Поняття «децентралізація» та «деконцентрація» влади. Напрямки реформування системи місцевого самоврядування в Україні

Зарубіжні автори визначають деконцентрацію як спосіб «організації владарювання у середині держави», а « децентралізацію - як відчуження повноважень однієї на користь іншої юридичної особи, якою є міський колектив» [ 1, с. 283 ]. Французький науковець Ж. Ведель визначив децентралізацію як організаційну техніку, що полягає у передачі владних повноважень від центру представникам центральної влади, які стоять на чолі адміністративних округів або державних служб. Деконцентрація – це передача прав на прийняття рішень органам, які не перебувають в ієрархічному підпорядкуванні центральним органам влади і котрі, як правило, обираються зацікавленими громадянами [2]. Подібний підхід набуває підтримки і серед вітчизняних науковців.

Під децентралізацією розуміють процес розширення і зміцнення прав та повноважень адміністративно - територіальних одиниць або нижчих органів та організацій при одночасному звуженні прав і повноважень відповідного центру з метою оптимізації та підвищення ефективності управління суспільно важливими справами, найповнішої реалізації регіональних і місцевих інтересів. Децентралізація є специфічним методом управління, який є важливим для місцевої демократії та розвитку самоврядування. У вітчизняній літературі її розглядають як перерозподіл повноважень між центром та регіонами на користь останніх, делегування і субделегування функцій і повноважень регіонам тощо. На думку дослідників, децентралізація є характерним явищем для сфери державного управління, яке обумовлене об’єктивними і суб’єктивними факторами, і перш за все через розподіл функцій між центральними інстанціями і місцевим самоврядуванням. Так, формування місцевих державних адміністрацій розглядають як складову децентралізації, тоді як місцеве самоврядування визначають як прояв деконцентрації.

Процес децентралізації державних функцій складається з таких компонентів як деконцентрації та деволюції. Деволюція – це надання прав органам самоврядування приймати рішення і здійснювати самостійну фінансову та управлінську діяльність, якщо не передбачено реалізації єдиної державної політики. Тобто органи місцевого самоврядування за законодавством набувають незалежного статусу. Деконцентрація – це адміністративна децентралізація, що передбачає створення на місцях спеціальних урядових органів та наділення їх повноваженнями із здійснення виконавчої влади. Її інколи виділяють як форму децентралізації або вид централізації, адже територіальні органи державної влади залишаються підпорядкованими центральним

Окремими авторами деконцентрація в умовах централізованого публічного управління розглядається як проміжний і необхідний етап на шляху до децентралізації. Однак деконцентрація відбувається шляхом передачі повноважень, відповідальності за їх реалізацію та ресурсів від центральних органів державної влади до регіональних, а від них до субрегіональних. Деконцентрація є засобом пом’якшення негативних наслідків централізації публічної влади [ 1, с. 285 ]. Згідно із системою деконцентрації, повноваження місцевого рівня передаються органам державного управління, які виконують їх у межах окремих територіальних одиниць. Контроль здійснюється шляхом запровадження фінансових і дисциплінарних заходів. У поєднанні з парламентським управлінням, деконцентрація зазвичай має важливий централізуючий вплив, адже саме прем’єр, у разі, необхідності, приймає рішення щодо політики управління та децентралізації.

Натомість децентралізація передбачає передачу повноважень уряду чи його органів представникам місцевих територіальних колективів, причому останні не мають прямої відповідальності ні перед урядом, ні перед його органами. Спільним для деконцентрації і децентралізації є той факт, що повноваження на прийняття важливих рішень вилучаються у центральної влади і здійснюються на місцях. Деконцентрація влади сприяє прогресу і розвитку народовладдя, створює умови для реального залучення громадян до вирішення суспільних справ. Децентралізація має певні демократичні переваги, оскільки передбачає передачу управління максимальним числом справ в руки безпосередньо зацікавлених осіб або їх представників.

Необхідність деконцентрації та децентралізації влади диктується важливістю наближення механізмів задоволення потреб та інтересів людей до тих умов, в яких вони формуються. Загальний зміст деконцентрації та децентралізації влади, таким чином, може бути зведений до проблеми становлення більш адекватної у розвинутому суспільстві системи влади, для якої права і свободи людини в усіх їх різновидах (права людини як індивіда, права соціальних спільнот, в тому числі народу, нації, місцевих співтовариств і т.д.), їх закріплення і здійснення визначають внутрішню організацію, зміст та суть її діяльності, з урахуванням набирає чинності тенденції до розширення складу прав і свобод людини, видовий диференційованості, збагаченню їх змісту, адекватного зростання людських потреб та якісної диференціації інтересів людей, що одержують визнання і закріплення у вигляді особливих прав людини. Ідея деконцентрації і децентралізації влади полягає в поверненні влади народу, у тому числі місцевим співтовариствам. А тому деконцентрацію і децентралізацію влади необхідно розглядати як фактори розвитку громадянського суспільства.

В Україні на рівні регіонів і окремих територій владні органи мають різновиди, що відповідають двом видам децентралізації: демократичній та адміністративній. Адміністративна децентралізація влади (деконцентрація) проявляється в тому, що за державою зберігається право охорони та забезпечення загальнодержавних інтересів, які здійснюються через утворення централізованої системи відповідних органів державного управління на місцях (місцеві державні адміністрації, територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади). Демократична децентралізація передбачає утворення органів місцевого самоврядування – рад відповідного рівня, що представляють інтереси мешканців певної території, причому між радами різних рівнів відносини субординації відсутні.

В умовах становлення та розвитку сучасної державності України, формування місцевого самоврядування виявилося одним із найбільш складних та суперечливих завдань. Адже на шляху демократичних процесів постав цілий комплекс політичних, економічних, соціальних, кадрових, психологічних та кадрових перепон. Реальна дієздатна муніципальна влада передбачає не лише конституційно-правове визнання прав територіальних громад, декларування самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, не лише закріплення правових, соціальних та інших гарантій цієї самостійності, а й створення правових, організаційних, економічних, кадрових умов для реалізації завдань, порядку формування, структури, організації роботи органів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування, як принципово нова система організації публічної влади на місцях, є одним із атрибутів сучасного конституціоналізму та соціально-правової демократичної державності. Аналіз пріоритетних напрямків розвитку та реформування місцевого самоврядування в Україні є необхідно умовою для їх реалізації на практиці. Метою статті є комплексний аналіз думок науковців щодо пріоритетних напрямків розвитку та реформування місцевого самоврядування в Україні; сформулювати власні пропозиції щодо вдосконалення законодавства у галузі місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні виступає в якості основоположної засади конституційного ладу, тобто в ролі одного з визначальних принципів організації та здійснення влади в суспільстві й державі, воно полягає у встановленні децентралізованої системи управління, фінансово і організаційно відокремленої від державних органів. [6, с. 533]
Конституція України у ст.140 дає наступне визначення місцевого самоврядування: це право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції й законів України. [1, ст.140]

Важливим питанням, яке потребує свого подальшого врегулювання є відносини місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Варто зазначити, що повноваження місцевих державних адміністрацій не можуть бути делеговані органам місцевого самоврядування, тому бажано на конституційному рівні визначити засади функціонування місцевих органів виконавчої влади та принципи їх взаємовідносин із суб’єктами місцевого самоврядування. На думку автора, правильний розподіл повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, закріплений законодавчо та взаємодія цих органів будуть створювати умови для підвищення рівня життя жителів територіальних громад

Багато науковців, як вже зазначалося, займаються дослідженнями галузі місцевого самоврядування і пропонують власні пропозиції щодо вдосконалення відносин в цій сфері. Наприклад, на думку Т. Шахматової, важливим нововведенням в процесі реформування місцевих органів влади є застосування принципів субсідіарності та пропорційності. Адже саме ці принципи визнаються європейською спільнотою як основні принципи розбудови демократичної держави. [5, с.126]
Т.Шахматова, проаналізувавши деякі формулювання принципу субсідіарності у працях вітчизняних та зарубіжних дослідників, дійшла до висновку, що субсідіарність є принципом, який регулює співвідношення компетенції державних органів та органів місцевого самоврядування з предметів та питань, які перебувають у їх спільному віданні та вирішуються на місцевому рівні, з тим, щоб забезпечити надання повноважень з їх виконання тим органам влади, які найбільш наближені до громадян і здатні при цьому якісно та ефективно здійснювати зазначені повноваження в інтересах місцевого населення. [5, с. 127]

Щодо принципу пропорційності, то він значно менше досліджується у працях як вітчизняних, так і зарубіжних учених, і є значно менше знайомим українській правовій науці. В.Лукашевич зазначає, що принцип пропорційності потребує, щоб юридично значущі дії та акти суб’єктів права найбільшою мірою відповідали (були пропорційними) фактичним обставинам. Це означає, по-перше, відповідність актів за своїми цілями і природою тій сфері, де здійснюється правове регулювання. По-друге – правові акти мають прийматися лише у разі, якщо це необхідно для досягнення поставлених цілей. По-третє, дії, що передбачені тим чи іншим правовим актом, мають бути спрямовані на досягнення цілі, запобігаючи при цьому надмірному регулюванню. [6, с. 560]
Переходячи до органів самоорганізацій населення, треба зазначити, що свого подальшого реформування потребує і Закон України „Про органи самоорганізації населення”. Тим паче вже розроблено проект Закону України “Про внесення змін до Закону України „Про органи самоорганізації населення”.[4] Ініціатором даного законопроекту стала Всеукраїнська Асоціація сприяння самоорганізації населення. Підтримали даний проект і народні депутати України, а саме, О.Омельченко, А. Матвієнко, В.Тихонов, О.Боднар та С.Гордієнко

Законопроект має багато цікавих положень: наприклад запровадження інституту старост в селах та селищах, які не є адміністративними центрами відповідних сільських, селищних територіальних громад; закріплення неприбуткового статусу органів самоорганізації населення; введення чотирьох управлінських рівнів органів самоорганізації населення: 1 – будинкові комітети; 2 – вуличні, квартальні комітети; 3 – комітети мікрорайонів та комітети житлових комплексів; 4 – сільські, селищні, районні в містах комітети та інші. [4

Автор вважає, що реформування місцевого самоврядування обов’язково повинно проходити поетапно, і тому на першому етапі пропонуємо наступні пропозиції щодо вдосконалення місцевого самоврядування: 1. Законодавче закріплення можливості районних та обласних рад створювати свої власні виконавчі органи; 2. Поетапне введення принципів субсидіарності та пропорційності в українське законодавство; 3. Законодавче розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади; 4. Законодавче закріплення можливості самостійного визначення структурного апарату органів місцевого самоврядування в їх регламентах; 5. Прийняття змін до Закону України „Про органи самоорганізації населення”

Висновки. Аналіз законопроектів, різних думок науковців, дає змогу зрозуміти, що на шляху становлення й розвитку наша держава потребує опрацювання власної концепції місцевого самоврядування, його інститутів, механізмів здійснення влади й розвитку демократії. На думку автора, проблема місцевого самоврядування в Україні, його системи, потребує свого поетапного вирішення. На жаль, різноманітність поглядів, ідей, законопроектів, не вирішують існуючих проблем, а інколи – породжують нові. Стан речей ускладнює й те, що нещодавно в Україні були проведені вибори Президента та вибори до органів місцевого самоврядування, результатом цих виборів став прихід до влади нових осіб. А тому слід чекати нових думок з приводу питання розвитку та реформування місцевого самоврядування, які можуть значно відрізнятися від вищезазначених поглядів. Але стає зрозумілим, що успіх розвитку місцевого самоврядування залежить як від законодавців, так і від його сприйняття і підтримки з боку громадськості, що є можливим лише за умови достатнього рівня довіри до місцевих рад та їх виконавчих органів.
Тому автор приходить до висновку, що імплементації нових норм в інституті місцевого самоврядування повинно передувати широке обговорення вченими, науковцями, представниками владних структур, громадськістю провідних ідей реформування місцевого самоврядування, та визначення спільної ідеї щодо вдосконалення інституту безпосередньої та представницької демократії.