Главная Случайная страница


Категории:

ДомЗдоровьеЗоологияИнформатикаИскусствоИскусствоКомпьютерыКулинарияМаркетингМатематикаМедицинаМенеджментОбразованиеПедагогикаПитомцыПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРазноеРелигияСоциологияСпортСтатистикаТранспортФизикаФилософияФинансыХимияХоббиЭкологияЭкономикаЭлектроника






Взаимоотношения политической и административной элит в концепциях Общественного выбора

Феномен госслужбы традиционно привлекает к себе внимание исследователей, ибо публично-административная деятельность – решающий фактор повышения эффективности государственного и муниципального управления. Особый интерес представляет проблема функционирования государственной службы как важного института власти и управления, влиятельного политического актора.

Как согласуется этот тезис с классической веберианской концепцией политической нейтральности государственной службы? Напомним вкратце суть этой концепции. Выдающийся немецкий социолог, философ и историк Макс Вебер (1864-1920 гг. ) разработал в своем классическом труде «Хозяйство и общество» (1922 г. ) концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной[17][1]. Альтернативой патриархальной системе стала постепенно складывавшаяся современная форма решения текущих дел, названная Вебером «рационально-бюрократической». Ей (в идеале) становились присущи компетентность, бесстрастность, четкое исполнение закона, упорядоченность и унифицированность процедур.

Доминанту бюрократии Вебер зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация – наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе. Основа ее рациональности состоит в обезличенности функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 12

Таким образом, по Веберу, бюрократия – всего лишь инструмент управления, полностью подчиненный политическому руководителю. Следовательно, о власти чиновничества и речи идти не может? Конечно, идеальный тип государственной службы вообще не предусматривает возможности того, что административный аппарат обладает властью, выходящей за пределы его формальных полномочий. В то же время ученый рассматривал такую возможность и полагал, что на практике власть бюрократии в современном обществе очень значительна.

Власть административного аппарата, согласно Веберу, основывается, прежде всего, на знании, которым он обладает. Это знание двоякого рода: оно подразумевает, во-первых, специальные навыки в самом широком смысле этого слова, полученные в ходе профессиональной подготовки. Помимо этого, как отмечал Вебер, чиновник владеет официальной информацией, которая может быть получена только по административным каналам. Эффективный контроль за деятельностью чиновников возможен в таком случае лишь при наличии независимых от бюрократического аппарата источников информации.

Усилению позиций бюрократии в борьбе за власть в значительной степени способствует широкое использование чиновниками понятия «служебная тайна», когда доступ к той или иной информации жестко ограничивается, нередко с единственной целью избежать какого-либо контроля. Путем манипулирования находящимися в их распоряжении данными чиновники всегда могут оказывать существенное влияние на принятие политических решений. С точки зрения Вебера, способность бюрократии влиять на выработку политического курса имеет крайне негативные последствия, что обусловлено, прежде всего, отсутствием у чиновников качеств, необходимых подлинному политическому деятелю. Вебер подчеркивает существенные различия между чиновником и политиком как двумя во многом противоположными типами. Он указывает, что чиновник, получивший приказание, которое считает неправильным, может и обязан высказывать свои возражения. Но если вышестоящие инстанции настаивают на выполнении приказания, долг чиновника состоит в том, чтобы исполнять его так, как если бы оно соответствовало его собственному убеждению. За собственно политический курс чиновник не несет личной ответственности.

Что касается политика, он должен рисковать своей карьерой, отстаивая собственный курс, и быть готовым уйти в отставку в случае его неудачи. Как считает Вебер, только под влиянием необходимости брать на себя личную ответственность могут развиваться качества подлинного лидера. Однако условия, в которых протекает деятельность чиновников, препятствует проявлению таких качеств. Вебер с сожалением отмечает, что после ухода с политической арены Бисмарка Германия управлялась бюрократами, а не политиками по призванию.

Согласно Веберу, бюрократия, которая служит наиболее эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых для этого качеств лидера. Бюрократия неизбежно сталкивается здесь с ограничениями, которые не могут быть преодолены в рамках самой бюрократической системы управления. Вторжение бюрократии в политическую сферу расценивалось немецким ученым как злоупотребление властью. Проблема для Вебера состояла в том, чтобы не допустить дальнейшего расширения власти бюрократии и подчинить деятельность аппарата ответственным политикам.

Положение Вебера о необходимости сохранения государственным служащим политической нейтральности воспринято сегодня и политической и административной науками. О «неполитичности» чиновничества как норме для всех развитых в экономико-правовом отношении государств много пишут сегодня и отечественные авторы: служащий обязан действовать в соответствии с правовыми актами, но не политическими установками; быть свободным от какого бы то ни было партийного влияния; не руководствоваться политическими симпатиями или антипатиями при подборе кадров; не создавать в государственных органах партийных организаций и т. д. [18][2]

Суть проблемы здесь в том, что, как и во времена Вебера, корпус государственных служащих предстает перед нами в облике двуликого Януса. Один лик – конституционный, формально-юридический: госслужащий неполитичен, ревностен в исполнении и соблюдении законов, профессионален, компетентен, лоялен к законно избранной или назначенной политической власти. Другой лик – реальный. И эта реальность весьма далека от официального имиджа, декларируемой нормативности, причем даже в самых развитых государствах: демонстрировавшийся не так давно по РТВ английский сериал «Да, господин министр» – наглядное тому подтверждение.

Несмотря на освященную законами формальную подчиненность госслужащих политической вла

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 13

сти, они оказывают существенное, а иногда и решающее воздействие на процесс распределения и перераспределения власти. Причастность к формированию и проведению государственной политики позволяет госслужащим (прежде всего высшего звена) не только соучаствовать в принятии политических решений, взаимодействуя с политической властью, но и выступать, как уже было сказано, в качестве самостоятельного политического актора, т. е. проводить собственную политическую линию.

В последние годы из официального употребления у нас практически выведен термин «бюрократия», фактически синонимичный термину «госслужба». Вряд ли с этим можно согласиться. Ведь в той мере, а какой государственная служба на практике выходит за рамки механического исполнения и применения законов, она и становится «-кратией» – бюрократией, администрократией, административной властью. А именно в этом качестве она и интересует общество. Лейтмотивом огромного числа трудов, посвященных проблемам и зарубежной, и российской госслужбы. Является вопрос: кто нами правит? Избранные люди, имеющие мандат народного доверия, или никем не избранные и не имеющие собственной легитимности чиновники?

Апробированным способом выяснения этого весьма актуального и для России вопроса является определение источников бюрократической власти. К таковым современная наука относит стратегическое позиционирование управленцев в процессе государственного управления, их официальный статус, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационно-аналитического обеспечения процесса принятия политических решений.

Конкретным примером того, какой реальной властью обладают, например, госслужащие США, является делегирование конгрессом США части своих полномочий в области нормотворчества управленческим структурам – министерствам и ведомствам, имеющим необходимые для этого время, знания и опыт. Обычно американские законодатели принимают, а президент подписывает законы в самом общем виде. Законодательный акт часто оказывается, поэтому, документом расплывчатым, полным двусмысленностей, порожденных политическим компромиссом. Административные структуры приводят такой закон в рабочее состояние: устраняют неточности и противоречия, точно формулируют процедуру его применения. В результате нормотворческой деятельности ведомств закон приобретает иногда иной смысл[19][3].

Политическое значение чиновничества в значительной степени базируется, как было отмечено Вебером, на его роли главного источника информации и консультанта в процессе выработки политических решений. Нельзя, например, провести четкого различия между тем, что называется «заниматься политикой» и тем, что называется «заниматься политическим консультированием». Решения принимаются на основе имеющейся информации, а это значит, что содержание решения неизбежно структурировано предложенным советом. Более того, являясь главным источником информации для политиков, госслужащие эффективно контролируют информационный поток. Политики знают главным образом то, что им сообщает их аппарат. А информация, как известно, может фильтроваться, задерживаться, подвергаться селекции и т. д. в соответствии с преференциями служащих. Контроль за информацией, экспертиза и специальные знания – главные источники власти госслужбы, которые приобретают особое значение с приходом в политику малоопытных деятелей.

Государственная служба нередко участвует в артикулировании и агрегировании групповых интересов, хотя это никоим образом не входит в ее функции. По роду своей деятельности она вступает в контакт с группами интересов, становящимися ее клиентами. Клиентелизм может благотворно сказываться на состоянии политико-государственной системы при условии, что он помогает достижению общественного консенсуса. Но он же подрывает публичный характер государственного управления в ситуации, когда госструктуры попадают под влияние отдельных групп и контролируются ими. Если групповой интерес совпадает с корпоративным интересом самой бюрократии, мы имеем дело с антидемократическими, олигархическими тенденциями.

Важнейшей функцией госслужбы является обеспечение стабильности и преемственности внутри политической системы, что приобретает исключительное значение в переходные исторические периоды: политики, министры приходят и уходят, а профессиональные управленцы, карьерные чиновники остаются. Но постоянство корпуса госслужащих может вести и к порокам: иногда оно оборачивается снобизмом, кастовостью, консерватизмом, а иногда, особенно в отсутствие эффективной политической и публичной отчетности, – коррупцией.

В 1980 г. в Лондоне вышла книга политолога Питера Келнера и лейбористского министра в отставке лорда Кроузера-Ханта «Государственные служащие» с подзаголовком «Британский правящий класс»[20][4]. Неудачи лейбористских правительств эти авторы объясняли, в частности, тем, что чиновничество проводило, по их мнению, не лейбористскую, а собственную политику. Именно при лейбористах в Великобритании начали создаваться различные структуры, подрывавшие экспертно-консультационную монополию высших госслужащих, например, «политячейка» на Даунинг-стрит 10 при премьер-министре Каллагэне.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 14

Самый сильный удар по «британскому правящему классу» нанесла, однако, в 1980-х гг. М. Тэтчер. Убежденная в «великой измене» чиновничества, якобы «зараженного идеями кейнсианства», она инициировала настоящую войну между политической и административной властями. Упразднили департамент госслужбы как отдельную правительственную структуру, сократили число госслужащих с 700 до 590 тыс. человек. Началась идеологическая обработка общественного мнения: госслужащие не патриотичны, они плохо работают; настоящие герои нации – руководители предприятий и менеджеры частного сектора и проч. Сама М. Тэтчер испытывала редкое для соблюдающего традиции консерватора отвращение к сытой и спокойной госслужбе с ее гарантированной занятостью, раздутыми штатами, претензиями на политическое господство.

Один из твердых тэтчерианцев писал тогда в «Дейли телеграф»: «Если мы не вырвемся сейчас из тисков Гражданской Службы, больше у нас не будет возможности прийти к власти. Многие из нас начинают понимать, что чиновничество – это раса, убежденная в том, что руководит страной и что ей требуется всего лишь укротить нескольких министров»[21][5].

За годы пребывания Тэтчер у власти с министерской вольницей было в основном покончено. Отныне у аппарата уже не должно было быть какого-то собственного представления о правильной политике. Многое было сделано и для изменения самого стиля деятельности госслужбы; акцент делался преимущественно на управлении и решении конкретных проблем, а не на политических дебатах. Главными стали считать не вопрос о том, следует или нет осуществлять конкретную политику, а о том, как ее осуществлять, причем наиболее эффективно. После ухода Тэтчер ее политика в отношении госслужбы проводилась, но уже менее настойчиво.

Предыдущий | Оглавление | Следующий

Представителями различных течений и школ создано немало интересных моделей интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества. Одной из первых явилась модель С. Эйзенштадта (1963 г. ), создателя теории модернизации, описавшего три варианта взаимодействия «бюрократов» и «политиков» в условиях традиционного, современного и переходного обществ[22][1]:

1) традиционная модель – «бюрократия, ориентированная на правительство» – характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемое его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого; эту модель характеризует полная слитность госслужбы с политикой в духе описанных Н. Макиавелли клиентелистских отношений: «…государь правит в окружении слуг, которые милостью и соизволением его поставлены на высшие должности и помогают ему управлять государством. Эти доверенные лица будут всячески поддерживать государя, зная, что им поставлены у власти и сильны только его дружбой и мощью. Но и государь со своей стороны должен стараться удержать преданность своего министра, воздавая ему по заслугам, умножая его состояние, привязывая его к себе узами благодарности…»[23][2];

2) модернизационная модель – «бюрократия, ориентированная на общество» – характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти организацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе и посредством контроля за бюджетом государственных учреждений) демократическим контролем «снизу»;

3) транзиторная модель – «бюрократия, ориентированная на саму себя» – характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал.

Хотя модель Эйзенштадта имеет существенный недостаток (гетерогенность критериев классификации), она представляет немалую ценность для понимания мотиваций бюрократии, их обусловленности характером политической системы, уровнем социального развития.

Известность в политологической литературе приобрела и модель Ф. Риггса (1969 г. ), различающего два типа бюрократии в зависимости от возможностей последней воздействовать на правительство[24][3]:

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 15

«партийно ориентированную» – рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки со стороны партии, которая таким образом благодарит активиста за участие в борьбе; в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии; принимаемые им решения носят характер определенного фаворитизма;

«собственно политизированную», т. е. ориентированную на то, чтобы играть самостоятельную политическую роль, а не послушно осуществлять решения высших органов государственной власти.

Исследователь пришел к выводу о существовании корреляции между этими двумя типами соотношения политики и управления. Он вычленяет четыре типа ситуации, в которых по-разному комбинируются партийность и политизированность бюрократии.

«Политизированность» у данного автора означает нацеленность административной элиты на самостоятельное овладение властью, а не на выполнение решений правительства.

Еще один вариант анализа того, как могут соотноситься между собой бюрократия и политическая власть дана в 1981 г. Дж. Эбербахом, Р. Патнэмом и Б. Рокманом[25][4]:

1 модель – самая простая и, в этом смысле – «идеальная», совпадающая в целом с концепцией М. Вебера: политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, вторые их выполняют; эта модель не только идеальна, но и идеалистична; «Различие между политикой и управлением, между принятием решений и их выполнением походит на сказочного чеширского кота, при близком рассмотрении которого субстанция исчезает и остается одна только насмешливая улыбка»[26][5];

2 модель – «реальная»: политики и чиновники совместно разрабатывают и принимают решения, выполняя при этом разные функции – бюрократия выступает в качестве нейтрального эксперта; политики придают решениям четкую политическую направленность.

Эта модель, считают авторы, достаточно точно отражает реалии демократических стран, однако преувеличивать степень ее реалистичности не следует: политика постепенно профессионализируется, а чиновники все явственнее выступают на поприще артикулирования частных или групповых интересов.

3 модель – «конвергирующая»: и политики, и чиновники участвуют в принятии решений; при этом политики агрегируют интересы разрозненные, неорганизованные, а чиновники – выражают четко и точно сформулированные интересы организованных клиентел.

Сегодня, по мнению авторов, на повестке дня стоит конвергенция функций, ведущая к формированию 4 модели – «гибридной», в которой растворится веберианская формула и исчезнет акая-либо существенная разница между ролями политика и бюрократа[27][6].

Своеобразную модель взаимоотношений политиков и чиновников предлагает исследователь из Великобритании К. Сикстон[28][7]. Проанализировав отечественный опыт, он насчитал четыре разных модели функционирования политико-административных связей. Первая модель обозначена им как

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 16

«формально-конституционная», существующая в британской конституционной теории и ортодоксальных учебниках политологии: высшая исполнительная власть в государстве принадлежит не чиновникам, а политикам, ответственным перед парламентом и обществом: долг чиновника – ввести политика в курс дела, обрисовать проблему, условия и возможные способы ее решения, а затем наилучшим образом реализовать решение, ответственность за которое несет политик.

Вторая модель выступает контр-образцом официальной версии: речь идет о вытекающей из объективно обусловленного позиционирования чиновничества в политической системе, его неограниченного доступа к информации и документации, вменяемой в его обязанности экспертно-консультационной функции и т. д. всевластия бюрократии, подчиняющей себе законно избранных политиков. Третья модель названа автором «политико-административной» или «пасторалью в Уайтхолле»: никаких конфликтов, а тем более войн между элитами нет; отношения политиков и «мандаринов» сложны и неоднозначны, однако чаще всего они находят способ договориться. Суть договора в том, что госслужащие предпочитают не «слабых», а «сильных» министров, добывающих достойное бюджетное финансирование; министры же, в свою очередь, предпочитают сильных «замов», избавляющих их от бюрократической текучки. Одни дают профессиональные советы, другие придают решению определенную политическую «чувствительность»[29][8]. В результате процесс принятия решений предстает в виде конструктивного взаимодействия политиков и чиновников.

В качестве четвертой модели К. Сикстон приводит теоретическое построение У. Нисканена, ценность которого он усматривает не столько в критике реальной власти бюрократии, сколько в выявлении последствий употребления этой власти. Существенным элементом экономической теории бюрократии является при этом детерминированность логики поведенческого алгоритма чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе и т. д.

Сопоставив все упомянутые выше формулы взаимоотношений политиков и госслужащих, К. Сикстон еще подтверждает магистральную для политической науки позицию: формально-конституционная модель параллельного существования двух раздельных сфер – политической и административной (политики принимают решения, а чиновники с энтузиазмом их выполняют) – карикатура истинного разделения труда между политикой и госслужбой. В процессе управления выдержать в чистоте эту идеальную модель невозможно. Не более 1% всей работы министерства идет перед глазами министра, в его присутствии; его контроль – это меньше всего вопрос отдачи приказов и больше всего результат непрямого влияния, создания соответствующего климата, прогнозирования ситуации, налаживания связей с парламентом, общественностью и т. д. Гибкие и тонкие связи между сферами политики и управления создают сложности для конституционной доктрины. Однако развитие института омбудсмена и парламентских комитетов по контролю за деятельностью бюрократии, общественные движения в поддержку «открытого правительства» свидетельствуют о всеобщем признании того факта, что госслужащие ни в коем случае не являются лишь механическими исполнителями чужих политических решений.

Предыдущий | Оглавление | Следующий

 

Моделированием взаимоотношений между политической и административной элитами занимаются и сторонники позитивистского подхода, характерного для одной из самых популярных в современной западной политологии школы Общественного выбора. Так, Б. Петерс предлагает пять вариантов связей между политиками и бюрократией[30][1]. На одном полюсе континуума политики действительно командуют, а бюрократы выполняют их требования; на другом – бюрократы все контролируют и управляют в качестве экспертов. Первая модель предоставляет различные варианты политического выбора; последняя – обеспечивает стабильность и преемственность управления. Ни одна демократическая политическая система, считает автор, полностью не совпадает ни с одной из этих моделей, но американская, в принципе, ближе к первой; французская – ко второй. Три другие модели Петерса: две формы кооперации и одна – конфликта между участниками политико-административных интеракций.

Все описанные выше модели очень близки к реальности, все они, в той или иной степени – даже последняя – учитывают институциональные и нормативные ограничения власти бюрократии, сложное взаимодействие бюрократических и политических интересов[31][2]. Тем не менее, большинство теоретиков Общественного выбора склонны не к плюралистической, а к индивидуалистической трактовке сущности функций бюрократии и нацелены на тотальные разоблачения и суровую критику.

Характерное для Общественного выбора выявление явных и скрытых возможностей, имеющихся в распоряжении бюрократов для извращения в собственных интересах политической стратегии пра

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 17

вительства – в значительной степени отражает американские реалии. В США многочисленные агентства, бюрократические группы имеют привилегии, собственную политику и ускользают от политического контроля, который в принципе осуществляется и Администрацией Президента и Конгрессом. Однако эффективному контролю со стороны Администрации препятствует краткость пребывания на своих постах президента и его команды. А конгрессмены часто идут на политические альянсы с административными структурами и поддерживают их[32][3].

Американоцентричность теории бюрократии, созданной в парадигме Общественного выбора, не повлияла на решимость практически всех западноевропейских и многих других правительств положить предел не легитимному вмешательству бюрократии в политику и усилить над ней свой контроль. Именно позитивистская трактовка бюрократии осуществила идеологическое обеспечение ведущихся уже около 20 лет административных реформ. Без учета концепций Общественного выбора невозможно дать более или менее связное представление о политических аспектах профессиональной деятельности государственной службы, которая по классическим канонам является корпорацией лиц, нанятых государством в качестве профессиональных управленцев.

При всей своей категоричности подход экономистов– неоклассиков к бюрократии как к эгоистически действующим в своих интересах индивидам способствовал становлению господствующего в современной политической науке взгляда, согласно которому чиновничество является важным политическим актором, выступающим – иногда в коалиции, иногда самостоятельно – на политическом рынке.

Соучастие бюрократии в принятии политических решений может, на наш взгляд, реализовываться по следующим направлениям:

  СОУЧАСТИЕ БЮРОКРАТИИ ВПРИНЯТИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ -выработка административными учреждениями собственных ведомственных норм -информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия политических решений -использование профессиональных знаний как ресурса власти -использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами» -прямое участие госслужащих высшего эшелона в принятии политических решений -самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений

 

Соучастие аппарата управления в принятии политических решений может при определенных условиях трансформироваться в самостоятельную политическую активность бюрократии. Такие условия складываются, например, в переходный к демократии период, что и было зафиксировано в одной из моделей С. Эйзенштадта. Однако теоретики Общественного выбора больше обеспокоены политической ролью бюрократии в контексте движения от демократии в сторону усиления государственного интервенционизма, когда растут налоги, усиливается влияние групп интересов, интенсивно осуществляется политика перераспределения доходов и, естественным образом, расширяются и укрепляются привилегии бюрократов. Это чревато, по их мнению, ослаблением политического участия граждан, нарастанием антидемократических тенденций развития, тем более что, как напоминает один из вирджинских исследователей П. Бернхольц, «Диктатуры, олигархия и деспотизм как режимы были вполне стабильными в ходе истории. Свобода, правление закона, безопасность прав на собственность и демократия были скорее исключениями и не могут трактоваться как естественное положение дел в истории»[33][4].

Выступая в качестве политического актора, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов. Через лоббистскую деятельность бюрократии (особенно коррумпированной) заявляют о себе интересы организованных клиентов, групп давления, нелегальных структур и мафиозных семей. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к личной и групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы.

Схематично это выглядит так:

 

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 18

 

 

Выявление явных и скрытых возможностей участия бюрократии в политическом процессе, лоббирования ею как собственных корпоративных интересов, так и интересов других групп интересов, что ведет к искажению целей, официально заявленных политиками и легитимизированных в ходе всеобщих выборов, предопределяет весьма критическое отношение теоретиков Общественного выбора к деятельности правительств в сфере предоставления общественных благ, к государственному регулированию экономики. В то же время ими признается, что государственный интервенционизм зачастую вызывается такими объективными причинами, как необходимость борьбы с бедностью, социальной несправедливостью, загрязнением окружающей среды, нецивилизованным предпринимательством. Обеспечение эффективности государственного регулирования социально-экономических процессов, по мнению экономистов-неоклассиков, ничего не имеет общего с раздуванием бюрократического аппарата.

Наш критицизм в отношении государственного регулирования, пишет исследователь из Вирджинского университета Д. Ли «основан на убеждении не в том, что правительство – негативная сила, а в том, что у него есть богатый неиспользованный потенциал. В отличие от стандартного мнения о том, что чем больше правительства – тем больше от него можно взять, школа Общественного выбора убеждена: правительство может дать больше, если его самого будет меньше. Вместо желания сократить правительство и заставить его заниматься менее крупными делами, вирджинская школа хочет этого сокращения для того, чтобы правительство смогло добиться большего»[34][5].

Предотвратить разрастание государственной бюрократии, по мнению теоретиков Общественного выбора, можно двумя способами. Первый – ограничение численности госаппарата с помощью конституционных установлений, предотвращающих разбухание государства, подминающего под себя общественные структуры, что, однако, совершенно недостаточно для блокирования тенденции перерождения демократического государства в интервенционистское. Второй – использование моральных факторов, налагающих определенные обязательства и на политиков, и на управленцев.

Встраивание этических императивов в парадигму Общественного выбора происходит без отказа последнего от своих методологических принципов. Л. Игер, один из сотрудников Вирджинского центра, полагает, что этика должна стать составной частью эгоистического индивидуального интереса: «Общественная система может хорошо функционировать, если она будет в целом восприниматься как служащая интересам каждого из индивидов. Хорошо то общество, в котором человек вырастает с убеждением, что достойные поведение и характер соответствуют его собственным интересам. Эта вера имеет смысл тогда, когда социальные институты стремятся обеспечить соответствие между самоинтересом человека и общим интересом общества»[35][6].

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 19

В последнее время теоретики Общественного выбора все больше обращаются к проблемам ценностного обоснования индивидуального решения, а также важности существования конституционных установлений, юридических, организационных и других ограничителей для нормального функционирования экономических и политических процессов[36][7]. Следует подчеркнуть, что критика формального, «идеалистического» видения госслужбы носит в зарубежной политологической литературе характер арьергардных боев. Огромное количество эмпирических политико-социологических исследований, мемуаров и интервью с бывшими высокопоставленными политиками и чиновниками расставило все точки над «i» по вопросу о реальной роли госслужбы в политическом процессе. Сегодня приоритетным сюжетом научной литературы уже не является дискуссия о том, существует ли такой вид власти, как административная – все согласны с тем, что она существует. В большей степени внимание современной политической науки привлекают источники бюрократической власти. В числе таковых – связи между чиновниками и группами интересов. Являясь главным посредником между правительством, с одной стороны, бизнесом, профсоюзами, прочими группами – с другой, бюрократия получает реальные рычаги власти и способна выстраивать мощные альянсы, играть ключевую роль в выработке и осуществлении решений. Не менее важен и такой источник бюрократической власти, как операциональная связь между министрами и их аппаратом. Анализируя различные аспекты этой связи (количественное соотношение чиновников политических и карьерных, срок их пребывания у власти, режим и содержание повседневной работы, исторически закрепившийся статус, авторитет и т. д. ), Э. Хейвуд еще раз аргументирует вывод о наличии в руках управленцев очень большой власти[37][8]. Весь вопрос в том, как ее эффективно контролировать.

Наряду с классическим способом контроля – внутренним (самодисциплина, строгие профессиональные стандарты, глубоко укоренный этом служения государству и обществу), политическая наука последовательно ставит и решает проблему контроля внешнего, включающего механизм политической отчетности, равно как и формирование модели «отзывчивой» госслужбы, составляющей одно из направлений повсеместно идущей сегодня административной реформы. Схематично эта модель может выглядеть следующим образом:

– демократизация состава госслужбы, создание т. н. «репрезентативной» бюрократии;

– усиление «прозрачности» управления, проведение открытой информационной политики, налаживание службы «паблик рилейшнз»;

-освоение современных технологий политико-административного управления – анкетирования, работы с фокус группами, проведения массовых кампаний, социальной рекламы, политического маркетинга и др.;

– создание государственно-общественных структур управления;

– содействие развитию институтов гражданского общества, неправительственных организаций, общественной экспертизы, независимого консультирования, независимых рабочих групп и т. п. ;

– совершенствование процедуры защиты прав и свобод граждан (внедрение институтов омбудсмена, независимых судей и пр. ).

Контролю за бюрократией способствует и дальнейшее изучение таких вопросов, как подмена чиновниками государственных интересов корпоративными, лоббирование влиятельными должностными лицами интересов промышленных и финансовых группировок и прочих негативных тенденций. Важно понять, какое место занимают госслужащие в составе федеральной и региональной элит, каковы перспективы налаживания диалога между госслужбой и обществом. В дальнейшем освоении нуждаются и теоретико-методологические основы политологического анализа проблем госслужбы; всестороннего осмысления ждет мировой феномен госслужбы с учетом как внутренних (собственно административных), так и внешних (общеисторического контекста развития общества и государства, политических традиций, социокультурных особенностей) факторов его развития.

Еще раз следует подчеркнуть, что положение о «внепартийности государственной службы» (п. 11 ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» нико<

Последнее изменение этой страницы: 2016-08-11

lectmania.ru. Все права принадлежат авторам данных материалов. В случае нарушения авторского права напишите нам сюда...