Главная Случайная страница


Категории:

ДомЗдоровьеЗоологияИнформатикаИскусствоИскусствоКомпьютерыКулинарияМаркетингМатематикаМедицинаМенеджментОбразованиеПедагогикаПитомцыПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРазноеРелигияСоциологияСпортСтатистикаТранспортФизикаФилософияФинансыХимияХоббиЭкологияЭкономикаЭлектроника






Разграничение сфер административно-правового и гражданско-правового регулирования

Сложно провести четкую границу между административными и гражданско-правовыми отношения в сфере управления государственным имуществом. Право собственности по гражданскому законодательству предоставляется государству на основании ст. 124 ГК РФ как участнику гражданского оборота, и с частно-правовой точки зрения государство может быть представлено как обычный собственник, обладающий правом владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в его собственности.

Однако в отличие от иных участников гражданского оборота, реализация правомочий собственника государством считается одним из видов его публично-правовой деятельности, так как государство подчиняется особому режиму правового регулирования в целях обеспечения выполнения им своих социальных функций. Полномочия органов, реализующих правомочия собственника от имени государства, и порядок их осуществления определяются нормами публичного права и носят публично-правовой характер.

Разумеется, можно, как предлагают иногда цивилисты, считать государство обычным собственником для целей реализации его права собственности вовне, т.е. в отношениях с другими участниками гражданского оборота, а приватизацию можно считать куплей-продажей.

Однако принятие государством решения о приватизации и отношения в процессе реализации этого решения до стадии заключения гражданско-правового договора носят характер административных. Реализация правомочий государства по использованию имущества также носит административно-правовой характер: административные отношения складываются, в частности, между государственным органом и подведомственным ему учреждением при передаче учреждению необходимого имущества и установлении режима его использования.

Независимо от того, имеет ли место гражданско-правовой договор (например, при приватизации имущества) или речь идет о реализации правомочий собственника без такого договора, в любом случае издается административный правовой акт, властным решением уполномоченного органа решающий судьбу имущества. В случае, если речь идет о намерении приватизировать имущество (издание плана приватизации), реализация правомочий собственника обретает форму сложного юридического состава, в случае наделения имуществом государственного учреждения гражданское вещное право оперативного управления возникает непосредственно из акта государственного органа, а не сделки. Такая ситуация учитывается и гражданским законодательством, которое предусматривает сделки и акты государственных органов как самостоятельные основания возникновения гражданских прав (ст.8 ГК РФ).

 

НА МОЙ ВЗГЛЯД – управление соответствующим имуществом означает, что орган государственной власти субъекта в том числе может определять форму управления – через передачу имущества публичному ЮЛ (в данном случае учреждению), либо самостоятельно через соответствующие органы. В случае передачи имущества учреждению, формой управления становится передача ЮЛ, т.е. определенной организационно-правовой форме, регулируемой гражданским законодательством, которое является федеральной компетенцией.

 

ГК РФ:

 

Статья 298. Распоряжение имуществом учреждения

 

2. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения.

3. Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

4. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.

 

О применении абзаца второго пункта 4 статьи 298 см. Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ.

 

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

 

 

См., какое именно учреждение. Если не казенное – то имеет право по ГК оставлять в своем ведении заработанные денежные средства.

 

ИНЫМИ СЛОВАМИ, МЫ ГОВОРИМ, ЧТО ОСТАВАЯСЬ СОБСТЕННИКОМ, ГОСУДАРСТВО КАК ТАКОВОЕ ПЕРЕДАЕТ ИМУЩЕСТВО В УПРАВЛЕНИЕ ЧАСТНОМУ ЛИЦУ, ПОЛОЖЕНИЕ КОТОРОГО И САМ ХАРАКТЕР ПРИНИМАЕМЫХ РЕШЕНИЙ УЖЕ РЕГУЛИРУЕТСЯ НЕ СТОЛЬКО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ.

НИКТО НЕ ОТРИЦАЕТ, ЧТО СОБСТВЕННОСТЬ НА ДЕНЕЖНЫЕ СРЕДСТВА В ТОМ ЧИСЛЕ – ЭТО ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ. НО ОДНОЙ ИЗ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ ИМУЩЕСТВОМ ГОСУДАРСТВА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПРЯМО ПРИЗНАЕТ В ТОМ ЧИСЛЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ЭТОГО ИМУЩЕСТВА НА РАЗНЫХ ПРАВОВЫХ РЕЖИМАХ ЗА ОТДЕЛЬНЫМИ ЮЛ.

 

Разные режимы управления, потому что гос.учреждения и предприятия обладают имущественными правами и некоторой обособленностью от собственника, которой явно нет в управлении казной. Сам режим управления в первом случае предполагает 2 группы отношений: 1) дача согласия на совершение сделок; 2) Отношения, связанные с наделением или изъятием имущества.

 

ПОТОМУ К ХАРАКТЕРИСТИКЕ ДАННЫХ ОТНОШЕНИЙ СЛЕДУЕТ ПРИМЕНЯТЬ ПОЛОЖЕНИЯ НЕ СТОЛЬКО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА, СКОЛЬКО ГРАЖДАНСКОГО, КОТОРОЕ ПРЯМО РАЗРЕШАЕТ ДАННОЕ.

 

Сложный вопрос – характер адм.правоотношений по поводу гос.имущества. Вопрос о понятии управления гос.имуществом лежит в области адм.права. Цивилисты по этому поводу считают понятие управления некорректным, речь идет о реализации полномочий собственника. Однако, это видение, характерное для ГП, традиционно не принимается в нормах права публичного. Оно предполагает, что даже если во внешних отношениях гос.собственность есть объект оборота, любые действия по поводу распоряжения – есть сделки. НО!!! Есть еще внутригосударственные, аппаратные отношения. В строгом смысле слова они не связаны с отчуждением имущества, но связанные при этом именно с управлением имуществом – с принятием решений от лица гос-ва, определяющих судьбу имущества. Эти отношения в чистом виде публично-правовые!!! Соответственно предполагается, что деятельность по управлению гос.имуществом – это деятельность по реализации полномочий гос.органов по наделению гос.имуществом предприятий, учреждений, участия в управлении хоз.обществами и товариществами (при чем, если гос-во акционер, то 2 вида адм.отношений – отношения по поводу управления акциями; отношения по поводу управления акционерным обществом – гос-во направляет своего представителя для участия в управлении). С одной стороны это именно управление имуществом, а с другой стороны участие в управлении ЮЛ. + это принятие решений о передаче имущества в аренду или траст, либо в приватизацию гос.имущества. Весь механизм принятия решения о приватизации носит публично-правовой характер. В частности необходимость утверждения прогнозного плана приватизации (представляется вместе с проектом фед.бюджета, с которым обсуждается). Только на основании включения в этот план, орган может принять решение о передаче имущества для реализации каким-либо путем (конкурс или аукцион).

 

 

6 октября 1999 года N 184-ФЗ


 

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

 

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

 

ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

 

Статья 5. Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

 

1. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

2. Законом субъекта Российской Федерации:

ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

4. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации:

а) осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за <…>соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации;

 

 

Статья 21. Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

 

2. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

д) управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

 

12 декабря 1993 года

 

 

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

 

Статья 71

 

В ведении Российской Федерации находятся:

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

 

 

9 марта 2004 года N 314


 

 

УКАЗ

 

ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

О СИСТЕМЕ И СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

 

2. Установить, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.

Для целей настоящего Указа:

г) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

 

 

ГК:

Статья 125. Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством

 

3. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

 

БЕЛОВ С.А.:

Что такое «управление государственным имуществом (собственностью)»? Нормативное определение впп. «г» п.2 Указа Президента РФ №314 (там о функциях, но можно вывести). Говорится о реализации полномочий собственника. Но реализует ведь не субъект гражданских отношений (государство), а конкретный орган или должностное лицо (которые субъектами гражданского оборота при реализации этих полномочий не являются). Вот именно эта специфика реализации соотв.полномочий от лица субъекта гражданских отношений определяет внутренние отношения в рамках государственных организаций – отношения по управлению государственным имуществом.

Задачу можно решать и по гражданскому законодательству – анализировать содержание ст.125 ГК.

Здесь проблема стыковки АП с ГП. Ст.125 ГК устанавливает, что от имени государства как участника оборота действуют его органы. Но кроме органов могут действовать другие юридические лица и граждане. Возникает вопрос – в случае, когда действуют от имени государства некие лица, то эта деятельность принципиально отличается от деятельности органа по управлению имуществом? В гражданском обороте они могут занимать абсолютно одинаковое положение – могут быть сторонами в договорах распорядительного характера. Разве что учреждению необходимо иметь предварительное согласование. И в административном отношении тут появляется различие.

В чем между представлением государства как собственника органом государства и иными лицами? Действия органа – это действия собственника. Все остальные организации и лица уже могут действовать от имени государства-собственника, но в рамках поручения. Т.е. они не могут принимать решения о распоряжении имуществом, у них нет этого полномочия. Действовать от лица государства как собственника – это полномочие, причем административно-правовое.

В чем претензия прокурора в задаче? По мнению прокурора то, что указано в законе – это передача полномочий, которые могут принадлежать только органу, учреждению. А учреждение по определению не может действовать как орган. Может ли собственник выдать полномочие, которое будет неким генеральным уполномочием («делайте, мол, чего хотите»)? Учитывая, что мы говорим о передаче полномочий публично-правового характера, мы должны помнить, что при передаче должен соблюдаться режим передачи публично-правовых полномочий. Потому нельзя говорить, что как любой собственник можно выделить доверенность. Нельзя передать то, что именно относится к полномочиям по управлению. Так же как собственник не может доверенностью лишить себя полномочий собственника. Орган не может передать полномочие по управлению, потому что оно должно принципиально оставаться у органов публичной власти. Это прокурора и не устраивает.

Получается, что когда мы говорим о выполнении публичных полномочий, они должны оставаться в руках государственных органов. И если речь идет об имуществе формально остающемся государственным, то принятие решение обязательно должно носить публично-правовой характер. А непосредственные действия уже могут совершать иные лица.

Тем самым, общая логика прокурора является обоснованной – невозможна непосредственная передача полномочий на уровень частных лиц.

Передача невозможна, но встает вопрос о возможности осуществлениячасти полномочий государства-собственника частными лицами. И здесь уже можно сослаться на ст.298 ГК. Т.е. прокурор верно настоял на неправильности формулировки (передача полномочий), но в принципе, если учреждению передано право на осуществление полномочий собственника, то вопросы фактического осуществления уже могут касаться и гражданского законодательства.

 

ЗАДАЧА 9

Разграничение полномочий органов законодательной и исполнительной власти было предметом спора, который рассматривался в 1999 году Конституционным Судом РФ. Конституционный Суд в Постановлении от 20.07.1999 N 12-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3989) пришел к следующим выводам. Из положений Конституции РФ следует, что законодатель вправе определять порядок управления федеральной собственностью, а также объем и пределы осуществления права собственности - владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом, в том числе возможность его отчуждения, основания и порядок отчуждения. При этом законодатель вправе предусмотреть критерии и порядок отнесения отдельных объектов к особо важным, отчуждение которых возможно на основе принятия специального федерального закона.

Аналогичным образом строится и распределение полномочий между органами законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ. Согласно положениям Федерального закона от 6.10.1999 №184-ФЗ порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта. Законодательный орган вправе осуществлять контроль за распоряжением собственностью (ст.5), а непосредственное управление и распоряжение собственностью осуществляется органами исполнительной власти субъекта РФ (ст.21).

 

 

6 октября 1999 года N 184-ФЗ


 

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

 

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

 

ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

 

Статья 5. Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

 

1. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

2. Законом субъекта Российской Федерации:

ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

4. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации:

а) осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за <…>соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации;

 

 

Статья 21. Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

 

2. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

д) управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

 

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 20 июля 1999 г. N 12-П

 

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 15 АПРЕЛЯ 1998 ГОДА

"О КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЯХ, ПЕРЕМЕЩЕННЫХ В СОЮЗ ССР

В РЕЗУЛЬТАТЕ ВТОРОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ И НАХОДЯЩИХСЯ

НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

 

11. Согласно положению, содержащемуся в пунктах 2 и 3 статьи 18 Закона, передача государству, заявившему претензию, перемещенной культурной ценности осуществляется на основе федерального закона, проект которого вносится Правительством Российской Федерации; без принятия соответствующего федерального закона перемещенная культурная ценность не может быть предметом передачи, дарения, обмена или любого другого отчуждения в пользу каких-либо государств, организаций или отдельных лиц.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральная государственная собственность и управление ею находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "д"), управление федеральной собственностью осуществляется Правительством Российской Федерации (статья 114, пункт "г" части 1).

Из этих положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10, 11 (часть 1), 15 (часть 2), 76 (часть 1), 110 (часть 1) и 115 (часть 1) следует, что законодатель вправе определять порядок управления федеральной собственностью, а также объем и пределы осуществления права собственности - владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом, в том числе возможность его отчуждения.

В составе перемещенных культурных ценностей находятся предметы самой различной значимости и ценности. Однако из положения пунктов 2 и 3 статьи 18 Закона следует, что принятие специального федерального закона требуется в отношении каждой конкретной отчуждаемой и передаваемой культурной ценности. Таким образом - путем решения законодателем в данном случае вопросов ненормативного характера - допускается неоправданное вторжение в текущую деятельность органов исполнительной власти по управлению федеральным имуществом.

 

Для целей распределения полномочий между органами ИВ и законодательной власти служат положения КРФ (Прав-во РФ осуществляет управление гос.собственностью). Был конфликт, решался через КС – дело о законе о перемещенных культурных ценностях. КС РФ сформулировал основные принципы распределения полномочий. Конкретное распоряжение конкретными объектами, за исключением отдельных случаев, признанных очевидно нормативных регулированием, - это полномочие ИВ, законодательная власть имеет право устанавливать общие правила и условия. Органы ЗВ могут определять только общие условия управления гос.имуществом.

 

 

МОЕ РЕШЕНИЕ:

В части распределения полномочий по управлению государственным имуществом между законодательной и исполнительной властью принцип разделения властей по условиям задачи был нарушен.

Вопросы разделения полномочий по управлению имуществом между законодательной и исполнительной властью на федеральном уровне строго не урегулированы ни в одном нормативном акте. Это создало неопределенность, которую разрешил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20.07.99 №12-П. Исходя из общего принципа разделения властей, ключевых полномочий, на основе которых эти власти разделены и уравновешены системой сдержек и противовесов, КС РФ пришел к выводу, что применительно к частному случаю разделения полномочий по поводу управления федеральной государственной собственностью должны действовать следующие принципы. Законодатель «вправе определять порядок управления федеральной собственностью, а также объем и пределы осуществления права собственности - владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом, в том числе возможность его отчуждения». Т.е., если обобщить, законодатель имеет право решать только общие вопросы управления и распоряжения государственным имуществом, но не вправе вмешиваться в конкретную текущую (оперативную) деятельность, связанную с управлением. Исходя из основной функции законодательной власти – правотворчества на самом высшем уровне – КС РФ пришел к выводу, что «путем решения законодателем в данном случае[случай – предусмотрена была в законе необходимость для отчуждения особо ценного имущества принятия федерального закона] вопросов ненормативного характера - допускается неоправданное вторжение в текущую деятельность органов исполнительной власти по управлению федеральным имуществом».

Эти принципы, сформулированные для федерального уровня власти, нашли отражение во взаимосвязанных п. «ж» ч.2, п. «а» ч.4 ст.5 и п. «д» ч.2 ст.21 ФЗ №184. Полномочия регионального законодателя – это установления порядка управления и распоряжения, а также возможность контроля за соблюдением порядка распоряжения. Но именно органы ИВ управляют и распоряжаются собственностью соотв.уровня в соотв.со своими полномочиями, определенными законодательно.

Исходя из представленных выше условий действия принципа разделения властей в вопросах управления государственной собственность, с необходимостью следует признать, что соотв.положения Закона Хабаровского края являются неконституционными и противоречащими ст.5 и ст.21 ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

 

 

ЗАДАЧА 11

30 ноября 1994 года N 51-ФЗ

 

Последнее изменение этой страницы: 2016-08-11

lectmania.ru. Все права принадлежат авторам данных материалов. В случае нарушения авторского права напишите нам сюда...