Лекция 2. Советское государство и право в период НЭПа

(1921-1929 гг.)

Вопрос 1. Образование СССР

Уже в ходе Гражданской войны независимые советские республики находились в союзных отношениях. В конце 1920-начале 1921 г. были подписаны союзные договоры между РСФСР и другими республиками. Эти соглашения должны были закрепить уже существовавшие связи и отношения единства республик. Однако юридически республики продолжали сохранять свою независимость, все признаки государственного суверенитета. В реальности взаимосвязи и зависимость советских республик от РСФСР были намного более глубокими. Поэтому многие авторы утверждают, что данные отношения принимали характер именно федеративных отношений, а не конфедеративных. Действительно, в официальных актах того времени часто употреблялся термин «Советская федерация», а под Советской Россией зачастую понимали всё союзное объединение советских республик. Но следует отметить, что сложившееся объединение в рассматриваемый период ещё не сложилось в форме государства, а федерация – это форма территориального устройства именно государства (т.е. союзное государство). Термин «федерация» в таком случае пока ещё имел значение «союза» государств. Но последний, как говорилось выше, был более глубоким и тесным, нежели при конфедеративных отношениях. Одним словом, отношения советских республик неуклонно развивались в сторону создания федеративного государства, но создание последнего не было неизбежным закономерным результатом данного процесса, который пока не имел должного юридического оформления.

Стержнем объединения советских республик выступала РСФСР. Уже в ходе Гражданской войны её органы военного управления, армия были слиты с соответствующими институтами независимых республик, а их военные ведомства упразднялись[5]. Советские республики посылали своих представителей во Всероссийский съезд Советов и ВЦИК. Действовали объединенные наркоматы республик, которые управляли уполномоченными соответствующих наркоматов РСФСР. Необъединенные наркоматы советских республик (юстиции, внутренних дел, здравоохранения и др.) координировали свою деятельность с органами РСФСР на основе соглашений. Однако степень объединения отдельных советских республик с РСФСР была различна. Особые отношения у РСФСР сложились с Бухарской и Хорезмской народными советскими республиками. Здесь интеграция не носила столь тесного характера фактически федеративных отношений.

В области управления народным хозяйством советских республик руководящую роль играл ВСНХ. Совнархозы республик превращались в его органы на местах. Некоторые промышленные районы, отрасли промышленности республик управлялись из центра, под контролем СНК и СТО РСФСР, для управления ими создавались общефедеральные тресты, подчинявшиеся ВСНХ. Постепенно устанавливалась единая денежная система, а также налоговая политика. Законодательные акты, принятые съездами Советов и ВЦИК РСФСР, действовали после их подтверждения ЦИК республик на территории последних. Зачастую республики на основе нормативных актов РСФСР разрабатывали свои законы. Сложилась практика осуществления внешнеполитических функций республик и РСФСР соответствующими органами последней. Это происходило в сфере дипломатических отношений (например, на Генуэзской конференции) и в сфере внешней торговли. На Генуэзской конференции по отдельному соглашению РСФСР представляла все советские республики. Постепенно складывалось и единство советской территории.

Однако существовали и некоторые проблемы. Центральные органы РСФСР периодически пытались непосредственно осуществлять руководство наркоматами советских республик, что вызывало недовольство на местах. В свою очередь, республиканские органы (Грузии, Украины) часто препятствовали развитию федеративных отношений. Все это порождало необходимость четкого юридического оформления существующих отношений между советскими республиками.

Вопрос об образовании союзного государства возник довольно необычным путем. В марте 1922 г. ЦК КП(б) Украины поднял вопрос об уточнении отношений между РСФСР и УССР. Украинское руководство было недовольно вмешательством соответствующих наркоматов РСФСР, нарушением, как считала украинская сторона, соглашений между двумя государствами. Поэтому речь здесь шла вовсе не о создании нового государства[6]. Политбюро ЦК РКП(б) в мае 1922 г. приняло решение о недопустимости нарушения прав и независимости УССР и утвердило комиссию под председательством М.В.Фрунзе. Последняя создавалась для уточнения отношений между наркоматами УССР и РСФСР[7]. Однако комиссия пришла к выводу о необходимости разрешить вопрос о взаимоотношениях советских республик во всей широте и наметить соответствующие решения. Этот же вопрос ставился и обсуждался в Белоруссии и в Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республике (ЗСФСР). Высказывались прямо противоположные точки зрения на возможные пути объединения. Работники центральных ведомств РСФСР выступали за включение УССР, БССР и ЗСФСР в состав РСФСР в качестве автономных республик. Этот вариант получил впоследствии наименование плана «автономизации», кое-кто предлагал превратить РСФСР в унитарное государство, а советские республики должны были стать обычными его частями[8]. Созданная в августе 1922 г. специальная комиссия должна была решить проблему выбора пути создания нового государства. Комиссия высказалась за план «автономизации»: УССР, БССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР и Грузинская ССР должны были войти в состав РСФСР на правах автономных республик. Далее проект обсуждался компартиями республик. Результаты обсуждения оказались противоречивыми. Хотя формально проект не был отвергнут (Азербайджан и Армения с ним согласились), идея объединения в одно государство в Белоруссии и Грузии не вызвала поддержки, Украина также высказалась против «автономизации»», но с существенной оговоркой о возможности вхождения УССР в состав РСФСР без сохранения формальных признаков политической самостоятельности. Ещё до получения отзыва ЦК КП(б) Украины комиссия ЦК РКП(б) одобрила тезисы Сталина об «автономизации»[9]. Складывалась весьма сложная ситуация.

Один из возможных путей выхода из нее предложил В.И.Ленин. В своем письме он высказался против плана «автономизации», за создание союзного государства на основе полного равноправия советских республик с сохранением их суверенных прав. Он выступил за вхождение всех советских республик, включая РСФСР, «в новый союз, новую федерацию, «Союз Советских республик Европы и Азии»[10]. Ленин предложил создать общегосударственные федеральные органы: ЦИК и общесоюзные наркоматы. На основе ленинских замечаний комиссия составила окончательный проект, который 6 октября 1922 г. был утвержден Пленумом ЦК РКП(б). В проекте говорилось о создании Союза Социалистических республик с правом свободного выхода из его состава. Союз создавался на основе договора четырех республик: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР. Должны были создаваться следующие общесоюзные органы: ЦИК СНК и народные комиссариаты (общесоюзные или слитные, объединенные или союзно-республиканские, республиканские или автономные). На основе данных положений комиссия под председательством Сталина должна была разработать основы Конституции Союза ССР. Вопрос об образовании СССР на таких началах широко обсуждался в республиках. М.И.Калинин предложил создать ещё и Всесоюзный съезд Советов. Однако политическая важность вопроса заставили Пленум ЦК РКП(б) быть крайне осторожным в действиях и формулировках, и предложить на I Всесоюзном съезде Советов лишь утвердить Декларацию и Договор об образовании СССР в своей основе. После их обсуждения ЦИК уже союзных республик окончательно утвердить на II Всесоюзном съезде Советов. Таким образом, вопрос о создании конституции нового государства, по которому могло возникнуть множество разногласий, на некоторое время был отложен. 28 декабря 1922 г. комиссия утвердила проект Договора об образовании СССР. 26 декабря Х Всероссийский съезд Советов принял решение об образовании СССР (уже после соответствующих решений УССР, БССР и ЗСФСР). 29 декабря в Москве состоялась конференция полномочных представителей республик на I Всесоюзный съезд Советов. Они обсудили и утвердили тексты Декларации и Договора и приняли решение о передаче их после утверждения I съезда Советов СССР на дополнительное обсуждение ЦИК союзных республик. Вот что пишет на этот счет О.И.Чистяков: «Когда конференция полномочных представителей республик, образующих СССР, 29 декабря 1922 г. приняла его (Договор – М.Б.А.), а на следующее утро ее члены подписали этот важный акт, то Договор по существу был актом международно-правовым…

Но на Первом съезде Советов он изменил свою природу. Всесоюзный съезд Советов, ставший в соответствии с Договором первым органом нового государства, сделал из Договора, по существу, закон…»[11].

Первый общесоюзный съезд Советов открылся 30 декабря 1922 г. в составе 2214 делегатов. Они были представлены пропорционально численности населения союзных республик. Съезд утвердил в своей основе Декларацию и Союзный Договор, и передал их на дополнительное рассмотрение ЦИК союзных республик, после получения отзывов которых, ЦИК СССР должен был утвердить текст Декларации и Договора и немедленно ввести их в действие. Окончательное утверждение поручалось II съезду Советов СССР. Одновременно Съезд избрал 4-х председателей ЦИК СССР.

Договор об образовании СССР заложил основы устройства нового союзного государства. Он закрепил предметы ведения Союза ССР, в лице его верховных органов (представительство в международных отношениях, прием в состав СССР новых республик, объявление войны и заключение мира, заключение и ратификация международных договоров, установление основ организации вооруженных сил, утверждение бюджета СССР, установление систем внешней и внутренней торговли, установление основ судоустройства и судопроизводства, а также основ гражданского и уголовного права и т.д.).

Верховным органом власти выступал Съезд советов СССР, а в период между съездами – Центральный исполнительный комитет СССР. Последний имел сессионный порядок работы. В период между сессиями ЦИК СССР высшим органом власти являлся его Президиум.

Исполнительным органом признавался Совет народных комиссаров СССР. Он состоял из председателей, его заместителя и народных комиссаров: по иностранным делам, военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов, рабоче-крестьянской инспекции, труда, продовольствия, финансов и председателя ВСНХ СССР. При ЦИК СССР создавался Верховный суд, с функциями верховного судебного контроля, а при СНК СССР – объединенный орган Государственного политического управления (ОГПУ). ЦИК и СНК СССР издавали общеобязательные декреты и постановления. Наркоматы иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения и почт и телеграфов существовали исключительно на уровне Союза ССР. В республиках они имели своих уполномоченных. ВСНХ и народные комиссариаты продовольствия, финансов, труда и рабоче-крестьянской инспекции находились в двойном подчинении ЦИК и СНК союзных республик и соответствующих наркоматов СССР (объединенные наркоматы). Наркоматы земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и по национальным делам относились к республиканским наркоматам.

Договор устанавливал единое союзное гражданство и право свободного выхода союзных республик из состава Союза ССР.

Однако первоначально правительство СССР – СНК не было создано, а наркоматы РСФСР временно выполняли функции общесоюзных наркоматов.

Таким образом, Декларация и Договор об образовании СССР создали новое федеративное (союзное) государство. Оно пришло на смену довольно тесного политического и экономического объединения советских республик. Процесс объединения имел под собой серьезные закономерные основы, но инициатива объединения возникла именно во властных партийных верхах РСФСР, и она, как это часто бывает, встретила определенное сопротивление верхушки отдельных советских республик, которая, однако, не возражала против столь необходимой республикам политической и экономической поддержки со стороны РСФСР, договорных отношений с последней при сохранении формальной независимости. Поэтому ленинский план создания равноправного союза советских республик являлся хорошо продуманным шагом. Он был ответом местному сепаратизму и делал более привлекательным создаваемое государство в глазах возможных новых советских республик, лучше служил идеям экспорта мировой революции. Теоретически он создавал определенные гарантии защиты национальных интересов республик, их народов, но одновременно создавал форму, способствующую развитию возможного сепаратизма. Границы расселения отдельных этнических единиц естественно пересекались, создавая условия для более поздних этнических конфликтов. План «автономизации», на первый взгляд, обеспечивал большую степень единства государства, но вызвал бы недовольство на местах в отнюдь непростой период для объединения. Однако в действительности ленинский план равноправного союза республик в полной мере никогда не был (и не мог быть) осуществлен: союзные республики находились под жестким контролем центральной власти. Проблема сохранения единства государства стоит перед практически любой многонациональной страной, а оба плана создания федеративного государства имели в своей основе национально-государственный принцип построения федерации (создания союзных или автономных республик). В этом они принципиально не отличались и являлись на длительную перспективу сомнительным решением проблемы[12].