О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 73. Применение законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом.

ОБЗОР

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ВЕРХОВНОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ТРЕТИЙ КВАРТАЛ 2008 ГОДА

Вопрос 4: Распространяются ли на лиц, уволенных с государственной гражданской службы при ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, государственные гарантии, установленные ст. 318 Трудового кодекса Российской Федерации работникам, увольняемым в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации, расположенной в указанных районах и местностях?

Применение федеральных законов, содержащих нормы трудового права, к отношениям, связанным с государственной гражданской службой, осуществляется в соответствии со ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" - в части, не урегулированной данным Федеральным законом.

Статьей 31 (ч. 9) Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установлено, что при увольнении с государственной гражданской службы в связи с реорганизацией государственного органа или изменением его структуры, ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданской службы гражданскому служащему взамен выходного пособия выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. Вопросы, касающиеся предоставления дополнительных гарантий и компенсаций лицам, увольняемым при указанных обстоятельствах с государственной гражданской службы в районах и местностях с особыми природно-климатическими условиями, в том числе в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и испытывающим по этой причине повышенные трудности в поиске работы, в названном Федеральном законе не получили разрешения.

Поэтому государственным гражданским служащим при увольнении с государственной гражданской службы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях по п. 6 ч. 1 ст. 33 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" вследствие отказа от предложенной для замещения иной должности государственной гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей государственной гражданской службы, а также при непредоставлении в этих случаях иной должности государственной гражданской службы выплачивается компенсация согласно п. 9 ст. 31 данного Федерального закона в размере четырехмесячного денежного содержания, которое сохраняется за ними в порядке, предусмотренном частью второй ст. 318 Трудового кодекса Российской Федерации (подобно сохранению среднего месячного заработка за лицами, увольняемыми в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации в этих же районах и местностях), также на период трудоустройства, но не свыше шести месяцев со дня увольнения с учетом выплаты указанной компенсации, то есть в течение пятого и шестого месяцев со дня увольнения.

30 декабря 2001 года N 197-ФЗ

ТРУДОВОЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 11. Действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права

На государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе.

Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на следующих лиц (если в установленном настоящим Кодексом порядке они одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей):

военнослужащие при исполнении ими обязанностей военной службы;

члены советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор);

лица, работающие на основании договоров гражданско-правового характера;

другие лица, если это установлено федеральным законом.

28 марта 1998 года N 53-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ВОИНСКОЙ ОБЯЗАННОСТИ И ВОЕННОЙ СЛУЖБЕ

Статья 6. Материальное обеспечение граждан в связи с исполнением воинской обязанности или поступлением на военную службу по контракту

3. Гражданам, проходящим военные сборы в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных, к окладу по воинской должности и окладу по воинскому званию устанавливаются коэффициенты (районные, за прохождение военных сборов в высокогорных районах, за прохождение военных сборов в пустынных и безводных местностях) и выплачиваются процентные надбавки в размерах, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для граждан, работающих и проживающих в указанных районах и местностях.

А вот специальной нормы о применении трудового законодательства к государственной службе не входящей ни в военную ни в гражданскую службу нет, в связи с чем, законы регулирующие прохождение этой службы рассматриваются как специальные к ТК РФ.

7 февраля 2011 года N 3-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ПОЛИЦИИ

Глава 7. СЛУЖБА В ПОЛИЦИИ

Статья 34. Правовое регулирование службы в полиции

2. Действие трудового законодательства Российской Федерации распространяется на сотрудников полиции в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, и настоящим Федеральным законом.

19 февраля 1993 года N 4520-1

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ЗАКОН

О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГАРАНТИЯХ И КОМПЕНСАЦИЯХ

ДЛЯ ЛИЦ, РАБОТАЮЩИХ И ПРОЖИВАЮЩИХ В РАЙОНАХ КРАЙНЕГО

СЕВЕРА И ПРИРАВНЕННЫХ К НИМ МЕСТНОСТЯХ

Статья 1. Действие настоящего Закона

Действие настоящего Закона распространяется на лиц, работающих по найму постоянно или временно в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, независимо от форм собственности, и лиц, проживающих в указанных районах и местностях.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 декабря 1998 г. N 196-О

ОБ ОТКАЗЕ

В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ

ГРАЖДАНИНА ГЛУХОВА АЛЕКСАНДРА ЕВГЕНЬЕВИЧА

НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ СТАТЬЕЙ 1 ЗАКОНА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГАРАНТИЯХ

И КОМПЕНСАЦИЯХ ДЛЯ ЛИЦ, РАБОТАЮЩИХ И ПРОЖИВАЮЩИХ

В РАЙОНАХ КРАЙНЕГО СЕВЕРА И ПРИРАВНЕННЫХ

К НИМ МЕСТНОСТЯХ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

рассмотрев в пленарном заседании вопрос о соответствии жалобы гражданина А.Е. Глухова требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

установил:

1. В Конституционный Суд Российской Федерации обратился гражданин А.Е. Глухов, проходящий военную службу по контракту в одном из районов Крайнего Севера, с жалобой на нарушение его конституционных прав статьей 1 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". По мнению заявителя, оспариваемая норма, как исключающая возможность применения к военнослужащим компенсаций в объемах, предусмотренных данным Законом, не соответствует статьям 15 (часть 1), 19 (часть 2) и 37 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Как следует из материалов, приложенных к жалобе, Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отказала в удовлетворении требования А.Е. Глухова к Министерству обороны Российской Федерации о начислении ему районного коэффициента и выплате процентной надбавки ко всему денежному довольствию (заработной плате) в соответствии со статьями 10 и 11 указанного Закона, а не к окладам по воинской должности и воинскому званию, как это делается в настоящее время на основании подзаконных актов.

Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации в пределах своих полномочий на основании части второй статьи 40 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" уведомлял А.Е. Глухова о несоответствии его жалобы требованиям названного Закона. Однако в очередной жалобе, поступившей 30 ноября 1998 года, заявитель требует принятия Конституционным Судом Российской Федерации решения по поставленному им вопросу.

2. Военная служба, согласно статье 2 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", - это особый вид федеральной государственной службы. Правовое положение военнослужащих, включая условия оплаты их труда, определяется Федеральным законом "О статусе военнослужащих", которым предусмотрены дополнительные льготы, гарантии и компенсации, в том числе и для проходящих службу в районах Крайнего Севера (пункт 5 статьи 10), причем размеры дополнительных выплат и порядок их начисления устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 12).

Заключая контракт о прохождении военной службы с Министерством обороны Российской Федерации, военнослужащий тем самым соглашается с условиями оплаты его труда, которые предусмотрены специальными нормативными актами, что делает невозможным применение к нему иных актов, распространяющихся на государственных служащих с другим правовым статусом.

Фактически А.Е. Глухов ставит вопрос о распространении на военнослужащих, проходящих по контракту службу в районах Крайнего Севера, льгот, предусмотренных Законом Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". Однако решение этого вопроса не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, определенной статьей 125 Конституции Российской Федерации, а является прерогативой законодателя. Кроме того, требование об установлении льгот не вытекает непосредственно из Конституции Российской Федерации, этот вопрос по своему характеру и значению не относится к числу конституционных, а потому не может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 40, пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

МОЕ РЕШЕНИЕ (сугубо формальное, по законодательству):

Понятие службы (публичной службы, государственной службы) отличается от понятия работы[по найму]. Это необходимо отмечать, поскольку отношения по поводу прохождения службы и отношения по поводу осуществления рабочих функций содержательно схожи. Однако, соответствующие понятия все же различаются в зависимости от цели соответствующей деятельности, регулирования соответствующего института. Работа – это деятельность работника по реализации служебных функций, связанных с деятельностью работодателя. В этом смысле работа – это своеобразная продажа работником своих способностей и умений, вне зависимости от внешнего назначения деятельности, которая входит в его служебную компетенцию. Служба – это деятельность по обеспечению реализации публичных полномочий. В этом смысле служба неразрывно связана, в отличие от работы, с внешним назначением самой этой деятельности, с реализацией не только права, закрепленного ст.37 Конституции, но и права на участие в государственном управлении, предусмотренного ст.32, – поэтому регулирование соответствующих отношений предполагает больший публично-правовой характер регуляции. Поскольку трудовое законодательство в рыночной экономике, по крайней мере, в рамках реализации служебных функций работником, имеет скорее диспозитивное регулирование (на основании договора между работником и работодателем, работодатель свободен в выборе работника, стороны вправе самостоятельно определять содержательную наполненность отношений), распространение его действия на реализацию публичных полномочий в рамках отношений службы было бы неэффективным способом регулирования соответствующей деятельности. Исторически отношение доктрины к службе как разновидности трудовой деятельности связано со структурой соответствующих отношений в советской системе – когда почти любая деятельность является реализацией публичных функций и полномочий, - подобная система предопределяет и своеобразный характер регулирования вообще любых служебных отношений. Однако, формирование рынка труда, основанного на частных принципах, предопределяет различную отраслевую принадлежность институтов регулирования работы и публичной службы.

С этой точки зрения до сих пор спорным остается вопрос о распространении на служебные отношения положений трудового законодательства. Как отмечалось выше, историческая своеобразность системы регулирования служебных отношений предопределяла единый характер регулирования, что неприемлемо при существовании частного рынка труда. Однако, общий ФЗ от 27.05.03 №58 О системе государственной службы РФ не предусматривает соотношение положений законодательства о государственной службе и трудового законодательства. Общего ответа на вопрос не дает и ТК. Поэтому вопрос о соотношении остается открытым применительно к каждому виду государственной службы.

Ст.1 Закона РФ №4520-1, определяя субъектную сферу его действия, установила, что «Действие настоящего Закона распространяется на лиц, работающих по найму постоянно или временно в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, независимо от форм собственности». Поскольку выше мы указали на различие между работой по найму и прохождением публичной службы, то необходимо определить соотношение законодательства о прохождении каждого вида службы, применительно к каждой категории служащих, перечисленных в вопросе, и трудового законодательства (к которому в соответствии со ст.1 закона РФ можно отнести и Закон РФ – как публичную часть трудового законодательства, регулирующую вопросы социального обеспечения при осуществлении трудовых функций) для ответа на вопрос – распространяется ли при регулировании отношений по прохождению соотв.вида службы положения соотв.Закона РФ как части трудового законодательства.

ФЗ О воинской обязанности и военной службе не устанавливает соотношения законодательства о военной службе и трудового законодательства, но это соотношение установлено в ч(абз).8 ст.11 ТК – нормы трудового законодательства не распространяются на отношения военной службы. В Определении №196-О от 21.12.98 КС РФ также определил, что поскольку военная служба является особым видом службы, поскольку на военную службу в силу ч(абз).8 ст.11 ТК не могут распространяться нормы трудового законодательства, постольку на военнослужащих не распространяются положения Закона РФ №4520-1. С этим остается лишь согласиться.

В отношении гражданской службы установлена норма, содержащаяся в ст.73 ФЗ от 27.07.04 №79, в которой установлено положение о распространении положений трудового законодательства на отношения государственной гражданской службы, не урегулированных на уровне специального законодательства. Поскольку в специальном законодательстве не находит отражения специфика прохождения службы в специальных условиях, но она же находит отражение в трудовом законодательстве, то соответствующие нормы трудового законодательства в субсидиарном порядке распространяются на отношения по поводу прохождения гражданской службы в этих особых условиях. Это нашло подтверждение и в практике (Обзор судебной практики ВС за третий квартал 2008 года).

А вот специальной нормы о применении трудового законодательства к государственной службе не входящей ни в военную ни в гражданскую службу нет, в связи с чем, законы регулирующие прохождение этой службы рассматриваются как специальные к ТК РФ.

Сотрудники милиции (далее будем по новому закону - полиции) являются лицами, проходящими правоохранительную службу (ст.7 ФЗ О системе), в рамках системы, установленной ст.2 ФЗ О системе государственной службы. Потому необходимо руководствоваться существующими положениями, регулирующими порядок и условия прохождения государственной службы в органах внутренних дел. 2 варианта:

1) В законе РФ О милиции не установлено правил соотношения законодательства о милиции и трудового законодательства. Соответственно, исходя из исторического и систематического толкования, а также учитывая отсутствие общей нормы в №58-ФЗ, с необходимостью следует признать, чтопо аналогии с ч(абз).7 ст.11 ТК РФ на сотрудников милиции трудовое законодательство распространяется с особенностями, установленными специальным законодательством. До 2003 года существовали специальные положения о надбавках сотрудникам внутренних дел, проходящим службу в районах Крайнего Севера. Однако, на сегодняшний день соответствующий акт отменен, а отношения не урегулированы. Потому, исходя из общей логики, представленной выше, с необходимость следует признать распространение на сотрудников милиции положений, предусмотренных Законом РФ №4520-1. Подобный вывод может противоречит представленным выше суждениям, однако, он основывается на систематике существующего законодательного регулирования.

2) В ФЗ О полиции предусмотрено правило соотношения законодательства о прохождении службы в полиции и трудового законодательства, в соответствии с которым трудовое законодательство может применяться для регулирования соответствующих отношений в части, не урегулированной специальным законодательством. Поскольку специальное законодательство отсутствует, должны применяться нормы трудового законодательства, в том числе и положения Закона РФ №4520-1.

Применительно к сотрудникам таможенных органов, то в соответствии с положениями ФЗ от 21.07.97 №114 О службе в таможенных органах РФ сотрудниками таможенных органов являются должностные лица и работники таможенных органов. В отношении работников таможенных органов, п.2 ст.4 ФЗ прямо предусматривает, что соответствующие отношения регулируются законодательством о труде, потому на работников таможенных органов положения Закона РФ №4520-1 распространяются как на лиц, работающих по найму. Применительно к должностным лицам таможенных органов (ст.3), то ФЗ не устанавливает правил о соотношении регулирования прохождения ими службы и трудового законодательства. Соответственно, поскольку служба в таможенных органах в понимании ст.7 ФЗ О системе является правоохранительной службой, и в ФЗ О таможенной службе не установлено общего правила, соответствующие отношения регулируются с учетом некой аналогии положений ч(абз).7 ст.11 ТК – на должностных лиц таможенных органов также будет распространяться действие трудового законодательства, в т.ч. и Закона РФ №4520-1.

БЕЛОВ С.А.:

Схожая ситуация с К.Маркиным. Военнослужащим-мужчинам не предоставляется отпуск по уходу за ребенком. КС сказал – не хотите таких условий – увольняйтесь, а ЕСПЧ признал дискриминацией. Ситуация схожа с Определениями 196-О, 256-О, где КС по сути тоже сказал – знали или должны были знать о специальных условиях оплаты труда на гос.службе, а значит свободно согласились. Не нравится – можно и уволиться. Сути противоречит. Конвенция МОТ есть, где декларируется право служащего на те же условия прохождения службы, те же социальные и иные гарантии, какие могут быть у обычных работников при аналогичных условиях. Это означает и распространение общих льгот.

Но по общему правилу, Закон РФ не будет применяться как раз следуя логике КС – у служащих установлена своя система гарантий. Ноесли бы были иные механизмы защиты и гарантий служащих – зачем искать принципы международного права? А если нет этих гарантий и защиты – то получается, служащий сам согласился на лишения и т.п. в силу принятия этого статуса? Конечно, это сути регулирования отношений службы, как особого трепетного отношения государства к этим лицам (и соответственно установление для них особых гарантий в силу дополнительных запретов (чтобы властными полномочиями не злоупотребляли)) не соответствует.

Но в Законе РФ речь идет о государственных гарантиях и компенсациях, а не о гарантиях и компенсациях работникам от работодателей. Т.е. речь идет не о регулировании служебных или трудовых отношений в непосредственном смысле, а здесь скорее отношения, связанные с социальным обеспечением. А это не регулирование труда как таковое. Значит и норма закона О государственной гражданской службе применима – Закон РФ применяется. Проблема применения ст.73 в данном случае – можно ли говорить о пробельности служебного законодательства, если отсутствуют компенсационные механизмы? Это большой вопрос – тогда ведь презюмируется, что эти компенсационные механизмы должны быть – а применительно к служебному законодательству это взято из воздуха.

Единственное, что здесь может быть и служить основанием – это факт, принцип от МОТ того, что социальная защита служащих должна быть не ниже той, которая предоставляется обычным работникам. Белов – конвенция МОТ была подписана еще СССР, ратифицирована – имеет приоритет. Но там лишь общая норма, не предписано, как должно быть конкретно.

Отличие службы от труда – это магистральное развитие законодательства, но не исчерпывающее. Представители кафедры трудового права – другое представление о службе, считают разновидностью труда.

ЗАДАЧА 2

Служба как труд. Статутная и договорная теория.

Другая проблема – правовая природа института. Есть 2 теории, которые условно можно назвать:

1) Статутная. Предполагает исключительное доминирование нормативного регулирования – регламенты госорганов определяют порядок и условия прохождения службы. Глобально ведет к признанию государственной службы админинстративно-правовым институтом.

2) Договорная. Пытается найти общие черты между регулированием государственной службы и регулированием труда – договор заключается и при поступлении на государственную службу (служебный контракт). Поскольку есть договор, есть воля сторон договора – есть договорные отношения, очень похожие на трудовые отношения. Вторая теория ведет к признанию государственной службы разновидностью трудовой деятельности.

Служба как реализация политического права и как вид трудовой деятельности.

Соотношение трудового законодательства и законодательства о государственной службе:

Ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

Федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ и субъектов содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом.

До 2004 года законодательство очень сильно помогало сторонникам трудового подхода (по закону 1995 года – отношения государственной службы регулируются трудовым законодательством с особенностями, предусмотренными настоящим законом).

После 2004 года стало меньше оснований говорить о том, что госслужба – разновидность трудовых отношений. Зеркально противоположная норма. Подход законодателя поменялся – он стремится полноценно регулировать отдельно вопросы государственной службы, как отдельного административного института. Но перенесение многих норм в закон из трудового законодательства было проведено неуспешно – не была обработана специфика действия этих норм в данном институте. Например, норма о расторжении служебного контракта – это норма ТК о расторжении трудового договора с другими словами.

Юридически государственная служба регулируется иначе, чем трудовые отношения, а значит она представляет собой самостоятельный от трудового законодательства правовой институт. Гораздо большая увязка на нормы и принципы административно-правового регулирования. Сегодня невозможно в полной мере сказать, что есть полноценно сформировавшийся административно-правовой институт государственный службы. Но есть очень серьезные предпосылки для формирования именно АП института государственной службы.

Еще, тем не менее, есть места в законодательстве, которые вводят в ересь трудового регулирования отношений гражданской службы (например, право служащего на расторжение контракта).

Не о принципах закона, ведь многие из них носят формально-отвлеченный характер, не характеризуют особенности регулирования отношений государственной службы.

1) Принцип профессионализма. Любопытно, что кроме этого принципа, нет других правил в законе, которые бы ограничивали совместительства на государственной службе. Государственная служба всегда должна быть основным видом деятельности для занятого. Совмещать это общее с другим видом деятельности можно, но нельзя осуществлять госслужбу по совместительству. Невозможно поэтому, например, замещать 2 должности государственной службы. Но это только общий принцип, нет частных и формальных запретов. Профессионализм означает не качественное положение служащего, а тот факт, что деятельность государственной службы является для служащего основной.

Каждый служащий должен учитывать баланс частных и публичных интересов. Естественно ГС, связанная с выполнением государственных полномочий, определяет преимущество публичных интересов. Но это не должно стать единым и исключающим правилом. Служащий должен понимать, что реализация любых государственных полномочий с учетом их цели на защиту прав и свобод граждан, необходимость минимального ограничения прав граждан в обоснованных, необходимых и соразмерных пределах.