Обретение правового статуса: законодательные нормы, регламентирующие деятельность СМИ в Российской Федерации

Характер, содержание, сферы взаимоотношения государства и СМИ в правовом демократическом государстве определяет, прежде всего, та законодательная база которая регулирует положение и роль СМИ в обществе. Это в равной мере касается как специальных законов о СМИ, так и других законодательных актов, Конституции – в первую очередь. По сути законодательство определяет ту роль, которую играют СМИ в определенном обществе, объем их полномочий, те рамки и пределы, в которых государство в лице тех или иных своих органов может оказывать воздействие на СМИ с другой стороны– те обязанности, которые берут на себя СМИ перед обществом и государством. Баланс прав и обязанностей и отличает законодательство одной страны, в которой свобода слова представляется и гарантируется, от другой в которой ее нет или она лишь декларируется.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 50

Русская журналистика, возникнув по воле Петра Первого, отражала не случайную прихоть одного лица, а являлась следствием роста национального самосознания и культуры, была насущной потребностью общества и государства. К середине 18 в. русская журналистика во многих отношениях встала вровень европейской печати. А к XIX в. в России уже сложилась достаточно гибкая, чтобы отвечать запросам читателей, система печати. Русская печать формировалась как самостоятельный общественный институт и занимало нередко критическую позицию по отношению к власти.

Не желая видеть на страницах газет и журналов критику в свой адрес, правительство использовало законодательство о средствах массовой информации для ограничения свободы слова. В связи с этим, законодательство о СМИ в России развивалось в первую очередь как «цензурное» право. [60][1] При Павле Первом, по сущеcтву, впервые устанавливается официальная правительственная цензура в Петербурге, Москве, Одессе, Риге. Были назначены цензоры – чиновники управы благочестия, т. е. полицейские. Издание новых газет и журналов стало строго регламентироваться. В имеющихся же изданиях был ограничен объем политической информации. В официальной печати, а также в печати, поддерживающей монархизм, разумеется, не обсуждались острые социальные проблемы. А после французской буржуазной революции именным указом Павла Первого были запрещены все издания, помеченные «каким-нибудь годом французской республики», а из обращения изъяты такие слова, как «гражданин» (следовало говорить: «обыватель», «житель»), «отечество» (заменено на «государство»), а слово «общество» вообще было запрещено. Дело дошло до абсурда, когда император запретил носить широкополые шляпы и платья определенного покроя, так как это, по его мнению, напоминало о событиях во Франции.

С вступлением на престол Александра Первого в общественной жизни России наблюдается некоторое оживление, положение прессы и литературы несколько смягчается. Вновь разрешается ввоз книг из-за границы, снимается запрет на открытие частных типографий. Ведение цензурой было передано Министерству просвещения, а точнее университетам. На место цензоров-полицейских пришли цензоры – профессора Московского и других университетов. В 1804 г. был принят цензурный устав, который сохранял предварительную цензуру, но разрешал толковать спорные вопросы в выгодном для автора свете. Однако отмена ряда ограничений в области печати принципиально ничего не изменила: цензоры, которые в большинстве своем стояли на монархических позициях не давали ходу «вольнодумным» материалам.

Николай Первый в 1826 г. ввел новый устав о цензуре, который прозвали «чугунным». В отличие от принятого Александром Первым устава 1804 г. в нем была запрещено пропускать печать текст, который можно было бы истолковать двояко. Запрещено было обозначать точками места, откуда цензорами была вычеркнута часть текста. В 1828 г. в новый устав были внесены некоторые изменения, но поскольку формулировки различных понятий были расплывчаты, цензорам не составляло труда интерпретировать их в свою пользу. В 30е г. г. вводиться ряд дополнительных ограничений в области печатного слова. С 1832 г. разрешения на новые издания могут выдавать только царь. В 1836 г. министр просвещения Уваров издает циркуляр о том, что «представление о дозволении новых периодических изданий на некоторое время запрещается». Реформы Александра II: крестьянская, судебная, городская, земская, подготовили почву для реформ в области свободы слова.

В 1859 – 1861 г. г. Россия пережила первую революционную ситуацию: поражение в Крымской войне 1853 – 1856 г. г. обнаружило военно-техническую отсталость России и кризис крепостнических отношений. Крестьянские волнения охватили обширные районы. Экономика требовала новых условий развития, политика тоже нуждалась в переменах. Внутриполитическая ситуация вынудила Александра II признать, что «лучше освободить сверху, чем ждать, пока свергнут снизу». Стремясь утихомирить общество, правительство провело крестьянскую, судебную, городскую, земскую и другие реформы. А в 1857 г. оно приступило к подготовке нового закона о печати, который обещал некоторое послабление цензурного режима.

В 1865 г. в России был принят первый закон о печати, который носил временный характер и назывался «Временные правила о печати». По своему содержанию реформа печати была либеральной – отменялась предварительная цензура для столичных (Санкт-Петербург, Москва) журналов и газет, книг объемом более 10 печатных листов. Это новшество не распространялось на сатирические издания с карикатурами и на всю провинциальную печать. К тому же в конце 60х – начале 70 г. г. было издано множество частных распоряжений по цензуре, запрещавших прессе освещать наиболее важные политические вопросы и ставившие прессу в подчинение царских администраторов всех рангов – от министра внутренних дел до губернатора.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 51

Общее наблюдение за периодической печатью передавалось из Министерства просвещения в Министерство внутренних дел. За МВД оставалось право давать разрешения на новые издания, назначать редакторов, делать предостережения журналам и газетам (если журнал или газет игнорировала 3 предостережения, то ее могли закрыть на срок до 6 месяцев). Устанавливалась ответственность печати перед судом. Однако судебные преследования печати не получили широкое распространение, т. к. на практике правительству было удобнее и выгоднее применять административные меры.*

На практике, далеко не все журналы и газеты были освобождены от предварительной цензуры: например, в Петербурге в 1879 г. из 149 изданий 79 оставались под предварительной цензурой. Секретная инструкция министра внутренних дел предписывала проверять благонадежность журналистов. Так, например, Некрасов, редактор журнала «Отечественные записки», был вынужден, во избежание ареста отдельных номеров, давать на просмотр материалы одному из цензоров. И, несмотря на это, журнал получив ряд предупреждений, был в последствие закрыт.

«Либеральные» настроения правительства переменились в 1866 г. после покушения Д. Каракозова на царя: были закрыты два лучших прогрессивных журнала «Современник» и «Русское слово».

Нужды революционного движения, реакционная политика царизма по отношению к оппозиционной печати вынудили русских революционеров-демократов в 1868 г. начать издание бесцензурных нелегальных революционных газет и журналов – сначала в эмиграции, а затем и в самой России.

В 1882 г. были введены новые Временные правила, утвердивший полный административный контроль над прессой. Совещанию четырех министров было предоставлено право прекращать издание любого периодического органа, лишать издателей и редакторов продолжать деятельность, если она будет признана «вредной».

После первой русской революции 1905 г. правительство, стремясь смягчить революционные настроения, выпустило Манифест от 17 октября 1905 г. Этот документ провозгласил, правда, в самой общей форме, политические свободы. Это предопределило в частности развитие легальной многопартийной печати (до 1905 г. радикальная революционная печать формировалась за границей). Манифест даровал населению России гражданские права «на началах неприкосновенности личности, свободы слова, совести, собраний и союзов»[61][2]. Также было учреждено первое законодательное учреждение в России – Государственная Дума.

Специальный указ от 24 ноября 1905 г. декларировал устранение административного вмешательства в дела прессы, восстанавливался порядок судебной ответственности за нарушения в печати. Вместе с тем, главное управление по делам печати при МВД и полиции имело право конфисковать номера, приостановить неугодные издания, закрыть типографии. На работников печати могли также накладываться денежные штрафы, арест до трех месяцев, тюремное заключение от 2 месяцев до 1,5 лет, ссылка на поселение. Первоначально на волне революционного подъема пресса игнорировала это указ, но уже с 1906 г. он начал действовать достаточно сурово. Чтобы оказать влияние на экономическое положение оппозиционной прессы, правительство стало выделять субсидии изданиям правительственной, консервативной ориентации.

Война 1914 г. внесла существенные коррективы в положение печати. С самого начала военных действий правительством была введена военная цензура, которая распространялась на все фронтовые и прифронтовые губернии. Деятельность военных корреспондентов была строго регламентирована. Количество журналистов при Ставке Верховного главнокомандующего ограничивалась 10 персонами. Нижним армейским чинам запрещалось принимать участие в работе печати. Военное руководство, следуя указаниям правительства, усиленно распространяло в армии про монархические издания.

Легальные большевистские издания были закрыты, и журналистам, работавшим в этих изданиях, пришлось опять, как и в ХХ в., обращаться за помощью за границу. Легальные социал-демократические, эсеровские издания в годы войны чаще появлялись в провинции, но были, как правило, недолговечны. Подводя итоги можно отметить, что законодательство о СМИ Российской империи носило преимущественно запретительный характер. Иного, при отсутствии политических свобод в стране и быть не могло.

Хотя большевистские издания в свое время весьма пострадали от цензуры, когда сами большевики пришли к власти, то они в течение нескольких месяцев фактически в том же ключе решили судьбу прессы. Одним из первых декретов Совета Народных Комиссаров был Декрет о печати, датированный 27 октября 1917 г., в котором говорилось следующее: «со всех сторон поднялись критики о том, что новая социалистическая власть нарушила основной принцип своей программы, посягнув на свободу печати. Всякий знает, что буржуазная пресса есть одно из могущественнейших оружий буржуазии. Это оружие не менее опасно…чем бомбы и пулеметы. Вот почему были приняты временные и

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 52

экстренные мер для пресечения потока грязи и клеветы, в которых охотно потопила бы молодую победу народа желтая и зеленая пресса». [62][3] Далее в Декрете утверждалось, что «как только новый порядок упрочиться, – всяки административные меры воздействия на печать будут прекращены, для нее будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом, согласно самому широкому и прогрессивному в этом отношении закону».

В «общих положениях о печати» данного Декрета устанавливался порядок закрытия тех органов прессы, которые призывают к открытому сопротивлению или неповиновению Рабочему и Крестьянскому правительству, сеют смуту путем явно клеветнического извращения фактов, призывают к деяниям явно преступного, т. е. уголовно наказуемого характера.

С этой формулировкой были закрыты все контрреволюционные газеты, а их типографии были реквизированы и переданы большевистским изданиям.

8 ноября (21 по новому стилю) 1917 г. Председателем Совета Народных Комиссаров В. Ульяновым (Лениным) и Народным Комиссаром по просвещению А. В. Луначарским был подписан второй важный документ в области СМИ – «Декрет о введении государственной монополии на объявления». Это означало, что все издания негосударственного типа лишались доходов и, соответственно, возможности существования.

28 января (10 февраля) 1918 г. был утвержден «Декрет о революционном трибунале печати»[63][4], согласно которому «преступления и проступки против народа, совершаемые путем использования печати» поступали в ведение Революционного трибунала печати, состоявшего из трех человек (избираемых на срок не более 3 месяцев Советом рабочих и солдатских депутатов). Решения революционного трибунала – от денежного штрафа или общественного порицания до конфискации имущества и типографий, удаления за пределы Российской Федерации и лишения всех политических прав – не подлежали обжалованию.

3 апреля 1918 г. было принято «Постановление Президиума ВЦИК об обязанности газет печатать все декреты и распоряжения ВЦИК и СНК, а также распоряжения и приказы местных Советов».

После принятия Конституции РСФСР 1918 г. в отечественной правовой системе сложилась традиция рассматривать деятельность печати исключительно с классовых позиций. Чтобы удержать власть, большевикам была необходима строго монолитная партия. Постепенно от широких дискуссий партия перешла к принятию решений малой группой высших партийных руководителей. Съезды партии созывались для одобрения «де юрэ» принятых в узком смысле «де-факто» решений. В этих условиях СМИ должны были выполнять роль коллективного агитатора и организатора. Выступая в роли пропагандиста идей и интересов партии, СМИ не имели возможность разносторонне отражать реальность и не обладали возможностью влиять на положение дел в государстве и обществе с целью принятия альтернативных партийному курсу решений. В этих условиях законодательное оформление отношений прессы с государством и обществом не было в интересах правящей партии. Кроме того, целого ряда обсуждаемых сегодня проблем просто не существовало в силу упрощенных, подчиненных отношений прессы с государством.

Предперестроечная Конституция СССР 1977 г. хотя и гарантировала свободу печати, юридическое содержание понятие «свобода печати» не определялось. На практике законодательные нормы, которые должны были гарантировать свободу печати, использовались с целью борьбы с инакомыслием, в частности, с диссидентами. Посадить или выслать могли за неосторожное цитирование классической литературы, «злонамеренное» сопоставление статистических данных и обнаружение безвозвратно утерянных документов, несанкционированный выпуск печатной продукции, фиксацию на фото-, кино– и видеопленку событий и фактов действительности, составляющей клевету на советский государственный строй и т. д. Первая попытка законодательного определения понятия «свобода печати» была предпринята в первой статье Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации»[64][5] (принят12 июня 1990 года).

В нем была зафиксировано, что «Печать и другие средства массой информации свободны.

Свобода слова и свобода печати, гарантированные гражданам Конституцией СССР, означают право высказывания мнений и убеждений, поиска, выбора, получения и распространения информации и идей в любых формах, включая печать и другие средства массовой информации.

Цензура массовой информации не допускается». [65][6]

Сформулированное таким образом понятие свободы печати включало три компонента: свободу средств массовой информации, право граждан на свободу слова в СМИ и недопустимость цензуры. В сравнении с теми законодательными нормами, которые существовали в СССР до этого закон 1990

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 53

года о СМИ был большим шагом вперед по пути свободы слова и демократии, но юридическое содержание понятия свобода слова оставалось довольно туманным. Советское законодательство о СМИ, сохранив во многом запретительный характер, нацеливало одновременно СМИ на другую, более активную роль – быть агитатором и пропагандистом коллективных действий. Во-вторых, будучи декларировано демократическим это законодательство не предусматривало реализацию демократических идей на практике.

Эти недостатки были в основном преодолены в российском Законе «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 года, в котором было дано более развернутое понятие цензуры. Также в этом законе объем полномочий субъектов информационных отношений определялся по принципу «все что не запрещено, то разрешено». Согласно 1 статье закона РФ о СМИ не подлежат ограничениям

– поиск, получение, производство и распространение массовой информации,

– учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими,

– изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции СМИ.

Конечно, в статье 1 российского Закона о СМИ[66][7] лишь намечены контуры понятия свободы массовой информации, раскрытия которого происходит на протяжении всего законодательного текста. Однако здесь зафиксировано главное: свобода информации, понятие которой почти повторяет положения статьи 19 Всеобщей Декларации прав человека; право частной собственности на средства массовой информации; свобода экономической деятельности в сфере массовой информации.

Изменение политического строя в нашей стране предопределило и характер изменений в законодательстве о СМИ, в сравнении с бывшим Союзным.

В новых условиях свобода является главным условием функционирования СМИ в правовом государстве. Без нее невозможен диалог между индивидов, обществом и властью. Политический плюрализм поощряет способность общества к саморазвитию, давая индивидов возможность формировать мнение, обсуждать и выбирать альтернативы поведения. По новому выстраивается и отношения СМИ с государством а в 1 части статьи 47 Закона о СМИ закрепляется право журналиста искать, запрашивать, получать и распространять информацию, излагать свои суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью, отказаться от подготовки за своей подписью сообщения или материала, противоречащего его убеждениям.

Ряд положений закона о СМИ в более концентрированном и масштабном виде нашел отражение в Конституции Российской Федерации.

Согласно пункту 5 статьи 29 действующей в настоящее время Конституции Российской Федерации, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г., «гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается».

Исключения из общего правила могут быть сделаны, во-первых, в законодательных актах РФ и республик, входящих в ее состав, а во-вторых, конкретно в законодательстве о СМИ, которое, в свою очередь, должно соответствовать федеральному Закону о СМИ. Такое толкование вытекает из сопоставления статей 1 и 3 Закона. Исключения из Закона о СМИ могут также применяться при необходимости защиты репутации и прав других людей, для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения. Но эти исключения должны соответствовать положениям статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, гласящей:

Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.

Каждый человек имеет право на свободное выражение этого мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ, письменно или в перечне, а также посредством художественных форм выражения или иным способом по выбору.

Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Поэтому оно может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые должны быть установлены законом и являться необходимыми: а) для уважения прав и репутации других лиц, б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.

Кроме этого, согласно статье 20 того же пакта запрещаются «всякая пропаганда войны» и «всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию».

Итак, Конституция РФ утверждает следующие принципы, гарантирующие свободу массовой информации:

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 54

A) Принцип непосредственного действия конституционных норм закреплен в статье 18 Конституции РФ. И хотя в формуле «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими» разработчики закона допустили юридическую неточность (непосредственно действующими могут быть не нормы, а права), ссылка на данную норму Конституции все же может быть использована в правоприменительной деятельности.

B) Принцип прямой имплементации норм международного права, закрепленный в пункте 4 статьи 15 Конституции. Согласно этой норме, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. В пункте 1 статьи 17 утверждается следующее: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам и в соответствии с настоящей Конституцией». Кроме того, каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (пункт 3 статьи 46). При этом на конституционном уровне закреплена общая норма, согласно которой устанавливается приоритет международных договоров, участницей которых является РФ, над положениями внутреннего законодательства (пункт 4 статьи 15).

Помимо норм статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, непосредственное влияние на содержание свободы массовой информации оказывает, в частности, Европейская конвенция о защите прав человека, статья 10 которой гласит:

«Каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Эта статья не препятствует государствам вводить лицензирование радиовещательных, телевизионных и кинематографических предприятий.

Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступности, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитет и беспристрастности правосудия».

Европейская Комиссия и Европейский Суд по правам человека также дали расширенное толкование понятия «выражение своего мнения», постановив, что оно распространяется не только на информацию и идеи, которые воспринимаются государством благожелательно или с безразличием, но и на те, что шокируют или вызывают беспокойство со стороны властей и части населения. Правда, «выражения» коммерческого характера в СМИ (т. е. реклама), хотя и попадает под действие статьи 10, но должна пользоваться меньшей защитой, чем собственно «политические» выступления [67][8]. Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) также приняла ряд актов, направленных на защиту свободы массовой информации. К ним в первую очередь относиться резолюция 428 (1970), в которой перечисляются принципы, соблюдение которых способствует выполнению в интересах общественности функций СМИ:

1. Свобода выражения мнений должна распространяться на СМИ.

2. Свобода выражения мнений в СМИ должна включать свободу искать, получать, передавать, публиковать и распространять информацию и идеи.

3. Власти обязаны в разумных пределах предоставлять информацию по вопросам, представляющим интереса для общественности, а СМИ обязаны сообщать полную и исчерпывающую информацию о государственных делах.

4. Независимость СМИ от государственного контроля должны быть записана в законе; любое ущемление независимости допустимо только на основании решения суда, но не органов исполнительной власти.

5. Не должно быть ни прямой, ни косвенной цензуры печати или содержания телерадиопрограмм; ограничения могут налагаться лишь в пределах, разрешенных Европейской конвенции о правах человека.

6. Внутренняя организация СМИ должна гарантировать свободу ответственных редакторов выражать свое мнение, их независимость должна быть защищена.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 55

7. Независимость СМИ должны быть защищена от угрозы со стороны монополий.

8. Ни частные предприятия, ни финансовые группы не должны иметь права на монополию в области СМИ и не следует разрешать образование монополии, подконтрольной правительству.

9. Необходимо принять специальные меры для обеспечения свободы иностранных журналистов, включая статус, обязанности, привилегии и защиту от произвольной депортации, что предполагает соответствующую. обязанность иностранных журналистов точно освещать события.

Указом Президента РФ Ельцина Б. Н. от 20 марта 1993 года этот акт наряду с Рекомендацией 748 (1975) «О роли национального вещания и управления им» и Резолюцией 820 (1984) «Об отношении парламентов государств со средствами массовой информации» был рекомендован в качестве образца всем государственным телерадиокомпания.

Перечисленные декларации поощряют «создание журналистами своих собственных независимых СМИ, деятельность и финансирование которых обеспечиваются самими журналистами и которые, в случае необходимости, получают поддержку в виде субсидий, предоставляемых на основе гласности и с гарантиями того, что финансирующие учреждения не вмешиваются в издательскую политику»[68][9]. Они призывают направлять международную помощь «на развитие печатных и электронных средств массовой информации, независимых от правительств, с тем, чтобы поощрять плюрализм», а государственным СМИ предоставить «статус, обеспечивающий их журналистскую и издательскую независимость в качестве открытых учреждений государственной службы»[69][10].

С) Принцип независимости судебной власти, согласно статьи 1 Конституции, провозглашающей РФ правовым государством. На практике выполнение этого принципа должно выражаться в независимости судей и подчинении их только закону, публичности и гласности судебного процесса, его коллегиальности, участии представителей гражданского общества, состязательности и равенстве сторон, строгой регламентированности, возможности обжалования вынесенных решений.

Только суд полномочен решать вопросы о признании недействительным свидетельства о регистрации СМИ (часть 1 статьи 15), о прекращении и приостановлении деятельности СМИ (статья 16), о прекращении распространения продукции СМИ (часть 5 статьи 25), о возложении ответственности за нарушение законодательства о СМИ (статьи 58 – 60), о возмещении морального ущерба (статья 62). Дела, связанные с функционированием СМИ, помимо судов общей компетенции, рассматривает также Конституционный Суд РФ.

Принципы свободы массовой информации в более общем виде были зафиксированы и в других конституционных нормах. Так в общем контексте Конституции, интегрировав содержание других норма, норма свободы массовой информации обретает необходимую конкретность и системность. Так, пункт 1 статьи 29 гарантирует каждому свободу мысли и слова; пункт 3 – недопустимость принуждения человека к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них; пункт 4 – право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Защитные механизмы, которые в случае необходимости могли бы противостоять попыткам сворачивания информационного плюрализма, в том числе путем концентрации и монополизации средств массовой информации, конституционно закреплены в статьях 8, 34 и 35 Конституции, в которых идет речь о свободе экономической деятельности и праве частной собственности, а также в статье 13, предусматривающей, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

Конституционные гарантии свободы массовой информации закреплены также в нормах, устанавливающих ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (пункт 3 статьи 41); в нормах, закрепляющих право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (статья 42), свободу творчества и преподавания, охрану интеллектуальной собственности (пункт 1 статьи 44), открытость заседаний палат Федерального собрания (пункт 2 статьи 100), открытость судопроизводства (пункт 1 статьи 123) и др.

Конституционные нормы разграничивают полномочия в сфере массовой информации между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления: в ведении Федерации находятся «регулирования и защита прав и свобод человека и гражданина», а также «федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь» (пункты «в», «и» статьи 71). «Защита прав и свобод» относиться в сфере совместной компетенции РФ и ее субъектов (пункт «б» статьи 72). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон (пункт 5 статьи 76). Если же федеральному закону противоречит нормативный правовой акт субъекта РФ, изданный в пределах его исключительной компетенции, то действует именно этот акт (пункт 6 статьи 76).

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 56

Конституцией предусмотрена возможность законодательного освобождения от обязанности давать свидетельские показания (пункт 2 статьи 51). Журналист и редакция имеет право сохранять конфиденциальность информации и ее источник (статья 41; абзац 5 первой части 49). Примечательно, что до принятия этой нормы существовало противоречие между нормами Закона о СМИ и Уголовного процессуального кодекса РСФСР, обязывающей раскрывать источник доверительной информации органами дознания и предварительного следствия.

Все вышеперечисленные нормативные акты призваны пресечь возможность урезания свободы массовой информации через нормотворчество того или иного субъекта РФ, но такая возможность все – таки существует из-за того, что некоторые конституционные формулировки довольно туманны и могут быть по-разному истолкованы. В первую очередь разночтения могут возникнуть по поводу пункта «и» статьи 71, где существительные «информация» и «связь» использованы вместе с прилагательным «федеральный». Это может быть истолковано следующим образом: средства массовой информации, не имеющие федерального значения относятся к исключительному ведению субъектов РФ, поскольку они не упомянуты среди предметов совместного ведения. В то же время не подлежит сомнению, что все СМИ относятся исключительно к ведению своих учредителей.

Общие положения, касающиеся свободы СМИ реализуются на практике лишь в том случае, если они детально прописаны в специальном законодательстве, определяющим систему правовых отношений СМИ и государства, СМИ и общества.

Систему правовых отношений, касающихся СМИ, можно определить в категориях теории права как массово-информационное право.

Согласно части третьей статьи 2 Закона о СМИ[70][11] под средством массовой информации понимается «форма периодического распространения массовой информации». Категория правового статуса СМИ призвана отразить юридическое опосредование их фактического положения: сначала регистрируется СМИ, а потом уже редакция организуется в форме юридического лица в соответствии общим правилам Гражданского кодекса РФ. Структура правового статуса СМИ состоит из следующих основных элементов: правовое состояние, правосубъектность, статусные права и обязанности, гарантии их реализации.

Первая стадия на пути обретения правового состояния – учреждение СМИ, совершаемое по волеизъявлению управомоченного физического или юридического лица. Учредителем может быть любой совершеннолетний, гражданин РФ (за исключением отбывающих наказание по приговору суда и душевно больных, признанных судом недееспособными), а также любое объединение граждан, предприятие, корпорация, учреждение, государственный орган и т. д. Единственное существующее ограничение – деятельность учредителя не должна противоречить закону, что имеет иногда место, примером чему может служить Постановление Президиума Верховного Совета РФ «Об учреждении газеты Верховного Совета Российской Федерации «Юридическая газета России» от 23 июня 1993 г. №5573 – 1. В этом акте, сошлись сразу несколько нарушений Закона о СМИ. А именно:

Президиум как государственный орган был вправе учредить газету, но только свою. Действовать от имени Верховного совета как учредителя СМИ он мог лишь при наличии соответствующих полномочий, каковые из текста статьи 114 Конституции РФ не вытекали;

осуществить регистрацию газеты поручалось парламентскому комитету по СМИ, что противоречило статье 8 Закона о СМИ;

Постановлением утверждался главный редактор, которому поручалось представить в Президиум проекты устава газеты и договора между учредителем и редакцией, что противоречит статье 20 закона о СМИ, согласно которому устав редакции (а не газеты) сначала принимается на общем собрании коллектива журналистов и только затем утверждается учредителем. Причем, именно в уставе должен определяться порядок выбора главного редактора.

Вторая стадия – регистрация СМИ – носит не разрешительный, а уведомительный характер и начинается с подачи заявления учредителем или лицом, действующим по его полномочию. Уполномоченный государственный орган должен проверить законность учреждения СМИ как в материально-правовом, так и в процессуально правовом аспектах.

Регистрация не является обязательной для тех СМИ, которые создаются органами власти исключительно для издания официальных материалов и иных актов или выпускаются тиражом менее одной тысячи экз.

Заявка подается в регистрирующий орган в зависимости от территории распространения продукции регистрируемого СМИ. Так, согласно части второй статьи 8 Закона о СМИ, если продукция СМИ предназначается для распространения преимущественно на всей территории России, в нескольких субъектах федерации или за рубежом, то регистрация производится Министерством печати и информации РФ

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 57

(ныне – Комитетом РФ по печати и Федеральной службой по телевидению и радиовещанию). Если же основной аудиторией является населению субъекта Федерации или административно-территориальной единицы, то регистрация СМИ осуществляется соответствующими региональными властями.

Именно учредитель решает, для распространения на какой территории он предназначает продукцию регистрируемого СМИ.

Поскольку редакция СМИ может осуществлять свою деятельность лишь после его регистрации, поскольку территория распространения определяется исключительно в предположительном плане. Например, учредитель указал в заявлении, что намерен издавать газету только для одной области, однако фактически она стала всероссийской. Здесь нет нарушения закона, но есть необходимость перерегистрации по правилам статьи 11.

Закон говорит не обо всей территории распространения, например, тиража газеты (очевидно, что отдельн<