностей в управ­ляющих воздействиях, которому должен соответствовать и набор управленческих функций одного или нескольких уровней государ­ственных органов. Во многих странах имеется опыт разработки и практического освоения типовых (либо генеральных) схем госуда­рственного управления отраслями промышленности, аграрным сектором, социально-культурным строительством, административного упорядочения⁷⁰. Подобная работа ведется и в сфере бизне­са⁷¹. Правильно подобранная комбинация управленческих функций государственных органов, согласованная в одном направлении с целями управления, а в другом — с управленческими потребно­стями управляемых объектов, способствует повышению действен­ности государственного управления.

Надо только уходить от абстрактно-идеологических взглядов, ко­торые в большинстве мешают государственному управлению. Осно­ву типологизации управленческих функций образуют состояние, ( закономерности и формы существования и развития различных сфер, отраслей и структур общества. Именно они требуют от госу­дарственных органов адекватных им управляющих воздействий. Часто типичных, что вовсе не означает единообразных, шаблон­ных, типичное тоже дифференцируется, конкретизируется, обога­щается новым содержанием.

В частности, квалифицированное моделирование, основанное на определенных классификаторах управленческих функций государ­ственных органов, дает возможность отделять устойчивые функции управления от переменчивых, общие от специфических, внут­ренние от внешних, долговременные от кратковременных и т.д. И тем самым не консервировать устаревшие функции управления и не мешать становлению новых, перспективных, добиваться такого положения, при котором функциональная структура государствен­ного управления в каждый исторический момент соответствует об­щественным запросам и ожиданиям.

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое цели государственного управления и как формирует­ся их «древо»?

2. Что такое стратегический уровень государственного управле­ния?

3. Каково соотношение целей, ресурсов и средств их достижения?

4. Дайте характеристику функций государственного управления
и оснований выделения их видов.

5. В чем смысл функциональной структуры государственного управления и ее юридического оформления?