Главная Случайная страница


Категории:

ДомЗдоровьеЗоологияИнформатикаИскусствоИскусствоКомпьютерыКулинарияМаркетингМатематикаМедицинаМенеджментОбразованиеПедагогикаПитомцыПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРазноеРелигияСоциологияСпортСтатистикаТранспортФизикаФилософияФинансыХимияХоббиЭкологияЭкономикаЭлектроника






К вопросу о юридическом лице публичного права - В. С. Белых , доктор юридических наук, профессор УрГЮА

 

В. Е. Чиркин выделяет ряд специфических признаков органов публичной власти как юридических лиц публичной власти. В частности, орган публичной власти составляют государственные и муниципальные служащие. Во‑вторых, их создание не связано с лицензированием или регистрацией. В‑третьих, такое юридическое лицо имеет особые задачи, которые определены «сверху», а полномочия органу государства, субъекту РФ, местного самоуправления предоставлены для осуществления властных функций. В-четвертых, совершенно иной является деятельность органа публичной власти. И, наконец, в‑пятых, орган публичной власти не имеет своей собственности 20 .

С перечисленными признаками органа публичной власти нельзя не согласиться. Правда, эти признаки, указывающие на двойственность органов публичной власти, не новы. Еще в советской литературе (не говоря при этом о дореволюционной) ряд ученых отмечал особенности правового положения органов хозяйственного руководства. Резонно возникает вопрос: зачем органам публичной власти обладать статусом юридического лица? Если это необходимо для осуществления публичных функций, то едва ли данный аргумент заслуживает поддержки. Практически любой орган публичной власти может осуществлять свои функции без статуса юридического лица. Зачем, скажем, Правительству России статус юридического лица, если в соответствии с Конституцией РФ, федеральным конституционным законом Правительство РФ обладает всеми необходимыми полномочиями, а также механизмами их реализации? В порядке сравнения: зачем совету директоров акционерного общества (орган юридического лица частного права) статус юридического лица?

Итак, статус юридического лица органам публичной власти для осуществления публичных функций не нужен. Органы публичной власти, участвуя в гражданском обороте, нуждаются в таком статусе для решения вопросов хозяйственного обеспечения своей деятельности. Все выглядит весьма прозаично: надо приобрести канцелярские принадлежности, оргтехнику и т. д. В данном случае конструкция «юридическое лицо публичного права» – фикция. Если бы гражданское законодательство позволяло органам публичной власти участвовать в хозяйственном обороте без образования юридического лица, то, как мы полагаем, эта надуманная конструкция не вызвала бы столь широкого юридического резонанса. Идет процесс юридизации субъектов!

 

БЕЛОВ С.А.:

Необходимо смотреть на то, как служащий высказывал свое мнение. Возможны 3 ситуации – действовал в пределах полномочий, действовал за пределами своих полномочий, действовал как частное лицо. Сразу отметём –как частное лицо он мог действовать «у себя на кухне». Хотя ответ можно строить и на субъективном критерии – как он представляется публике. Если даже он «в штатском», вне служебного времени, но представляется как какой-либо служащий, ДЛ – тогда естественно он воспринимается как представитель власти и должен отвечать за свои действия как за действия при осуществлении властных функций.Возможен и еще критерий – получена ли оглашаемая информация в рамках осуществления им властной деятельности.

На СМИ он явно был представлен как представитель власти – тогда встает 2 вопроса – 1) действовал ли он в пределах полномочий, 2) действовал ли он от имени органа. От имени органа он мог действовать лишь в случае, когда он действовал в пределах полномочий.

Если он действовал в пределах полномочий – тогда отвечает в любом случае орган, а этого служащего нельзя привлечь к гражданскойответственности – он действовал в полномочиях. Если же служащий действовал вне пределов полномочий, то отвечать все равно будет орган перед ЮЛ – т.к. служащий был представителем власти. Но служащий уже может быть привлечен к ответственности за нарушения, допущенные при реализации властных полномочий, в общем виде закрепленных за органом.

Вторая развилка – гражданская ответственность органа – возмещение вреда. 2 возможности – если орган в лице служащего или ДЛ действовал за пределами своих полномочий, то будет действовать общий порядок возмещения, установленный ст.1069 ГК. Если же орган действовал в пределах полномочий, то возможны 2 варианта – он будет отвечать, если это прямо предусмотрено (например, при запрете публичного выражения любого мнения); либо орган будет отвечать, если оглашенные сведения, мнения не соответствуют действительности.

Применительно к органу как ЮЛ – он хоть и действует в хозяйственных отношениях как ЮЛ, с правами ЮЛ, но он не может отвечать как ЮЛ за реализацию собственных полномочий.

Ответчиком в любом случае будет не финансовый орган, т.к. иск хоть и за счет казны, но вопрос об установлении истинности высказываний, наличия полномочий и т.п. должен доказывать орган, который может наделять служащих или ДЛ этими полномочиями.

 

ЗАДАЧА 6

 

17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ


 

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

 

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН

 

О ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

 

Статья 12. Общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти

 

Правительство Российской Федерации вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации.

 

Делегирование полномочий

Делегирование полномочий органа исполнительной власти – это передача полномочий от одного органа другому. По общему правилу, делегирование полномочий допускается только для высших органов исполнительной власти общей компетенции (например, Правительства РФ), поскольку эти органы несут ответственность за реализацию всех полномочий исполнительной власти соответствующего уровня и организуют их осуществление. Для других органов делегирование как правило невозможно, если это специально не предусмотрено нормативными правовыми актами.

Среди таких возможностей действующее законодательство допускает два.

Первая- передача полномочий федеральными органами исполнительной власти полномочий создаваемым этими органами своим территориальным органам.

При распределении полномочий между центральным аппаратом федерального органа исполнительной власти и его территориальными органами полномочия сохраняются у одного ведомства, но их осуществление распределяется по территории страны в целях приближения субъекта принятия решений к объекту управления.

Вторая - это передача полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по соглашению между ними в соответствии со статьей 268 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Очевидно, что сторонами соглашения необходимо считать федеральный орган исполнительной власти и высшей исполнительный органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Определение полномочий органов исполнительной власти относится к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а не высшего должностного лица. Между тем, в соглашении определяются полномочия конкретного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Впоследствии во исполнение заключенного соглашения необходимо будет внести изменения в положение о соответствующем органе, что также относится к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что органы исполнительной власти, между которыми предполагается осуществить передачу полномочий, сами не принимают окончательного решения о передаче полномочий. Решение принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), то есть вышестоящими органами и должностными лицами.

Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий. Из смысла указанной нормы вытекает, что федеральный орган исполнительной власти продолжает нести ответственность за осуществление своих полномочий, преданных на региональный уровень. В этих условиях федеральный орган исполнительной власти должен осуществлять всеобъемлющий контроль за осуществлением переданных полномочий.

Характерно, что законодатель не упоминает о контроле и ответственности за осуществление полномочий при обратной передаче полномочий с регионального уровня на федеральный. С учетом сложившейся в Российской Федерации систему взаимоотношений органов власти разных уровней достаточно сложно урегулировать вопрос о контроле региональных органов за действиями федеральных, еще сложнее практически реализовать такой контроль. Таким образом, передача полномочий с регионального уровня на федеральный крайне затруднена и практически невозможна

 

РЕШЕНИЕ:

Можно ли здесь говорить о делегировании полномочий к органам при высшем органе исполнительной власти?

Спорные вопросы – являются ли подобные комиссии органами исполнительной власти? В принципе, если у этих комиссий есть общие полномочия, а не только стастистико-технические, то можно говорить об осуществлении власти.

Решение сводится к тому, что если Правительство передает данным органам свои полномочия в рамках делегирования, то тогда и для органов, подчиненных системно Правительству (т.е. для всех федеральных органов исполнительной власти, включая соответствующие министерства и ведомства), определенные решения органов при органе ИВ, вынесенные в рамках соответствующих переданных полномочий, являются обязательными. Если же Правительство властных полномочий Комиссии не передавало, то непосредственно акт Комиссии для иных органов ИВ обязательного значения не имеет.

 

 

ЗАДАЧА 7

 

8 августа 2001 года N 129-ФЗ


 

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

 

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

 

О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ

 

Статья 21.1. Исключение юридического лица, прекратившего свою деятельность, из единого государственного реестра юридических лиц по решению регистрирующего органа

 

(введена Федеральным законом от 02.07.2005 N 83-ФЗ)

 

 

Срок, предусмотренный пунктом 1 статьи 21.1, применяется и в том случае, если он истек до вступления в силу Федерального закона от 02.07.2005 N 83-ФЗ или в течение года со дня вступления его в силу (Федеральный закон от 02.07.2005 N 83-ФЗ).

 

1. Юридическое лицо, которое в течение последних двенадцати месяцев, предшествующих моменту принятия регистрирующим органом соответствующего решения, не представляло документы отчетности, предусмотренные законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, и не осуществляло операций хотя бы по одному банковскому счету, признается фактически прекратившим свою деятельность (далее - недействующее юридическое лицо). Такое юридическое лицо может быть исключено из единого государственного реестра юридических лиц в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.

2. При наличии одновременно всех указанных в пункте 1 настоящей статьи признаков недействующего юридического лица регистрирующий орган принимает решение о предстоящем исключении юридического лица из единого государственного реестра юридических лиц (далее - решение о предстоящем исключении).

3. Решение о предстоящем исключении должно быть опубликовано в органах печати, в которых публикуются данные о государственной регистрации юридического лица, в течение трех дней с момента принятия такого решения. Одновременно с решением о предстоящем исключении должны быть опубликованы сведения о порядке и сроках направления заявлений недействующим юридическим лицом, кредиторами или иными лицами, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с исключением недействующего юридического лица из единого государственного реестра юридических лиц (далее - заявления), с указанием адреса, по которому могут быть направлены заявления.

4. Заявления могут быть направлены в срок не позднее чем три месяца со дня опубликования решения о предстоящем исключении. В случае направления заявлений решение об исключении недействующего юридического лица из единого государственного реестра юридических лиц не принимается и такое юридическое лицо может быть ликвидировано в установленном гражданским законодательством порядке.

 

Начать стоит с того, что применительно к госорганам вызывает большое сомнение возможность применения общего понятия ЮЛ, характерного для частного права. В частном праве ЮЛ создается с целью участия в гражданском обороте от своего имени с обособленным имуществом. Когда государство создает госорган оно не преследует цели его участия в гражданском обороте. Цель – создание субъекта выполнения публичных функций. Не может быть целью его деятельности участие в гражданском обороте. Подходы о применимости конструкции ЮЛ разнятся в зависимости от режима регулирования. В нашей стране не используют, например, понятие ЮЛ публичного права. Глубинный смысл в том, что одни создаются, чтобы изначально действовать в режиме ЧП, а другие создаются для выполнения публичных функций. В нашей стране особая категория ЮЛ публичного права отсутствует. Поэтому в доктрине цивилистики 90-х годов сформировалась позиция, что ЮЛ – это общеправовая категория, которая применяется к любым лицам и организациям, участвующим в обороте. Это просто название всех субъектов оборота юридическими лицами. Но концепция расходится с практикой: сам механизм предоставления прав ЮЛ госоргану отличается от механизма предоставления статуса ЮЛ частной организации. В положении о гос.органах никогда не пишут, что министерство является юридическим лицом. Принято писать – министерство наделяется правами ЮЛ. Подчеркивается, что орган создан вне цели участия в обороте, но для того, чтобы выполнять публичные функции орган нуждается в частноправовом статусе. Терминологическая конструкция приравнивания к ЮЛ. В цивилистическом понимании не является госорган ЮЛ, но он приравнивается к ним для более эффективного выполнения публичных функций. Цивилисты возмущаются – как это, приравнять?! Цивилисты при этом не имеют ответа, какую тогда организационно-правовую форму имеет госорган как ЮЛ. Цивилистический подход – госорган следует считать учреждением. В ГК – учреждение может создаваться и для реализации управленческих функций. Но если смотреть внимательнее, то в нем ряд существенных, даже частноправовых, отличий:

1) Учреждение создается собственником

2) Путем утверждения устава учреждения

3) Учреждение может действовать как ЮЛ только если его зарегистрируют в ЕГРЮЛ

Ни у одного госоргана нет устава. Устав – это определение самостоятельности. У госорганов – положение, которое утверждает не органом, предоставляющим имущество, а органом, который в системе ИВ является вышестоящим. Т.е. имущественная составляющая не имеет той цели.

Случай – налоговая инспекция требует ликвидации государственного органа, ибо тот не предоставляет налоговой отчетности! Это из закона о регистрации ЮЛ. Даже если суд примет решение об исключении из реестра, то даже и права ЮЛ не будут прекращены, ведь они возникли не в следствие регистрации, а в следствие указания соотв.нормы в положении об органе.

Особенность госорганов создает многочисленные проблемы в связи с тем, что гражданское законодательство не признает особую правосубъектность гражданско-правовую гос.органов.

Например, соотношение 124 и 125 с 66 статьями ГК. 125 – государство, муниц.образования, субъекты РФ в ГПо представляют государственные или муниципальные органы (не самостоятельный субъект, представляют государство). Статья 66 – установлен запрет гос.органам выступать в качестве учредителей хозяйственных товариществ и обществ. Но если орган действует от лица государства, то это разве запрет государству тогда?! 66 запрещает тогда органам, но не государству в целом! 125 увязывается с практикой и доктриной, а 66 исходит из эфемерной правосубъектности гражданской самих гос.органов. Зачем КУГИ статус ЮЛ, если он действует от лица государства, как самостоятельного субъекта гражданского оборота?

Государственный орган – это особый участник гражданского оборота, его частный статус производен от публичного, пределы, формы и содержание ГПо органа определяется его публично-правовой компетенции. Гос.орган – особая категория участника ГПо. Не надо придумывать того, как бы запихнуть орган в рамки законодательства об учреждениях.

Кстати, в ЕГРЮЛ регистрирующие органы в графе «организационно-правовая форма» не пишут «учреждение», а пишут «государственный орган». В концепции реформирования ГЗ шла речь об обособлении статуса государственного органа.

 

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"

Ст. 4 хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход;

Ст. 15 ч. 3. Запрещается совмещение функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов

 

РЕШЕНИЕ:

Теоретически глупо вообще говорить о регистрации государственного органа как ЮЛ. 1 – это не ЮЛ, а к нему применяются лишь правила о ЮЛ (ст.125-126 ГК). 2 – смысл регистрации в публичном контроле, достоверности о субъекте. Достоверность такого субъекта как орган государственной власти подтверждается его положением, которое должно публиковаться. Соответственно теоретический смысл регистрации органа в ЕГРЮЛ смысла не имеют. Орган должен наделяться правами ЮЛ не в силу регистрации, а в силу принятия самого положения, в котором отражено – может ли орган публичной власти реализовывать права юридического лица или нет. Это же относится к организационно-правовой форме.

Практически же орган должен быть зарегистрирован для реализации прав юридического лица в гражданском обороте. Но это вопрос гражданского права – основания приобретения гражданской право-, дееспособности. В этом аспекте основным спорным вопросом становится вопрос организационно-правовой формы. Нередко говорят о государственных органах – учреждениях (например, В.С. Белых). Однако, основные положения о такой организации как государственный орган не соответствуют гражданско-правовому пониманию организации – учреждения как ЮЛ. Это выражается в том, что: 1) Учреждение создается непосредственно собственником (если функции собственника РФ осуществляет ФАУГИ, он же передает имущество создаваемым учреждениям, однако, данный орган не создает иные органы государственной власти); 2) Учредительным документом учреждения является его устав. Однако, у создаваемых органов государственной власти нет уставов, и быть не должно – они создаются и действуют на основе положения о данном органе. Соответствующее положение – это публично-правовой властный акт о создании и наделении компетенцией новой организации, которая должна осуществлять определенную часть публично-правовых функций. Данный акт принимается опять таки не органом, осуществляющим функции публичного собственника, а вышестоящим в системе исполнительной власти органом, имеющим право создавать соответствующие органы для осуществления государственных функций. Это подтверждается и на практике – при регистрации государственных органов в ЕГРЮЛ в графе «организационно-правовая форма» пишут не «учреждение», и не иную известную ГК форму ЮЛ, а «государственный орган».

В этом смысле разделить адм.и гражданско-правовую право-, дееспособность Комитета. При регистрации практически Комитет не сможет реализовывать права и обязанности как ЮЛ в рамках гражданского оборота. Но говорить о том, что это заденет административную право-, дееспособность органа не приходится, ибо разнятся основания. САБ – да и говорить о том, что гражданская право-,дееспособность будет затронута, не приходится, ибо регистрация гос.органа не носит такого характера как регистрация ЮЛ частного права. Это скорее вопрос учета. Орган же становится ЮЛ, если в его положении отражено, что данный орган (как правило пишется) имеет права и несет обязанности юридического лица.

 

 

ЗАДАЧА 8

 

 

Правовой статус органа исполнительной власти составляет значительное число элементов. В связи с этим в литературе выделают целевой блок, структурно-организационный и компетенционный блок. См. Бондаренко А.А. Понятие и сущность административно-правового статуса органа исполнительной власти // Административное и информационное право: Состояние и перспективы развития /Отв. ред. Н. Ю. Хаманева, И. Л. Бачило. М.,2003. СС. ??. Указанные блоки легко выявить в положении об органе исполнительной власти или в ином нормативном правовом акте, определяющем правовой статус органа.

Целевой блок включает элементы, определяющие наименование органа и место в системе государственного аппарата. Зачастую уже само по себе наименование определяет место органа в общей системе, предопределяет его основные функции и характер деятельности, относит его к определенному виду органов. Например, традиционно считается, что министерство – это единоначальный центральный орган исполнительной власти отраслевой компетенции. Наименование органа специальной или отраслевой компетенции определяет сферу его деятельности. Место в системе государственных органов определяется указанием на вышестоящий орган и на органы, находящиеся в подведомственности (подчинении).

Элементами структурно-организационного блока определяется порядок формирования, характер внутреннего управления и структура. Порядок формирования определяется местом в системе государственных органов и содержит указание на субъектов, уполномоченных осуществлять назначение должностных лиц государственного органа. Характер внутреннего управления определяет единоначальный (иерархический) либо коллегиальный порядок принятия решений по реализации компетенции органа, а структура определяет состав руководящих и иных подразделений.

Ключевым блоком является компетенциягосударственного органа, определяющая правовой статус органа во взаимоотношениях с субъектами вне системы государственной администрации, т.е. определяющая основное содержание его деятельности. Компетенция состоит из функций (основных задач и направлений деятельности органа), предметов ведения (сфер или областей деятельности) и полномочий (прерогатив, право-обязанностей). Подробнее см. § 13.

Компетенция органа исполнительной власти, как указывалось выше (см. §11) включает в себя предметы ведения, функции (задачи) и полномочия.

· Предметы ведения представляют собой сферы государственной и общественной жизни, на которые он должен оказывать упорядочивающее воздействие. Например, сфера образования.

· Функции (задачи) – это направления деятельности органа исполнительной власти. Например, контрольно-надзорная деятельность (функция) в сфере образования (предмет ведения).

· Из функций вытекают полномочия органа. Полномочия органа исполнительной власти – основной, ключевой элемент компетенции, представляющий собой ядро публично-правового статуса такого органа. Полномочия государственного органа обеспечивают реализацию его функций. Полномочия имеют сходство с субъективным правом – юридически закрепленной возможностью совершать определенные действия, в том числе требовать определенного поведения от других лиц, – однако имеют и существенные отличия. Отличия состоят в том, что если реализация субъективного права возможна по усмотрению (воле) его обладателя, то реализация полномочий выступает одновременно и обязанностью, т.к. орган создается именно с целью их реализации. Полномочия – это права по отношению к подвластным субъектам (в том числе по отношению к частным лицам) и обязанности по отношению к вышестоящему органу, а в конечно счете – по отношению к государству.

Юридические особенности компетенции:

– обязанность реализации полномочий – отличие от субъективных прав

– правоспособность, равная правовому статусу

– исходя из властной природы должна опираться на закон (вытекать из закона)

Полномочия, хотя внешне напоминают субъективные права, по своему юридическому содержанию таковыми не являются. Если должностные лица наделены полномочиями о составлении протоколов об адм.правонарушении, то он не может сам определять, когда составлять. Он должен составлять каждый раз, если выявит. Полномочие – это право по отношению к подвластному лицу и обязанность по отношению к государству. По отношению к частному лицу доминирует в полномочии элемент управомоченности, а по отношению к вышестоящему органу и государству в целом доминирует элемент подчиненности. Проблемы – может ли орган заключать мировые соглашения в судебном процессе? Например, при процессе о взимании налога орган заключает мировое соглашение об уплате не всей суммы – претензия к органу, что он не исполняет своего полномочия по взиманию финансовых средств. В публичных отношениях простить и списать госорган не может, так как это противоречит его статусу и природе его полномочий.

Правоспособность – потенциальная возможность вступать в правоотношение. Правовой статус – реальные права и обязанности органа. Проблема – орган не имеет права выходить за свою компетенцию. Перечисление полномочий органа означает перечисление всех прав, что орган может иметь в конкретных отношениях. В классическом понимании правоспособности возможность потенциальных прав очень широка, что ее не определить. А у органа есть конкретные права и обязанности, которые определяются его компетенцией и полномочиями.

Самым важным положением конституционным является положение об ограничении прав только федеральным законом – ч.3 ст.55 КРФ. Это значит, что любые властные распоряжения могут отдавать только в пределах того, что определено законом. Именно закон определяет пределы вмешательства государственной администрации в сферу частных прав граждан.

Среди полномочий органов исполнительной власти можно выделить:

исполнительно-распорядительные, то есть полномочия по принятию управленческих решений.

нормотворческие, то есть полномочия по изданию нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к ведению органа исполнительной власти.

контрольные, то есть полномочия по проверке соответствия деятельности подконтрольных субъектов установленным нормам и правилам.

правоохранительные, то есть полномочия по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, производства дознания и следствия, поддержанию уголовного обвинения в суде, а также деятельности по профилактике и пресечению противоправных действий.

юрисдикционные, то есть полномочия органов по разрешению споров о праве, а также по привлечению к административной ответственности.

внутренние, то есть полномочия определять свою структуру, порядок работы, а также решать кадровые вопросы.

Обязательным признаком органа исполнительной власти является наличие внутренней, а также исполнительно-распорядительной компетенции (для контрольных органов – контрольной компетенции).

Характер государственного управления предполагает наличие у органов и должностных лиц возможности принимать управленческие решения по своему усмотрению исходя из фактически сложившихся обстоятельств. Такая возможность именуется административным усмотрением или дискрецией. Административное усмотрение, как и государственное управление в целом, носит подзаконный характер, то есть орган и должностное лицо могут принять только решения исключительно в рамках закона, в случаях, предусмотренных законом, или актами вышестоящих органов и должностных лиц.

Дискреция характерна главным образом для исполнительно-распорядительных и внутренних полномочий. Очевидно, что достижение одного и того же результата управленческой деятельности (как и любой другой) может быть достигнуто разными способами, выбор которых не может быть детально регламентирован. Орган и должностное лицо исполнительной власти несут ответственность прежде всего за результаты своей деятельности.

Одним из направлений административной реформы в настоящее время является формализация параметров, по которым оценивается органов и должностных лиц. Фактически государство ставит перед органами исполнительной власти задачи в рамках единой государственной политики, даются материальные и финансовые средства, контролируется полученный результат. В части достижения результата декларируется самостоятельность органов исполнительной власти. Современная рыночная экономика дает органам исполнительной власти широкий инструментарий мер упорядочивающего воздействия на различные сферы жизни государства и общества. Зачастую меры экономического стимулирования, привлечение частных структур к решению государственных задач (так называемый аутсорсинг), частно-государственное партнерство дают более существенные результаты, чем традиционная исполнительно-распорядительная деятельность. При этом необходимо иметь ввиду, что расширение дискреции в деятельности органов исполнительной власти должно сочетаться с повышением персональной ответственностью должностных лиц. + Еще смотрим на открытую модель АП – закреплены ли принципы (1) и цели (2) деятельности соотв.органов в каких-либо актах. Принципы деятельности органов в рамках осуществления собственной компетенции, т.е. реализации конкретных полномочий, в нее входящих, - таковы же, что и общие принципы административного права (законность, равенство перед законом, приоритет прав и свобод человека, разделение властей, возможность судебного контроля, системность и структурированность исполнительной власти в РФ – единство исполнительной власти). При этом, не стоит забывать, что в соотв.со ст.2 приоритет прав и свобод человека и гражданина – это основной принцип для деятельности государства и осуществления государственной власти. Поэтому стоит помнить требование ст.55 Конституции – любое ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только в определенных целях (материальный, содержательный аспект) и путем принятия федерального закона (формальный аспект). Раз властная деятельность в сути своей означает ограничение прав, любое властное полномочие, любая властная компетенция должна находить свое обоснование в законе. Практически и фигурально это означает, что орган при создании не должен наделяться новыми, совершенно ранее неизвестными полномочиями, а должен наделяться такими полномочиями, которые либо прямо указаны в законе, либо основаны на нем.Любой дискреционный выход за пределы полномочий, «дозволенных» законом должно влечь признание соответствующей части положения об органе незаконной и ничтожной.

Что касается ответственности органа исполнительной власти, ее следует понимать в позитивном и негативном смысле. Ответственность органа в позитивном смысле – это его обязанность осуществлять свои полномочия надлежащим образом. Ответственность в негативном смысле – это обязанность претерпеть неблагоприятные последствия в связи с нарушением правовых норм.

Орган исполнительной власти, как таковой, субъектом ответственности не является, во всяком случае, никаких санкций действующее законодательство по отношению к нему не устанавливает.

Ответственность несут должностные лица, посредством деятельности которых орган реализует свои полномочия, прежде всего это относится к руководителю органа. К ним может быть применена уголовная, административная и дисциплинарная ответственность.

На практике существуют случаи, когда орган исполнительной власти привлекается к ответственности как обычная организация (например, за неправильное исчисление подоходного налога с его служащих, за нарушение требований пожарных или санитарных норм и т.д.), однако в этом случае речь не идет о реализации публично-правовых элементов его статуса (компетенции).

Проблемы компетенции:

– дискреционные полномочия

– делегирование полномочий

– преемственность полномочий

– споры о компетенции

Это вечные проблемы АП.

1) Дискреционные полномочия. Это проблема, которая связана с тем, что закон определяя пределы властного вторжения в частную сферу граждан, а если оно осуществляется по усмотрению госоргана, то есть вопрос, то насколько четко и исчерпывающе закон определяет пределы? Но и избавиться от дискреции невозможно. Ведь невозможно исчерпывающим образом определить компетенцию.

2) Делегирование полномочий. Если орган получил полномочие, то подразумевается, то он их будет реализовывать самостоятельно. Проблемы правовой определенности принадлежности полномочий и условий их реализации. Делегирование по общему правилу возможно только для органов общей компетенции (например, Правительство РФ)

3) Преемственность полномочий государственных органов. Довольно активно в ходе адм.реформы 2003 года обсуждался вопрос о том, каковы последствия создания на месте ликвидируемого органа нового. Что случается с актами прекращенного органа? Отменяются они, все то, что он успел сделать в сфере нормотворчества? Этот вопрос крайне неудовлетворительно освещен в отечественной литературе. Стало очевидно, что теория деятельности госорганов предполагает преемственность полномочий, т.е. конечно прекращение органа не предполагает прекращение действия его актов. Сама природа гос.полномочий не предполагает, что они могут раствориться, пока существует общая государственная функция, к которой они относятся. Может ли новый орган вносить изменения в старые акты старого органа? Может, исходя их тезиса перехода полномочий. Уставный Суд Спб рассматривал такое дело где-то в 2007 году еще по поводу актов органов советской власти. Его решение можно сформулировать в общем принципе – органы, которые в нынешней системе власти обладают правом нормативного регулирования, могут сами определять свои действия в данной сфере. Им перешли эти самые нормотворческие полномочия.

4) Споры о компетенции. Внешне выглядят и воспринимаются как вопрос дележа какого-то предмета между двумя госорганами, каждый из которых имеет свои притязания. Компетенция – категория объективно-правовая. И следовательно вопрос споров о компетенции – это не вопрос основания возникновения полномочий, а споры об объективности распределения функция между определенными органами. Такой спор не должен даже судом рассматриваться, а тем органом, который распределяет полномочия. Исключения – конституционные споры, рассматриваемые в КС РФ. Но споры о компетенции министерств не могут рассматриваться никаким судом. Столкновение – это нормативная ошибка. Это не споры о СПП, когда оба органа могут быть правы.

 

 

Задача 11

Отличие в порядке наделения полномочиями. Учреждения сами по себе полномочиями не наделяются. Учреждениям властные полномочия должны передаваться в установленном порядке.

Государственные органы обладают особым правовым статусом – содержательной частью которого являются полномочия. Без властных полномочий по сути нет органа как такового. Орган в первую очередь наделяется властными полн<

Последнее изменение этой страницы: 2016-08-11

lectmania.ru. Все права принадлежат авторам данных материалов. В случае нарушения авторского права напишите нам сюда...