Участие и ограничения субъектов социальной политики

В гл. 1 учебного пособия мы дали определение субъектов социальной политики. Рассмотрим теперь их возможности с учетом имеющихся ограничений социальной политики.

Прежде всего обратим внимание на то обстоятельство, что все субъекты социальной политики имеют дело с уже разработанной и одобренной обществом моделью социальной политики. Договоримся, что таким одобрением в рыночных демократиях являются результаты очередных выборов высших органов управления страны (президента, парламента и т.п.), предлагающих избирателям свои модели социальной политики.

Принятая модель социальной политики является основным ограничением для работы органов законодательной власти государства в предметной области социальной политики. Их роль заключается прежде всего в обеспечении социальной политики программными и правовыми (на уровне государственных законов) документами, которые способствуют ее реализации. Все принимаемые этими органами документы по периоду своей предполагаемой реализации могут быть разделены на две крупные группы — долго- и краткосрочные.

К первой группе относятся документы, определяющие социальную стратегию и ее отдельные направления. Примерами могут служить, например, заявления парламента о социальной стратегии в стране; государственные законы по реформированию системы пенсионного обеспечения, изменению отношений в трудовой сфере, схем финансирования социальной политики и т.п.

В документах второй группы, ориентированных на краткосрочную перспективу, определяются конкретные меры по осуществлению социальной стратегии на ближайший календарный период (как правило, очередной финансовый год). Типичными примерами являются законы о государственном бюджете, в специальных разделах которых устанавливается бюджет социальной политики на очередной финансовый год, конкретные размеры социальных выплат, масштабы оказываемых населению бесплатно социальных услуг и т.п.

В том случае если конституционное устройство государства предполагает наличие в нем, помимо общегосударственных законодательных, органов более низкого уровня (в отдельных регионах — административно-территориальных элементах страны), эти органы также могут принимать законодательные решения в предметной области социальной политики при условии, что они не противоречат государственным законам. Таким образом, цель разработки социального законодательства в регионах заключается в выявлении и использовании существующих в регионах возможностей улучшения условий проведения социальной политики.

Исполнительные органы государственной власти, проводя социальную политику, функционируют с учетом ограничений уже действующего социального законодательства. Их роль заключается в определении реально существующих возможностей для реализации принятых законодательными органами решений в области социальной политики. Исходя из этого органы исполнительной власти в своих нормативных документах конкретизируют качественные и количественные особенности реализации норм государственного законодательства, не относящихся к нормам прямого действия. Например, они могут устанавливать порядок назначения некоторых социальных пособий и их размеры, определять условия деятельности институциональных структур в области социальной политики. Заметим также, что сами органы исполнительной власти могут выступать с законодательными инициативами, разрабатывая проекты государственных законов социальной направленности и оказывая тем самым воздействие на формирование правовой среды, в которой они будут осуществлять свою деятельность. Роль работодателей в разработке и проведении социальной политики не является однозначной[9]. Она может быть пассивной, когда работодатели вынуждены следовать положениям государственного и региональных социальных законодательств (нормы последнего не должны ухудшать положение работодателя по сравнению с нормами государственного законодательства). Роль работодателей может быть активной, когда работодатели формируют для вступающих в трудовые отношения с ними наемных работников улучшенные по сравнению с действующим государственным законодательством так называемые "социальные пакеты" (условия труда, виды и размеры социальных гарантий). Если деятельность работодателей выходит за пределы действующего законодательства, то она может быть определена как квазиактивная.

В Российской Федерации работодатели при нарушении установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику, обязаны выплатить их с процентами, размер которых должен быть не ниже 1/300 действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, от не выплаченных в срок сумм за каждый день задержки начиная со следующего дня после установленного срока выплаты по день фактического расчета включительно (пассивная роль работодателей в социальной политике). Вместе с тем работодатели могут вести коллективные переговоры и заключать коллективные договоры, поощрять работников за добросовестный эффективный труд, принимать локальные нормативные акты, создавать объединения работодателей в целях представительства и защиты своих интересов (активная роль работодателей в социальной политике). Многие российские работодатели в течение 1990-х гг. в целях противоправного снижения налогооблагаемой базы активно обналичивали денежные средства, повышали за счет этого оплату труда наемных работников, компенсируя тем самым фактическое непредоставление (по взаимной договоренности с ними) государственных федеральных социальных гарантий (квазиактивная роль работодателей в социальной политике).

Тем не менее основным ограничением участия работодателей в разработке и проведении социальной политики во всех случаях остается государственное законодательство в этой области.

Неправительственные организации (прежде всего профсоюзы и иные объединения наемных работников) выступают в разработке и проведении социальной политики в качестве ее своеобразных "идеологических" центров. Их основная задача — защита социально-экономических прав наемных работников. Единственным ограничением их участия в социальной политике является государственное законодательство, регламентирующее деятельность общественно-политических движений, которое, как правило, не увязано с экономическим законодательством. Поэтому причины социального популизма или завышения социальных требований неправительственными организациями являются объективными. Кроме того, социальный популизм базируется и на отсутствии экономической ответственности за выполнение предлагаемых социальных решений.

При коллапсе плановой экономики в прежнем СССР и осознании обществом неизбежности экономических реформ в конце 1991 — начале 1992 гг. многие профсоюзы и общественно-политические движения в России требовали осуществить переход к рыночной экономике без снижения уровня жизни населения, появления безработицы и других негативных социальных явлений.

Неправительственным организациям присущ не комплексный, а ситуационный подход к выработке и проведению социальной политики. Требования о повышении заработной платы могут выдвигаться ими без учета макроэкономической конъюнктуры, а социальных выплат — без оценки реального состояния соответствующих источников финансирования. Однако следование ситуационному подходу является также и достоинством неправительственных организаций, привлекающим внимание общества к возникающим социальным проблемам и выдвигающим новые социальные инициативы.

Финансово-кредитные учреждения в выработке и проведении социальной политики изначально играют пассивную роль. Они обеспечивают доведение финансовых, материально-технических, духовных и иных ценностей до объекта социальной политики — домохозяйства. Их деятельность в социальной политике при этом ограничивается государственным законодательством о бюджете социальной политики. Тем не менее при определенных условиях по мере накопления ресурсов участие этих учреждений в проведении социальной политики может активизироваться.

В частности банки, проводя политику на рынке вкладов, проводят в то же самое время и социальную политику, защищая сбережения населения от инфляции. В экономически развитых странах ипотечные программы для населения облегчают приобретение домохозяйствами жилья.

Декларировавшиеся в середине 2001 г. российскими коммерческими банками ставки по рублевым депозитам (от 7 до 23% годовых; средняя невзвешенная их величина по девяти банкам составила 15,8%) практически соответствовали росту потребительских цен за 2001 г. на 18,6%.

Крупным субъектом социальной политики в стране в дальнейшем могут стать негосударственные пенсионные фонды, которые теперь могут быть интегрированы в финансовые потоки системы обязательного пенсионного страхования. К началу 2002 г. величина инвестированных ими средств составила 33,7 млрд. руб. (из них более 55% в акции предприятий), или около 5% остатков вкладов населения в кредитных организациях.

Все уже перечисленные субъекты социальной политики могут быть названы резидентными. Помимо них в государствах могут действовать и внешние структуры, имеющие свою позицию относительно направлений социальной политики и пытающиеся внедрить ее в сознание резидентов. Типичным примером является Международный банк реконструкции и развития (МБРР), предоставляющий займы правительствам различных стран. Предоставляя займы, нерезидентные финансовые структуры выдвигают свои, внешние для страны-заемщика, условия проведения в ней социальной политики, принятие которых является необходимым условием получения займов.

Во второй половине 1990-х гг., когда федеральный бюджет Российской Федерации сводился с дефицитом, Правительство страны неоднократно выступало заемщиком средств у Всемирного банка на проведение социальных реформ. Условия предоставления займов формулировались Всемирным банком и заключались в следовании Россией предложенной им модели социальных реформ, включая пенсионную реформу, политику на рынке труда и т.п. Очередные транши займов предоставлялись только после отчета российского Правительства о принятии тех или иных социальных законов или достижении определенных количественных показателей в социальной сфере. В начале XXI в. от этой практики стали постепенно отказываться, хотя размеры займов по ранее заключенным соглашениям оставались достаточно значительными. В федеральный бюджет на 2002 г. были включены кредиты (займы) на пилотный проект социального реструктурирования регионов Крайнего Севера и поддержку региональной социальной инфраструктуры (по 15 млн. долл.); пилотный проект реформы здравоохранения (11,7 млн. долл.); инновационный проект развития образования (7 млн. долл.); поддержку проведения реформы социальной защиты (4 млн. долл.); реформу системы образования (2,5 млн. долл.) и некоторые другие.

Таким образом, при определенных условиях нерезидентные финансово-кредитные структуры могут оказывать активное воздействие на социальную политику, проводимую в стране. Ограничения их деятельности в этой области связаны прежде всего с объемом предоставляемых государству-заемщику финансовых средств.

Механизмы социальной политики

Формирование социальной политики определяется общественно-политическими и макроэкономическими факторами. Первые воздействуют на выбор модели социальной политики (особенно в части собственно социальной политики — ее направленность на защиту социально уязвимых слоев населения, соотношение "платности" и "бесплатности" услуг социальной сферы и т.п.), а от вторых зависит возможность реализации выбранной модели (темпы инфляции, денежные накопления, состояние государственных финансов и т.д.). Отмечается также и устойчивая обратная связь, поскольку решения в сфере социальной политики обусловливают изменение макроэкономических индикаторов.

Социальная политика проводится государством с использованием определяемых при ее формировании различных, но взаимосвязанных механизмов.

Механизмы социальной политики должны отвечать двум основным требованиям:

во-первых, эти механизмы в рамках одной и той же их группы не должны противоречить друг другу и изменяться по возможности синхронно. На результатах социальной политики негативно сказывается, например, несовпадение основных положений трудового законодательства и законодательства о социальном страховании;

во-вторых, механизмы социальной политики не должны, с одной стороны, тормозить новые эффективные формы социальных отношений, уже развитых самим обществом (например, разнообразных форм трудовых договоров, контрактов между работодателем и работником на рынке труда), а с другой стороны, их использование должно быть направлено на стимулирование новых форм социальных отношений, самостоятельное развитие которых обществом невозможно (типичным примером является пенсионная реформа). Иными словами, при использовании механизмов социальной политики субъектами последней им должен быть придан активный характер.

К основным механизмам социальной политики относятся законодательная и нормативная база, финансовый механизм, налоговые рычаги и стимулы, административные решения (административный ресурс), а также политические методы.