Принципи організації і діяльності органів публічної влади в Україні

Принципи організації і діяльності органів публічної влади - це законодавчі відправні засади, ідеї, положення, які лежать в основі формування, організації і функціонування органів публічної влади. Вони поділяються на загальні принципи, що стосуються до системи органів публічної влади в цілому, і спеціальні, дія яких розповсюджується лише на окремі підсистеми, ланки цієї системи чи на окремі органи публічної влади.

У свою чергу, загальні принципи прийнято поділяти на дві групи в залежності від форми їх юридичного закріплення і місця в загальній системі принципів, що визначають організацію роботи органів публічної влади.

До першої групи відносяться принципи, які закріплені в Основному Законі і являють собою засади конституційного ладу України: вища соціальна цінність людини, народний суверенітет, державний суверенітет, республіканізм, демократизм, унітаризм, соціальна держава, правова держава, світська держава, розподіл влад, верховенство права, законність, гласність, визнання міжнародно-правових стандартів. Для цих принципів характерним є вища юридична сила (навіть у порівнянні з іншими нормами Конституції), фундаментальний характер, найвищій ступінь абстрактності, універсальність, підвищена стабільність, ідеологічна нейтральність, конституційна форма закріплення, системність.

Принцип вищої соціальної цінності людини передбачає безумовний пріоритет прав і свобод людини в діяльності органів публічної влади. Жодна інша мета не може слугувати підставою для обмеження чи скасування основних прав і свобод особи. Органи публічної влади створюються і діють для забезпечення прав людини, всі інші їх функції є похідними.

Зміст принципу народного суверенітету полягає у визнанні народу носієм суверенітету і єдиним джерелом влади, Саме народу належить право бути вищим суддею з питань влади і вирішувати долю останньої. Відповідно його воля, висловлена в певних формах, є істинним і єдиним базисом держави. Саме від волі народу виходить мандат на устрій держави і будь-які зміни її форми, входження держави у відповідні міждержавні об'єднання. Право визначати і зміню­вати конституційний лад в Україні належить виключно народу і не може бути узурповане державою, її органами чи посадовими особами; водночас ніхто не може узурпувати державну владу.

Принцип державного суверенітету означає визнання державної влади похідною від народу верховною владою, що виявляється у самостійному здійсненні державою своїх функцій в рамках національного і міжнародного права. Спираючись на легальне визначення суверенітету України, що дається у Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., можна виділити чотири внутрішніх і дві зовнішніх ознаки державного суверенітету:

Внутрішні ознаки:

• верховенство - на території держави не може бути інших, конкуруючих з нею влад; тільки держава може робити свої веління загальнообов'язковими;

• самостійність - будь-яке протизаконне втручання інших суб'єктів політичної системи в діяльність держави заборонене; у держави достатньо власних ресурсів для виконання своїх завдань і функцій;

• повнота - державна влада розповсюджується на всі сфери суспільного життя без винятку; держава має право вирішувати будь-які справи, що становлять суспільний інтерес, без винятку;

• неподільність - державна влада є цілісною, єдиною; між державними органами і гілками влади розподіляються лише повноваження для більш ефективного вирішення суспільних справ.

Зовнішні ознаки:

• незалежність - держава самостійно формує свою зовнішню і внутрішню політику, втручання іноземних держав у внутрішні спра­ви суверенної держави заборонене;

• рівноправність - держава має рівні права і обов'язки у порівнянні з іншими суверенними державами, є повноцінним учасником світової спільноти.

Принцип республіканізму або республіканської форми правління проголошений у ст.5 Конституції і полягає у тому, що всі вищі органи державної влади формуються або безпосередньо народом, або загальнонаціональними представницькими органами. Таким чином, в Україні неможливі будь-які спадкові, довічні посади і державні органи, виведеш за межі відповідальності перед народом. Основний Закон України 1996 р. закріпив напівпрезидентську республіку, за якою глава держави - Президент - виведений за межі трьох основних гілок влади і покликаний виконувати консолідуючу, інтегруючу роль у державному механізмі.

Принцип демократизму означає право і реальну здатність громадян, широких верств населення впливати на хід вироблення і зміст державно-владних рішень. У новітній літературі з теорії держави і права набуло поширення "розширювальне" тлумачення демократії, коли демократія ототожнюється з взірцем, оптимальним устроєм держави. На наш погляд, більш коректним є "буквальне" тлумачення демократії як форми політичного режиму, коли демократичною вважається "та держава, устрій і діяльність якої відповідають волі народу, загальновизнаним правам і свободам людини і громадянина". У демократичній державі мають створюватися належні умови для діяльності політичних партій, спілок, асоціацій, що відображають багатоманітність соціальних, політичних, економічних ідеалів, прагнень і програм.

Принцип унітаризму або унітарної форми державного устрою у сфері державного будівництва означає відсутність у складі України будь-яких державоподібних утворень, єдність державного механізму і єдність системи законодавства. В адміністративно-територіальних одиницях не можуть створюватись органи, паралельні з місцевими органами державної влади. Вони можуть мати тільки власні органи місцевого самоврядування, порядок формування, функції та компетенція яких визначаються законодавством України. Автономна Республіка Крим є адміністративно-територіальною автономією у складі України і ніяким чином не порушує унітарного характеру нашої держави.

Принцип соціальної держави означає спрямованість державної політики на першочергове задоволення соціальних потреб громадян. Зазначений принцип покладає на державу обов'язок розробляти і здійснювати спеціальні соціальні програми, спрямовані на підвищення загального рівня життя громадян, підтримку соціально вразливих прошарків суспільства, вирівнювання доходів населення, здійснювати заходи щодо розширення мережі і зміцнення матеріально-технічної бази соціальних закладів, тобто здійснювати патерналістську функцію.

Принцип правової держави закріплений у ст.1 Конституції України і передбачає "зв'язаність" держави правом, перш за все демократичною конституцією і правовими законами, виданими на підставі цієї конституції. Найбільш ґрунтовна характеристика правової держави, на наш погляд, дана німецьким державознавцем У. Мойнером: "Правова держава є не тільки державою законного управління і всеохоплюючого судового контролю, не тільки принципом правової безпеки і зв'язаності виконання. У матеріальному сенсі слова воно передбачає спільноту, побудовану на повазі особистої свободи і засадах поміркованої та міцно заснованої державної влади, що мас на меті її захист, влади, чий порядок, що походить від народу, пов'язує всі державні дії цими засадами і прагненням до справедливого і рівномірного перетворення людських відносин". При цьому під правом розуміють систему загальнообов'язкових норм, що відображають усталені уявлення народу про належний і справедливий устрій державного і суспільного життя.

Принцип розподілу влад, не відкидаючи єдності системи державної влади, вимагає, перш за все, здійснення її на основі функціонального поділу (по горизонталі) на законодавчу, виконавчу і судову підсистеми ("гілки"), носіями якої є самостійні органи держави (наприклад, в Україні - Верховна Рада, Кабінет Міністрів та суди України). Водночас цей принцип передбачає реальне зрівноважування, за якого жодна з трьох гілок влади не може ущемити або підкорити собі інші. З іншого боку, принцип розподілу влад знаходить свій прояв у розмежуванні (по вертикалі) предметів відання і повноважень між вищими, центральними і місцевими органами державної влади. Конкретний зміст принципу поділу влади найбільш вдало, на наш по­гляд, визначено російськими державознавцями М.В.Баглаєм і Б.Н.Габричидзе:

• закони повинні мати вищу юридичну силу і прийматися тільки законодавчим (вищим представницьким) органом;

• виконавча влада повинна займатися в основному виконанням законів і тільки обмеженим нормотворчістю, бути підзвітною або главі держави або парламенту;

• між органами законодавчої і виконавчої влади має бути забезпечений баланс повноважень, що виключає перенесення центру прийняття владних рішень, а тим більш усієї повноти влади на одного з них;

• судові органи незалежні й у межах своєї компетенції функціонують самостійно;

• жодна з трьох гілок влади не повинна втручатися в прерогативи іншої влади, а тим більше зливатися з іншій владою;

• спори про компетенцію повинні вирішуватися тільки конституційним шляхом б рамках юридичної процедури, тобто Конституційним Судом;

• конституційна система повинна передбачати правові засоби стримування кожної влади двома іншими, тобто містити взаємні противаги для всіх влад.¹

Принцип розподілу влад закріплений у ст.6 Конституції України і відображений у структурі Основного Закону.

Принцип законності стосовно діяльності органів публічної влади закріплений у ч.2 ст.19 Конституції України: "Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". Таким чином, конституційно визнано, що за межами компетенції, визначеної Конституцією та законодавством, органи публічної влади діяти не мо­жуть. З іншого боку, з конституційного припису випливає, що компетенція, форми і методи діяльності органів публічної влади мають бути закріплені в чинному законодавстві. Це є важливою гарантією захисту прав і свобод громадян від свавілля посадових осіб.

Принцип гласності полягає у визнанні необхідності і вимозі обов'язкового дотримання безперешкодного руху інформаційних потоків у межах політико-правової системи. Цей принцип відкидає будь-які перепони на шляху суспільно значущої інформації, за винятком лише мінімальних правообмежень, необхідних для забезпечення національної безпеки та обороноздатності, і водночас вимагає від держави налагодження міцних, постійних зв'язків з громадськістю. При цьому швидкий розвиток засобів масової комунікації значно полегшує інформаційний обмін, дає змогу якісно та кількісно його покращити, і водночас робить все більш проблематичним приховування відомостей від широких кіл громадськості. На відміну від попередніх принципів принцип гласності не відображений в тексті Конституції у вигляді окремої норми, але випливає зі змісту низки конституційних норм (зокрема, з положень ст.57, ч.1 ст.84, ч.2,3 ст.94, п.7 ст.129) і прямо закріплений у багатьох законах, що визначають статус органів державної влади і місцевого самоврядування.

До другої групи загальних принципів можна віднести: позапартійність державної служби, професіоналізм і компетентність, економічність, ефективність, самостійність, рівний доступ громадян до державної служби, поєднання виборності та призначуваності, колегіальності та єдиноначальства, відповідальність держави за діяння своїх органів та посадових осіб, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів. Вони підпорядковані основам конституційного ладу і поширюють свою дію на всі органи публічної влади.

Спеціальні принципи організації та діяльності органів публічної влади вельми багатоманітні і обумовлені специфікою кожного з них. З огляду на це перелік і конкретний зміст цих принципів буде викладено при характеристиці організації роботи кожного з органів публічної влади окремо.