Регистрационная деятельность. Принципы осуществления.

1. Открытость регистрационных сведений, за исключением персональных данных.

2. Платность регистрационной деятельности. Плата - государственная пошлина, обязательный неналоговый платеж (Гл. 25.3 Налогового кодекса).

3. Осуществление федеральными органами исполнительной власти.

4. Осуществление на государственном языкеРоссийской Федерации.

5. Юридическое значение регистрации имеет внесение данных в государственный реестр, регистр или кадастр. Правоудостоверяющий документ самостоятельного правового значения не имеет.

6. Регистрация осуществляется в режиме «реального времени», т.е. по состоянию на текущий момент.

7. В результате государственной регистрации возникает юридическая презумпция существования зарегистрированного факта или права.

Государственная регистрация – это юридически значимое действие, подтверждающее (признающее) обстоятельство, с которым закон связывает возникновение правовых последствий.

В литературе убедительно демонстрируется процессуальная несостоятельность заявлений об оспаривании государственной регистрации без оспаривания самого зарегистрированного права

Сергеева И.В. О некоторых проблемах, связанных с оспариванием государственной регистрации права

БЕЛОВ С.А.:

Вопрос – будет ли регистрация как юридически-значимое действие предметом оспаривания?

Если признавать гос.регистрацию частью сложного юридического состава, к чему склоняется цивилистическая доктрина, то тогда можно оспаривать регистрацию, т.к. любое действие, влекущее правовые последствия в силу своего совершения, может быть оспорено. Если признавать, что регистрация лишь подтверждает право, но не является основанием возникновения права, то перед нами будет лишь юридически-значимое действие, которое само по себе невозможно оспорить, т.к. оно лишь подтверждает, презюмирует наличие фактических или правовых обстоятельств.

Частные «неучастики» процедуры регистрации не могут оспорить юридически-значимого действия – решения о регистрации, т.к. у них в данном споре нет юридически-обоснованного интереса. Их интерес может скрываться лишь в нарушениях материально-правовых, лежащих в плоскости зарегистрированного права, его оснований, но не самой регистрации.

3 возможных требования на практике в суде:

1 – требование отменить регистрацию. Но если оно будет удовлетворено, то суд обязывает Росреестр отменить регистрацию, однако, внесет ли Росреестр новую запись – это вопрос. Но не может оставаться запись пустой. Если суд не напишет прямо о признании права собственности за оспаривающим лицом, то Росреестр может отказать в удовлетворении решения суда, т.к. исключение из реестра без включения туда нового собственника противоречит закону.

2 – признание права собственности. В случае заявления подобного требования получается, что собственником материальным признается оспаривающее лицо, но гос.презумпция существования права все еще действует и не отменена (а отменена она может быть только на основании судебного решения, сам орган без судебного решения регистрацию отменить не может – абз.2 ч.1 ст.2 Закона).Росреестр обязан лишь на основании судебного решения о признании права собственности, зарегистрировать это право, т.к. факт наличия права не связан с фактом регистрации. Регистрация – не основание права, а лишь факт легализации основания и права.

3 – признание права собственности и отмена регистрации. Чаще всего на практике используется. Но это неразумно – сам факт признания права собственности влечет за собой материально-правовые основания для изменения регистрационной записи. Отдельное требование не обязательно, т.к. по сути является лишь формализацией процедурного требования, которое и так содержится в общем материальном требовании признания права. Но Росреестр и его управления, если судом не приписано изменение записи в реестре, как правило, ничего не делают. Потому с теоретической точки зрения обоснованно требование (2), однако, с практической требование (3).

Что касается самого содержания и значения процедуры, то вопрос этот очень сложный. До сих пор есть споры относительно правового значения гос.регистрации. Например, с протоколом об адм.правонарушении проще – нельзя обжаловать без постановления и точка. А здесь последствия фактически же возникают, и соответственно получается, что это решение влияет на возможности гражданина по защите права (если не зарегистрировано, то защищать право сложнее – только через суд). Исходя из этого регистрацию нередко рассматривают как некое, имеющее самостоятельное правовое последствие, действие.

По САБ – практика до сих пор не может определиться четко, в каких случаях имеет смысл оспаривать регистрацию, а в каких нет. В общем-то есть в Законе общее правило – можно обжаловать все, что делают гос.органы. Но нужно доказать, что затрагиваются права этим действием (в итоге снова упираемся в вопрос наличия нарушенного материального права). Суды часто отказывают в оспаривании регистрации, говоря, что если что-то не так, то оспаривайте право. Ведь если ваши права действительно затронуты, то это вопрос материального спора. Если орган и совершил процедурные нарушения, то это могло задеть только права заявителя (у которого в связи с этим есть юридически-обоснованный интерес заявления требования об отмене регистрации или устранении нарушений), если, конечно, эти нарушения не связаны с материальным правом собственности, либо его основанием. Получается, что органы часто говорят так – 3-и лица могут оспаривать только право, а заявитель (и бывший правообладатель, если его участие в регистрации было обязательным) могут оспорить само решение о регистрации, если докажут, что этим были затронуты их права. Если государство признало право путем регистрации, то существует презумпция его наличия у правообладателя, из которой должны исходить все участники оборота.

Исходя из представленных выше рассуждений, можно сделать вывод по условиям задачи. ООО по общему правилу может оспорить лишь само право. Если право ООО действительно было нарушено, и существуют основания признаний судом за ООО спорного права, то на основании судебного решения регистрирующие органы могут исключить из реестра ЗАО, включив туда ООО. Сами регистрирующие органы, по своей инициативе, не могут отменять регистрацию (абз.2 ч.1 ст.2 Закона). Формально у ООО есть возможность оспорить только сам факт регистрации, без требования признания за собой права и регистрации этого права. Но тогда встанет 2 сложности – запись в реестре не может быть пустой, а если за ООО не будет признано право, то единственным правообладателем должен будет оставаться ЗАО (презумпция не может действовать «впустую», а потому будет действовать в прежнем виде, пока не будет доказано иного); и для оспаривания записи ООО необходимо доказать, что этим властным решением неправомерно затрагивается его право (Закон РФ №4688-1), а это уже ведет к тому, что предметом спора все равно будет наличие/отсутствие материального права собственности, которое должно подтверждаться регистрацией. Можно и без права собственности – могут затрагиваться права непосредственно актом регистрации, вне оспаривания наличия материального права – но сам факт регистрации должен влиять если не на наличие, то на объем и характер правового статуса лица, оспаривающего регистрационное действие.Потому в фактической составляющей, предметом оспаривания ООО может быть только право (а на практике – одновременно с требованием аннулирования существующей на момент обжалования записи, как не основанной на материальном праве).

Потому суд апелляционной (кассационной) инстанции может отменить решение нижестоящего суда (т.к. по условиям задачи в ходе разбирательства ООО не доказало наличия собственного нарушенного материального права и не требовало признания за собой права собственности на спорный объект недвижимости).

Можно обсудить значение экспертизы – но она имеет значение только для целей регистрации. Она не подтверждает действительность.

ЗАДАЧА 13

С.А. Белов. Принципы правового регулирования деятельности по оказанию государственных услуг/ Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. – М.: ВолтерсКлувер, 2007. – с.73-76.

Так, С.А. Белов выделяет пять принципов правового регулирования, позволяющих осуществить юридическое разграничение понятий государственной контрольно-надзорной (властно-принудительной) деятельности и деятельности по оказанию государственных услуг.

• Так, во-первых, контрольно-надзорная деятельность осуществляется в общественных (государственных) интересах, а не в интересах гражданина. При осуществлении контрольно-надзорной деятельности цель обеспечения государственной и общественной безопасности позволяет устанавливать требования, которые обременяют конкретного гражданина и тем самым противоречат его интересам. При оказании государственных услуг государство стремится удовлетворить потребности гражданина и тем самым реализует его интерес.

• Во-вторых, получение государственной услуги всегда должно оставаться добровольным для гражданина. В случае же осуществления контрольно-надзорной деятельности государство устанавливает юридическую обязательность обращения гражданина к государству.

• В-третьих, получение государственной услуги гражданином может быть вынуждено только вследствие отсутствия возможности получить эту услугу в частной организации или недоступности ее в частных организациях из-за цены. Властные полномочия не должны использоваться для навязывания услуги и путем совмещения контрольно-надзорной деятельности с деятельностью по оказанию услуг.

• В-четвертых, методы реализации контрольно-надзорных полномочий предполагают обязательность исполнения гражданином предписаний должностных лиц государственных органов, в то время как государственные услуги связаны не с обременительным и принудительным, а с предоставляющим воздействием государства.

• Наконец, в-пятых, как контрольно-надзорная деятельность, так и деятельность по оказанию государственных услуг может быть бесплатна для гражданина. Вместе с тем при осуществлении контрольно-надзорной деятельности размер платы не связан с объемом деятельности уполномоченного органа (чаще всего предусмотрено взимание государственной пошлины); при регулировании платы за получение государственных услуг размер оплаты, хотя он нормативно и зафиксирован, увязывается с объемом услуг, которые предоставляются гражданину, и может быть увязан с размером расходов на их оказание.

В связи с этим необходимо определить четкие критерии, которые должны быть взяты в основу разграничения государственной контрольно-надзорной деятельности и деятельности по оказанию услуг. Нагляднее всего это сделать при рассмотрении следующих видов управленческой деятельности: регистрационная деятельность, выдача паспорта, лицензирование.

Во-первых, в перечисленных примерах имеет место не добровольный заявительный характер, а нормативно обязывающий, в связи с наступлением определенных юридических фактов (наступление определенного возраста, заключение сделки и т.п.).

Во-вторых, за неисполнение возложенных обязанностей предусмотрено привлечение к ответственности. Например, установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).

В-третьих, при обращении в уполномоченный орган, организацию для получения государственных услуг проверяется наличие права у обратившего субъекта на их получение. При совершении регистрационных действий (деятельность, связанная с вмешательством) уполномоченный властный субъект проверяет законность основания обращения – наступления юридически значимого факта. При лицензировании проверяются сведения о лицензиате и соблюдение им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности. При выдаче паспорта, уполномоченное должностное лицо обязано удостовериться, что документ выдается именно обратившемуся гражданину, поэтому необходимо личное присутствие при получение паспорта.

В-четверых, деятельность по оказанию государственных услуг может быть передана для их осуществления государственным и негосударственным организациям. Регистрационная деятельность, лицензирование, выдача паспорта - властная деятельность, т.к. в односторонне-властном порядке совершаются юридически - властные действия или дается отказ в их совершении. Представляется, что передача такого рода полномочий организациям недопустима, т.к. на эти виды деятельности распространяется ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»// СЗ РФ. 2006. 31 июля. № 31 (часть I). Ст. 3434. в которойустановлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти,

В-пятых, за оказание государственных услуг может взиматься плата, которая устанавливается государственными органами исходя из принципа покрытия всех или части расходов на их предоставление, т.е. имеет место возмездный характер, и в случае неоказания или ненадлежащего оказания услуги гражданин, организация вправе потребовать возврата всей или части уплаченной суммы. Что касается платы за регистрационную, лицензионную деятельность, выдачу паспорта – это государственная пошлина и ее размер не зависит от объема затраченных ресурсов при осуществлении деятельности. В случае отказа в совершении юридически значимого действия государственная пошлина не возвращается.

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Статья 12. Ведомственная пожарная охрана

Федеральные органы исполнительной власти, организации в целях обеспечения пожарной безопасности могут создавать органы управления и подразделения ведомственной пожарной охраны.

При выявлении нарушения требований пожарной безопасности, создающего угрозу возникновения пожара и безопасности людей на подведомственных организациях, ведомственная пожарная охрана имеет право приостановить полностью или частично работу организации (отдельного производства), производственного участка, агрегата, эксплуатацию здания, сооружения, помещения, проведение отдельных видов работ.

Контроль за обеспечением пожарной безопасности при эксплуатации воздушных, морских, речных и железнодорожных транспортных средств, а также плавающих морских и речных средств и сооружений осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Контрольно-надзорная деятельность государственных органов за гражданами и организациями имеет свои существенные особенности:

Во-первых, отсутствуют отношения организационного подчинения, следовательно, если гражданину не предписано законом или принятым в соответствии с ним нормативно - правовым актом определенное правило поведения, то властный субъект не может издать обязывающий его индивидуальный правовой акт.

Во–вторых, властный субъект осуществляет контрольно-надзорные мероприятия только в нормативно определенной однородной сфере деятельности

В-третьих, набор контрольно-надзорных мер, приемов, способов нормативно определен, и властный субъект не имеет права применять меры, приемы, способы, не предусмотренные для данного вида контроля

В-четвертых, цель контрольно-надзорной деятельности – проверка соблюдения законодательства, а не «поиск нарушителей».

В-пятых, в результате проведения контрольно-надзорных мероприятий и выявления нарушений граждане или организации могут привлекаться к юридической ответственности или к ним применяются иные меры государственного принуждения в соответствии с федеральным законодательством.

В-шестых, предусматривается возможность оспаривания, как в судебном, так и во внесудебном порядке действий и решений должностных лиц, осуществленных в результате контрольно-надзорной деятельности, а также возможность возмещения вреда, причиненного незаконными действиями.

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)

И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями;

Статья 3. Принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля

Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:

8) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;

9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Статья 1. Основные понятия

ведомственный пожарный надзор - деятельность ведомственной пожарной охраны по проверке соблюдения организациями, подведомственными соответствующим федеральным органам исполнительной власти, требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки;

Статья 24. Выполнение работ и оказание услуг в области пожарной безопасности

Работы и услуги в области пожарной безопасности выполняются и оказываются в целях реализации требований пожарной безопасности, а также в целях обеспечения предупреждения и тушения пожаров. К работам и услугам в области пожарной безопасности относятся:

проведение научно-технического консультирования и экспертизы;

другие работы и услуги, направленные на обеспечение пожарной безопасности, перечень которых устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности.

БЕЛОВ С.А.:

С.А. Белов выделяет пять принципов правового регулирования, позволяющих осуществить юридическое разграничение понятий государственной контрольно-надзорной (властно-принудительной) деятельности и деятельности по оказанию государственных услуг.

• Так, во-первых, контрольно-надзорная деятельность осуществляется в общественных (государственных) интересах, а не в интересах гражданина. При осуществлении контрольно-надзорной деятельности цель обеспечения государственной и общественной безопасности позволяет устанавливать требования, которые обременяют конкретного гражданина и тем самым противоречат его интересам. При оказании государственных услуг государство стремится удовлетворить потребности гражданина и тем самым реализует его интерес.

• Во-вторых, получение государственной услуги всегда должно оставаться добровольным для гражданина. В случае же осуществления контрольно-надзорной деятельности государство устанавливает юридическую обязательность обращения гражданина к государству.

• В-третьих, получение государственной услуги гражданином может быть вынуждено только вследствие отсутствия возможности получить эту услугу в частной организации или недоступности ее в частных организациях из-за цены. Властные полномочия не должны использоваться для навязывания услуги и путем совмещения контрольно-надзорной деятельности с деятельностью по оказанию услуг.

• В-четвертых, методы реализации контрольно-надзорных полномочий предполагают обязательность исполнения гражданином предписаний должностных лиц государственных органов, в то время как государственные услуги связаны не с обременительным и принудительным, а с предоставляющим воздействием государства.

• Наконец, в-пятых, как контрольно-надзорная деятельность, так и деятельность по оказанию государственных услуг может быть бесплатна для гражданина. Вместе с тем при осуществлении контрольно-надзорной деятельности размер платы не связан с объемом деятельности уполномоченного органа (чаще всего предусмотрено взимание государственной пошлины); при регулировании платы за получение государственных услуг размер оплаты, хотя он нормативно и зафиксирован, увязывается с объемом услуг, которые предоставляются гражданину, и может быть увязан с размером расходов на их оказание.

Если считать это услугой, то это есть узаконенная форма взятки. Получается, что сначала оказывается услуга, а потом она же оплачивается тем же лицом, которое ее оказывало.

В данной задаче проблема в другом – может ли надзорная проверка, которая проводится по инициативе органа, подпадать под действие Закона №294. Если она не подпадает – мы уже рассуждаем об органах, может ли один и тот же орган оказывать услуги и проводить контрольно-надзорные мероприятия и т.д.

Если в рассматриваемом случае имеется принуждение, ограничение прав, то орган, обнаружив при проверке нарушение законных требований, может в том числе применить меры непосредственного принуждения – вплоть до мер ответственности.

Какова цель заключения договора с органом пожарной охраны? Цель ведь – убедиться в наличии или отсутствии нарушений, которые в последующем могут и должны быть устранены. Здесь ведь целью не является проверка деятельности ОАО на соблюдение требований закона, связанная с вмешательством в деятельность ОАО. Цель иная – определить нарушения, исходя из представленных ОАО сведений и фактического состояния судна. Раз так, то и говорить о контрольно-надзорной деятельности невозможно (см.признаки выше).

Все-таки инспекция также действует на основе ФЗ О пожарной безопасности, в ст.24 которого установлена возможность оказания услуг и работ, в т.ч. научно-технического консультирования и экспертизы, а также иных работ.

Конечно, сложно представить ситуацию, когда гражданин идет по улице, подходит к милиционеру и говорит: «Проверьте у меня документы!». А ему в ответ: «100 рублей». НО в принципе такие ситуации могут быть, когда обязанность обратиться к органу для проведения проверки возложена как раз на частное лицо. Либо достаточно часто ситуации возникают – когда гражданин хочет убедиться, что все у него в порядке.

Есть разница, когда гражданин запрашивает информацию у органа, и когда гражданин просит провести в отношении него проверку. Во втором случае орган несет расходы. Получается, что в этом отношении гос.орган просто должен отказывать. Взимать плату за удовлетворение таких обращений – это процветание коррупции! Это противоречит принципам Закона №294. Ведь сущность то осуществляемой деятельности как раз контрольно-надзорная. Пусть инициативность исходила от частного лица, проверять то орган будет по нормам о контрольно-надзорной проверке. Тем более орган должен отказать, что если есть основания (срок наступил, есть сообщения и т.д.), то орган может легко инициировать уже в полной мере контрольно-надзорную проверку. А если оснований нет (срок еще с прошлой проверки не прошел), то проведя такие мероприятия, орган нарушит требования закона. Инициативность гражданина не должна вводить в заблуждение – по содержанию деятельность остается контрольной, а, значит, распространяется на нее Закон №294 (т.к. в перечне разновидностей контроля, на которые не распространяются положения закона, не отражен пожарный надзор).

Если считать это гос.услугами, то подобная деятельность наталкивается на общий запрет навязывания услуг через властные, контрольно-надзорные полномочия. Это «узаконенная форма взятки». В этом отношении, допускать в целом такой ситуации нельзя. Если ОАО хочет проверить, все ли у нее в порядке с пожарной безопасностью, то пусть нанимает частную организацию, имеющую лицензию на осуществление подобной деятельности. Но никак не к контролирующему органу – т.к. контролирующий орган не должен заниматься предоставлением гос.услуг в той сфере, в которой он уполномочен на проведение контроля.

И получается, что приказ, в котором содержатся положения, что данные мероприятия осуществляются за счет сборов с судовладельцев, незаконен.

Другой вопрос – если эта организация (инспекция) уполномочена только на оказание гос.услуг (или хотя бы не уполномочена на проведение контрольно-надзорных мероприятий в той сфере, в которой она может оказывать услуги). Тогда она действительно может оказывать гос.услуги. Вот если один орган и услуги оказывает и контроль осуществляет – это уже неправомерное смешение деятельности, которая разделяется в том числе на самом высоком уровне (Концепция адм.реформы; Указ Президента №314).

Государство стремится к разделению данных функций среди разных организаций.

Из Закона №294 можно вывести, что любая проверка, проводимая гос.органом и осуществляемая в рамках его полномочий, связанная с контролем в его сфере, платной быть не может. Закон распространяется на любые проверки, независимо от того, кто их инициирует, дабы не вводить в искушение эти самые органы.

ЗАДАЧА 15

1. Прямое или непосредственное принуждение: не предполагается разрешения правового спора. Безотлагательное предотвращение или пресечение общественно опасных последствий.

(1) Предупредительные меры

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН