Практика работы с персоналом гражданской службы

Комплектование состава государственных служащих

Управление персоналом гражданской службы отражало ос­новные цели, задачи и принципы официальной правительст­венной кадровой политики, несло на себе печать ее особеннос­тей и противоречий, связанных с монархическим типом госу­дарства и абсолютной властью царя. Уже первые, относящиеся

Глава 12 Исторический опыт управления персоналом государственной службы России 191

Е гг. XIX в. -начало XX в.

Император

Чиновники I IV классов

Е отделение Собственной е и в

Канцелярии

Комитет о службе чинов

Гражданского ведомства

Чиновники IV-VI классов

1894-1917

Инспекторский отдел Комитета о службе чинов Гражданского ведомства

Центральные и местные

Исполнительные opiaHbi

В обязанность которых

Входила регулярная

Доставка в

Инспекторский

Департамент сведений о

Состоянии и развитии

Штатного состава

с 1858-1894 гг

Департамент общих дел Министерства внутренних

Дел регулировавший формирование состава и

Прохождение службы

Чиновниками губерний и

Областей

Общие присутствия

Губернских и областных

Правлений, занимавшиеся

Службой местных чиновников

VII-XIV классов через МВД

Департамент общих дел Министерства внутренних дел формировавший банк данных и регулировавший

Прохождение службы

Чиновниками губернии и

Областей

Общие присутствия

Губернских правлений

Ведавшие вопросами

Службы местных

Чиновников

Рис. 17. Организация управления персоналом государственной службы России в XIX в.

к началу XVIII в. регламенты и другие законодательные акты определяли главные цели кадровых служб:

— полное обеспечение всех административных органов госу­
дарства служащими в соответствии с установленными для них
штатами;

— комплектование канцелярий, контор и других управленче­
ских структур, как предписывалось Генеральным Регламентом
(1720 г.) и прочими уставными документами, профессионально
подготовленными чиновниками, которые бы «должность свою
знали», были бы «сведущими в юриспруденции», принимали бы
во всех отношениях «исправные», т.е. квалифицированные, ре­
шения;

— определение потребности в государственных служащих со­
ответствующего профессионального профиля с учетом перспек­
тивы количественного и качественного развития их состава и др.

В процессе достижения этих целей решались такие важные задачи, как подбор и расстановка государственных служащих, повышение их образовательного уровня, развитие профессио­нализма, обеспечение карьерного движения чиновников, уси­ление эффективности их управленческой деятельности, стиму­лирование ответственного отношения к должностным обязан­ностям и др.

Созданию дееспособного корпуса государственных служащих способствовало пусть непоследовательное, но все большее ут­верждение с начала XVIII в. базовых принципов его формирова­ния и функционирования, а именно:

— подбор кандидатов на вакантные должности по политичес­
ким, профессиональным, деловым и нравственным качествам;

— законность в системе служебных отношений;

— строгая соподчиненность лиц различного уровня государ­
ственных органов на основе централизма;

— ответственность служащих за исполнение должностных
обязанностей;

— контроль за качеством управленческой деятельности госу­
дарственных служащих и проч.

Комплектование органов государственного управления дли­тельное время регулировалось петровскими Генеральным Регла­ментом (1720 г.) и Табелью о рангах (1722 г.), а также группой других законодательных актов. В XIX — начале XX в. основным

нормативным документом, регламентировавшим формирова­ние персонала государственной службы, был Устав о службе по определению от Правительства, который чаще назывался Уста­вом о службе гражданской.

Прием на государственную службу связывался с рядом требо­ваний - российское подданство, образовательный уровень, со­словная принадлежность, возраст и пол. Правила приема отда­вали предпочтение представителям дворянского сословия. Со­зданием дворянской основы бюрократии высшего и среднего должностного уровня обеспечивалось политическое господство дворянства в стране. Дворянам были созданы льготные условия для поступления на службу, повышения в чине и должности.

Однако проблемы полного комплектования штатов админис­тративных органов, особенно замещения низших вакантных должностей, вынуждали правительство принимать на государ­ственную службу лиц недворянского происхождения. По Уставу о гражданской службе в государственные учреждения разрешал­ся прием лиц из среды канцелярских служителей, ученых, ху­дожников, учителей, фельдшеров, купцов первой гильдии, де­тей духовенства не ниже сана священника или дьякона.

Российское законодательство запрещало прием на службу крестьян, мещан, купцов второй и третьей гильдий и их детей, отставных нижних чинов, иностранцев (кроме учреждений на­уки, образования и искусства). Это запрещение не распростра­нялось на тех граждан указанных категорий, которые получили образование в учебных заведениях, дававших право занимать должности в системе государственной службы «независимо от рода и звания».

Используя такие правила приема на службу, правительство регулировало социальный состав государственных служащих в интересах правящего сословия. Однако, несмотря на «загради­тельные» меры при приеме на службу лиц недворянского проис­хождения и усложнение механизма их повышения в чинах, во второй половине XVIII—XIX в. проявилась тенденция роста Удельного веса выходцев из разночинцев и податных сословий, прежде всего в составе служащих IX—XIV классов, а также сре­ди чиновников VI-VIII классов. Это было обусловлено объек­тивными факторами политического и экономического развития России и одновременно недостатками правительственной кад-

13-

Управление персоналом

ровой политики, на почве которых постоянно возникала острая нехватка персонала государственной службы. На рубеже XIX—XX вв. выходцы из непривилегированных сословий стали доминировать в составе табельного чиновничества, кроме I—IV классов. Тем не менее, хотя в конце 90-х гг. дворяне по про­исхождению составляли всего 30% российской бюрократии, по­давляющее большинство высших государственных должностей (75%) занимали представители дворянства. Сословный подход к формированию персонала государственной службы был отме­нен указом Николая II лишь в октябре 1906 г.¹

Непременным требованием, которым определялось право приема на государственную службу и служебное продвижение, являлся уровень образованности. Этот признак всегда был важ­ным критерием пригодности к службе. Уставные документы ставили должностную и чиновную карьеру в зависимость от об­разовательной подготовки чиновников. Положение о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.) подразде­ляло служащих на лиц с высшим, средним и начальным образо­ванием, т.е. на три разряда. Для каждого разряда устанавлива­лись особые правила поступления на службу и различные сроки производства в чины. Если чиновники с высшим образованием (I разряда) получали право повышения в чине через 3—4 года, то служащие II и тем более III разряда должны были служить в каждом чине значительно более длительные сроки. Общие сро­ки выслуги лет для табельных чиновников были введены только во второй половине XIX века.

В практике формирования административного персонала за­служивает внимания, что правительство поощряло поступление на службу лиц с высшим образованием. Выпускники универси­тетов, Александровского лицея, Высшего училища правоведе­ния и ряда других высших учебных заведений в зависимости от степени аттестата об их окончании (1-й или 2-й) могли начинать службу с должностей соответственно X—XII классов.

Особенно благоприятные служебные условия создавались для лиц, получивших в университете ученую степень. По Уставу о гражданской службе кандидаты наук принимались в админист­ративные органы с производством в чин не ниже коллежского

.

секретаря и, следовательно, становились чиновниками X клас­са. Вышедшие из университета с ученой степенью магистра по­лучали в государственных учреждениях сразу чин IX класса и начинали службу в звании титулярного советника. Что касается граждан, пришедших на службу со степенью доктора, то специ­алисты такой квалификации становились чиновниками VIII класса и приобретали сословные права потомственного дворянства¹.

В то же время следует отметить, что образованность не была решающим фактором приема на гражданскую службу и карьер­ного движения. Даже в 80-х гг. XIX в. для получения первого классного чина было достаточно представить аттестат об окон­чании уездного училища или сдать экзамен в объеме его учеб­ной программы. Естественно, такое правило начального чино­производства не способствовало повышению общего уровня об­разованности российского чиновничества и сохраняло остроту этой проблемы вплоть до падения самодержавия в феврале 1917г.

Порядок приема предусматривал определенный возраст кан­дидата на государственную должность. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Право поступления на службу име­ли граждане, не лишенные этого права по суду. Юридические преимущества при занятии должностей были предоставлены мужчинам. Лица женского пола еще в последней четверти XIX в. допускались к службе лишь в учебном, финансовом, ме­дицинском, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, при­чем на низших должностях и с ограничением права на государ­ственную пенсию, повышение оклада за выслугу лет, присвое­ние почетных званий и другие социальные гарантии и льготы.

В правилах формирования персонала государственной служ­бы правительство провозгласило отказ от каких-либо привиле­гий и ограничений, связанных с национальной принадлежнос­тью и религией. В Уставе о гражданской службе с 30-х гг. XIX в. содержалось положение о том, что «различия вероисповедания или племени» не могут быть препятствием для приема на госу­дарственную службу. Однако в действительности на получение

права государственной службы оказывали влияние известные принципы официальной правительственной политики, испове­довавшей «православие, самодержавие и народность». Отсюда исходили определенные ограничения для поступления на служ­бу лиц еврейской национальности и «инородцев».

Прием на службу, присяга и требования к государственным служащим

Со времени выделения гражданской службы в самостоятельную сферу профессиональной служебной деятельности правительство России рассматривало формирование персонала государственной службы в качестве важнейшего условия эффективного государст­венного управления. Не случайно эти вопросы являлись предме­том постоянного и всестороннего внимании верховной власти, о чем свидетельствует обширная законодательная база.

В нормативно-правовых актах были определены цели, задачи и принципы формирования корпуса государственных служа­щих; механизм отбора кадров в административные учреждения; правила приема в органы государственного управления; поря­док назначения на должности; основные требования к поступа­ющим на государственную службу.

Принятые на государственную службу приводились к прися­ге. В марте 1711 г. Петр I подписал составленный им текст при­сяги, согласно которой вступающие в должность давали клятву «до последней своей силы» верно служить государству, по­вседневно и энергично отстаивать государственные интересы, «честно и чисто, неленостно, но паче ревностно» исполнять должностные обязанности при условии ответственности перед гражданским и Божьим судом в случае нарушения ими взятых на себя обязательств. В специальном указе «О присяге на вер­ность службе» (1719 г.) правительство предписало привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и всех других «управителей и служителей»¹. Присягу давали члены возникших позднее Государственного совета, Комитета минис­тров, Государственной думы, чиновники высших, центральных и местных органов государственного управления.

.

В регулировании служебных отношений российское законо­дательство придавало большое значение разработке требований к персоналу государственной службы. В своих распорядитель­ных документах создатель государственной службы нового типа Петр I постоянно указывал, что чиновники должны направлять всю их деятельность на реализацию государственной политики, руководствоваться «пользой государственной», «радеть за Отече­ство», неуклонно соблюдать «верность службе», проявлять слу­жебное усердие для «блага и славы России». В соответствии с его указом от 24 апреля 1713 г. должностные лица и все граждане, действия которых наносили «повреждение интересам государст­венным», подлежали строгому наказанию в судебном порядке¹.

Гражданские чиновники были обязаны детально знать госу­дарственные законы, регламенты и другие установления, рас­сматривать их соблюдение как главное условие «правого и бла­гонамеренного управления». Им предписывалось глубоко усво­ить содержание и объем полномочий доверенной должности, «прилежно» относиться к служебному поручению, принимать квалифицированные решения, вести дела «по точной силе и словам законов», строго хранить государственную тайну, не до­пускать «волокитства», «небрежения» и неоправданного «по-спешения» в делах. Законы о государственной службе предосте­регали чиновников от злоупотребления властью, «мздоимства и лихоимства», неполной или неправдивой отчетности, дисцип­линарных нарушений и т.д.

Наиболее полную разработку требования к деловым и нравст­венным качествам чиновников получили в Уставе о службе по определению от Правительства (1832 г.) и его более поздних мо­дификациях, а также в уставных документах министерств и ве­домств, составивших «Свод уставов о службе гражданской» (1835 г.). Среди качеств, необходимых служащему для успешно­го выполнения служебного долга, в Уставе о службе по опреде­лению от Правительства — главном нормативном акте о госу­дарственной службе вплоть до 1917 г. — указывались «верность службе», «радение о должности», «добрая воля в отправлении поручений», «усердие к общему добру», «честность, бескорыс­тие и воздержание от взяток», «правый и равный суд всякому

¹.

состоянию», «человеколюбие», «покровительство невинному и скорбящему».

«Все служащие возложенные на них должности обязаны ис­правлять согласно присяге с усердием, нелицемерно и добросо­вестно... - предписывалось в Уставе, - не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток ничего противного долгу присяги, честности и возло­женного на них служения. Посему леность, нерадение и непри­лежность к порученному долгу да почтутся наивящим для них стыдом, упущение же должности и нерадение по части блага об­щего, им вверенного, - главнейшим поношением»¹.