Вопрос 5. Система органов государственной власти и управления союзных республик

Конституционные изменения декабря 1988 г. затронули все уровни Советов народных депутатов. Предполагалось, что союзные и автономные республики Съезды народных депутатов – высшие органы государственной власти. Произошли серьезные изменения в избирательной системе. Выборы во все органы системы представительной власти (съезды и советы) проводились по одномандатным или многомандатным избирательным округам, а в избирательные бюллетени могло быть включено любое число кандидатов. Гражданин СССР не мог быть одновременно народным депутатом более чем в двух Советах народных депутатов. Не могли быть народными депутатами и лица, входившие в советы министров, исполнительные комитеты местных советов (за исключением их председателей), судьи и государственные арбитры.

Верховные Советы союзных (автономных республик) превратились в постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган. Он был подотчетен Съезду народных депутатов союзной республики.

Однако союзные республики справедливо сомневались в необходимости для их систем органов государственной власти съездов народных депутатов. Поэтому добились права самостоятельно решать вопрос о создании у себя подобных представительных органов, что было сделано Вторым Съездом народных депутатов СССР, проходившим в декабре 1989 г.

В отдельных союзных республиках появляются должности президентов (Азербайджан, Казахстан, Молдавия, РСФСР). В Эстонской ССР председатель Правительства получил наименование премьер-министра, а сама республика – «Эстонская республика». Последнее было признано союзной властью недействительным. Подобное произошло и в Литовской ССР («Литовская республика», введение должности председателя правительства – премьер-министра).

В РСФСР начало конституционным преобразованиям было положено законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 27 октября 1989 г. Данный нормативный акт предусматривал создание Съезда народных депутатов РСФСР в составе 1068 депутатов. 900 депутатов избирались от территориальных округов, 168 – от национально-территориальных округов согласно особым нормам (по 4 депутата от автономных республик, 2 – от автономной области, 1 – от автономного округа), 84 – от всех остальных субъектов федерации). Съезд народных депутатов РСФСР собирался на очередные заседания один раз в год. Важнейшими полномочиями Съезда были следующие: принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений и поправок; определение внутренней и внешней политики; принятие решений по вопросам административно-территориального устройства РСФСР, национально-государственного устройства и изменения границ РСФСР (с другими республиками и в случае, если этот вопрос связан с изменениями границ СССР); избрание Верховного Совета, его председателя, Комитета Конституционного надзора; утверждения председателя Совета Министров, председателя Верховного Суда, главного государственного арбитра. Съезд принимал решения о проведении всенародного голосования (референдума).

Верховный Совет РСФСР превратился в орган Съезда народных депутатов, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган власти РСФСР. Верховный Совет формировался из числа народных депутатов РСФСР Съездом народных депутатов и был ему подотчетен, а также состоял теперь из двух плата: Совета Республики и Совета Национальностей. Палаты российского представительного органа признавались равноправными. Совет республики состоял из числа народных депутатов от территориальных избирательных округов с учетом численности избирателей в регионе, Совет Национальностей – из депутатов от национально-территориальных округов по особой норме 93 – от автономной республики, 1 – от каждой автономной области и от каждого автономного округа и 63 – от остальных субъектов федерации).

Верховный Совет РСФСР лишился части полномочий, которые отошли к ведению Съезда народных депутатов. Но сохранял за собой решение важных вопросов: назначал председателя Совета Министров и утверждал по его предложению состав правительства; избирал Комитет народного контроля, Верховный Суд, судей краевых, областных, Московского и Ленинградского городских судов; назначал государственного арбитра РСФСР; решал вопрос о доверии правительству. Верховный Совет получил право опротестовывать и приостанавливать действия Совмина СССР и союзных ведомств на территории РСФСР в случае их противоречия законам СССР и РСФСР. Законы и постановления, принятые Верховным Советом, могли быть отменены Съездом народных депутатов РСФСР. В октябре 1990 г. Верховный Совет принял Регламент, который определял порядок работы данного представительного органа.

Подвергся изменению состав Президиума Верховного Совета РСФСР. Теперь в него входили: председатель Верховного Совета, его заместители, председатели палат, постоянных комиссий и комитетов, председатель Комитета народного контроля. Должность председателя Президиума Верховного Совета упраздняется, но вводятся должности председателей палат Верховного Совета. Значение Президиума Верховного Совета падает. Он лишается части своих полномочий, переданных Верховному Совету и председателю Верховного Совета. Значение последнего сильно возрастает.

Председатель Верховного Совета РСФСР теперь становится высшим должностным лицом, которое представляет республику во внутренних и внешних отношениях. Он избирается из числа народных депутатов Съездом сроком на 5 лет и не более чем на два срока подряд, в любое время мог быть отозван путем тайного голосования Съездом народных депутатов. Полномочия председателя Президиума Верховного Совета РСФСР были сходны с полномочиями союзного председателя Президиума. Так, российское высшее должностное лицо осуществляло: общее руководство вопросами, подлежащими рассмотрению Съездом народных депутатов и Верховным Советом; подписывало акты, принятые представительными органами; представлял доклады о положении республики и о важнейших вопросах ее внутренней и внешней политической деятельности; представляло Съезду предложения по персональному составу Комитета конституционного надзора; предлагало Верховному Совету кандидатуры для избрания на должности председателя Совета Министров, Председателя Верховного Суда и др.; вело переговоры и подписывало международные соглашения.

Первым председателем Верховного Совета РСФСР 29 мая 1990 г. был избран Б.Н.Ельцин. Голосование проходило очень тяжело. У Ельцина имелись многочисленные политические противники.

Введение поста президента СССР, противостояние Горбачева и Ельцина стимулировали начало компании по созданию подобного института и в РСФСР. 17 марта 1991 г. состоялся всесоюзный референдум о сохранении Союза ССР. Однако российские избиратели голосовали одновременно и за введение поста президента. Решение оказалось положительным.

24 апреля 1991 г. Б.Н.Ельцин подписал два закона: «О Президенте РСФСР» и «О выборах Президента РСФСР». Последний закон предусматривал то, что Президентом РСФСР может быть избран гражданин РСФСР не моложе 35 и не старше 65 лет. Президент избирался всенародным голосованием сроком на 5 лет и не более двух сроков подряд. Избранным Президентом считался кандидат, получивший в ходе выборов более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Предусматривалась возможность повторного голосования, если ни один из кандидатов не набирал необходимого числа голосов.

Президент РСФСР признавался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Он не мог быть народным депутатом и приостанавливал свое членство в политических партиях. Президент РСФСР: обладал правом законодательной инициативы; подписывал и обнародовал законы, обладая правом отлагательного вето, которое могло быть преодолено при повторном голосовании большинством голосов от общего состава каждой из палат Верховного Совета; представлял ежегодные доклады Съезду народных депутатов о положении в стране; с согласия Верховного Совета назначал Председателя Совета Министров; назначал и освобождал от должности министров по представлению Председателя Совета Министров; руководил работой Совета Министров и принимал с согласия Верховного Совета его отставку; возглавлял Совет безопасности; вел переговоры и подписывал международные и межреспубликанские договоры; объявлял чрезвычайное положение в соответствии со специальным законом и осуществлял помилование.

Предусматривались гарантии от произвола со стороны президентской власти. Президент не имел права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (п.11 ст.5). Он не мог использовать свои полномочия для изменения национально-государственного устройства РСФСР, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. Президент на основе и во исполнение нормативных актов представительных органов издавал указы и распоряжения. Последние могли быть отменены Съездом или Верховным Советом, если они противоречили законодательству, но лишь после получения заключения Конституционного Суда. Президент мог быть отстранен от должности в случае нарушения Конституции, законов РСФСР и присяги. Такое решение принималось Съездом народных депутатов на основании заключения Конституционного Суда большинством в две трети голосов от общего числа депутатов. В случае невозможности дальнейшего осуществления полномочий Президентом его полномочия исполнял вице-президент, который, кроме того, осуществлял по поручению Президента РСФСР отдельные его полномочия.

Выборы первых российских президента и вице-президента состоялись 12 июня 1991 г. Президентом РСФСР стал Б.Н.Ельцин, а вице-президентом – А.В.Руцкой.

В июле 1991 г. в качестве личной канцелярии, аппарата была создана Администрация Президента. Она постепенно разрасталась и приобрела важное значение в системе органов исполнительной власти. В структуру Администрации входили секретариат Президента, Контрольное управление, Служба безопасности, службы государственных советников по экономической политике и правовой политике, Управление протокола и др.

Далее создаются при Президенте некоторые совещательные органы: Государственный Совет и Совет по делам Федерации и территорий.

Усиление власти российского Президента произошло после августовских событий 1991 г., когда Б.Н.Ельцин издает ряд указов, важнейшим из которых был указ о временном переподчинении Президенту РСФСР органов исполнительной власти СССР, действующих на территории РСФСР. Этот указ, изданный 19 августа, переподчинял и такие союзные органы как Министерство обороны, МВД и КГБ. В конце августа и осенью 1991 г. Указами и распоряжениями Президента РСФСР производится постепенная передача властных функций органам РСФСР от соответствующих союзных, а также переподчинение последних.

Сложный переходный период осени 1991 г., политические противоречия и стремление Б.Н.Ельцина к усилению своей власти привели к утверждению 1 ноября 1991 г. двух постановлений Съезда народных депутатов РСФСР: «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и «О правовом обеспечении экономической реформы».

Первое постановление наделяло Президента РСФСР крайне широкими, чрезвычайными полномочиями, которые предоставлялись ему сроком на один год. Так, впредь до принятия закона «О Совете Министров РСФСР» Президент самостоятельно решал вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти. Устанавливался запрет до 1 декабря 1992 г. на выборы представительных и исполнительных государственных органов всех уровней. До проведения выборов глав краев, областей, городов и районов они назначались Президентом РСФСР или по его поручению главой администрации вышестоящего уровня по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов и с учетом мнения народных депутатов РСФСР от соответствующей территории. Кроме того, исполнительные органы власти получили право отменять решения нижестоящих исполнительных органов в случае их несоответствия законодательству и нормативным актам, направленным на проведение экономической реформы.

Второе постановление наделяло Президента еще более широкими полномочиями. Проекты указов Президента РСФСР по вопросам оперативного регулирования экономической реформы (в том числе и по формированию и деятельности исполнительных органов) и находящиеся в противоречии с действующими законами РСФСР представлялись в Верховный Совет, а в период между сессиями – в Президиум Верховного Совета. Если в течение семи дней проекты Указом не отклонялись данными органами, то они вступали в силу. Законопроекты, посвященные вопросам экономики, рассматривались Верховным Советом после предоставления заключения на них Президента. Правда, если последний не предоставлял его в срок, проект мог быть рассмотрен без заключения.

Законы РСФСР и указы Президента, принятые в обеспечение экономической реформы, подлежали приоритетному исполнению, остальные нормативные акты СССР и РСФСР могли применяться только в части, которая не противоречила актам, принятым в соответствии с Постановлением «О правовом обеспечении экономической реформы».

Издание Закона «О Президенте РСФСР» изменило положение российского правительства – Совета Министров РСФСР. Формирование, деятельность последнего зависела теперь от Президента. Вместе с тем, Правительство РСФСР продолжало быть подконтрольным органом в отношении Верховного Совета, который мог отказать Совету Министров в доверии.

Однако Указ Президента РСФСР «О некоторых вопросах организации работы Совета Министров РСФСР» от 16 августа 1991 г. положил начало превращения Правительства в орган, полностью зависимый от Президента. Так, организационно-техническое обеспечение работы Совета Министров возлагалось теперь на Управление делами Администрации Президента[34].

Для повышения эффективности работы Совета Министров и в целях предварительной подготовки решений была создана коллегия Совета Министров, куда входили председатель правительства, его заместители и главы важнейших ведомств. Этот узкий коллегиальный орган по своему составу и компетенции напоминал Президиум Совета Министров и был необходим вследствие громоздкой структуры правительства. Так, только главы ведомств были в количестве 41 человека, а в ноябре 1991 г. Совет Министров насчитывал более 50 членов[35].

Указ Президента «Об организации работы правительства РСФСР в условиях экономической реформы» от 6 ноября 1991 г. ещё более усилил роль Президента в деятельности Совета Министров. Президент непосредственно контролировал работу «силовых» ведомств: КГБ, МВД и Министерств обороны.

Серьезные изменения произошли в системе органов центрального управления. Уже в июне 1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР определил перечень союзных ведомств, которые должны были бы действовать на территории РСФСР непосредственно. Основы этого перечня предполагалось включить в новый союзный договор. Постепенно происходил рост числа министерств и государственных комитетов (Государственный комитет по оборонным вопросам, Министерство экономики, Комитет государственной безопасности и др.). Кроме министерств и государственных комитетов появляются новые виды ведомств: агентства, государственные службы, главные управления и комитеты. Последние могли существовать при министерствах и государственных комитетах. Часть ведомств находились при Президенте: Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий, Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору и др.[36]

Реформы затронули организацию государственной власти субъектов федерации. Как уже говорилось выше, конституционные поправки к конституциям СССР и РСФСР позволили создавать в автономных республиках новые высшие органы государственной власти – съезды народных депутатов, а также там, где они не создавались, должны были действовать верховные советы с прежними правами.

Августовские события 1991 г. показали Б.Н.Ельцину и его сторонникам необходимость сокращения полномочий советов различных уровней, ликвидации их полновластия, введения на местах сильной исполнительной власти, независимой от представительных учреждений, которая была бы подконтрольна Президенту РСФСР. Поэтому 21 августа 1991 г. по инициативе Президента принимается постановление Верховного Совета РСФСР, наделяющее Президента правом отстранять от должности председателей Советов народных депутатов в случае неисполнения ими нормативных актов РСФСР и исполнения решений органов ГКЧП.

Законодательство Союза ССР периода перестройки можно подразделить на два этапа. Первый охватывает 1985—1989 гг., когда вновь принятое законодательство ограничивалось совершенствованием действующей системы права, устранением пробелов, устаревших либо противоречивых норм. Основ законодательства и иных актов, принципиальным образом меняющих нормативно-правовое регулирование той или иной отрасли права, не принималось. Наиболее значительные изменения были внесены законами СССР, предусматривающими учреждение Съезда народных депутатов СССР и изменение системы органов государственной власти и управления СССР и союзных республик, демократизацию выборов народных депутатов СССР, а также дальнейшее расширение прав предприятий и усиление кооперативного движения в СССР.

На втором этапе (1990—1991 гг.) принимались акты, направленные на проведение мер, осуществляемых в соответствии с решениями XIX Всесоюзной партконференции по реформированию всех сфер общества. Ядро таких актов составили законы, принятые Верховным Советом СССР как постоянно действующим законодательным органом. Всего им за два года работы было принято более ста законов СССР, значительная часть которых была направлена на проведение правовой реформы, создание правового государства и рыночных отношений.

Можно выделить четыре основных направления, по которым осуществлялась законотворческая деятельность Верховного Совета СССР: 1) законы, связанные с проведением экономической реформы и переходом к рыночным отношениям; 2) законы, направленные на реализацию политических прав и свобод граждан СССР; 3) законы, регулирующие деятельность высших органов государственной власти и управления СССР и органов местного самоуправления; 4) законы по вопросам совершенствования деятельности правоохранительных органов.

Первые весьма робкие шаги к рыночной экономике советское государство сделало в 1990 году, когда 4 июня Верховный Совет СССР принял Закон «О предприятиях в СССР», преследовавший цели обеспечения самостоятельности предприятий в рамках социалистических общественных отношений. Основной упор был сделан на сохранение государственных предприятий и развитие кооперативов, основанный на общественной и тем самым социалистической форме собственности. В личной собственности граждан могло находиться только семейное, малое предприятие, не применяющее наемный труд.

Государственные предприятия наконец-то освобождались от опеки министерств и иных органов управления, в том числе в сфере планирования. Им разрешалось самостоятельно планировать свою деятельность исходя из спроса на производимую продукцию, работы и услуги и вместе с тем выполнять работы и поставлять продукцию для государственных нужд, но такого рода деятельность осуществлялась уже не по административной указке, а на основе договора. Более того, Закон предоставлял предприятиям право устанавливать цены на продукцию или тарифы на услуги самостоятельно или на договорной основе. По отдельным видам продукции допускалась возможность сохранения государственных цен.

Предоставив предприятиям реальную самостоятельность, государство старалось по возможности отдалить срок этой меры. В постановлении о порядке введения Закона в действие специально оговаривалось, что свобода выбора предмета договора, определения обязательств и иных условий хозяйственных взаимоотношений государственным предприятиям может быть предоставлена только через 2,5 года после принятия Закона.

Курс реформаторства и либерализации хозяйственной деятельности не миновал и сельское хозяйство. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятые Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 г., разрешили гражданам СССР вести крестьянские хозяйства, основанные преимущественно на личном труде и труде членов их семей. Земли для крестьянских хозяйств предоставлялись в аренду или пожизненное наследуемое владение в пределах норм, установленных законодательством Союза ССР и союзных республик. Специально оговаривалось, что земля должна обрабатываться преимущественно личным трудом членов крестьянского хозяйства без применения наемного труда. Следовательно, и в области сельского хозяйства советское государство надеялось сохранить социалистические общественные отношения и не допустить эксплуатации чужого труда.

В наивности своих желаний создать рынок и одновременно сохранить в девственной чистоте социалистические производственные отношения, не загрязнить их таким пороком, как эксплуатация наемного труда, советское государство убедилось достаточно быстро. Закон «Об общих началах предпринимательства граждан в СССР», принятый Верховным Советом СССР 2 апреля 1991 г., уже разрешал предпринимательскую деятельность граждан как без применения наемного труда, так и с его применением. Предпринимателям, т.е. гражданам СССР и иностранцам, разрешалось осуществлять любые виды хозяйственной деятельности, не запрещенные законом. В процессе предпринимательства разрешалось создавать любые виды предприятий, разрешенных действующим законодательством. Государство снимало и контроль за доходами предприятий, разрешив им получать любой, не ограниченный по размеру личный доход.

Продолжая курс партии и государства на развитие рыночных отношений, Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, принятые Верховным Советом СССР 31 мая 1991 г., сняли большую часть ограничений, сковывающих частную инициативу. Гражданам разрешалось иметь на правах частной собственности не только мелкое предприятие, но и любое иное предприятие, имущественные комплексы в сфере производства товаров, бытового обслуживания, торговли и иной предпринимательской деятельности. Снимались ограничения не только с личных доходов предпринимателя, но и находящихся в его собственности средств производства, транспорта и иного имущества.

Достаточно весомым оказался блок законов СССР, принятых Верховным Советом СССР в целях гарантированности действия политических прав и свобод граждан СССР. Это, в частности, законы о печати и других средствах массовой информации, об общественных объединениях, о правах профсоюзов, о свободе совести и религиозных организациях, о гражданстве СССР.

Закон СССР «Об общественных объединениях» разрешал гражданам беспрепятственно по своей инициативе создавать любые партии, общественные организации, движения, фонды для участия в управлении государственными и общественными делами, защиты их политических, социально-экономических, личных прав и свобод, осуществления иной не запрещенной законом деятельности. Устанавливался запрет на создание и деятельность общественных объединений с целью насильственного свержения или изменения конституционного строя, нарушения единства территории СССР, союзных и автономных республик, пропаганды войны, насилия и жестокости, разжигания социальной, национальной и религиозной розни, совершения иных уголовно наказуемых деяний. Особо подчеркивалось, что участие гражданина в деятельности общественного объединения не может служить основанием для ограничения его прав, условием занятости должности в государственной организации, а также основанием для предоставления ему государством каких-либо льгот и преимуществ. Требование об указании в официальных документах на членство в том или ином общественном объединении не допускалось.

Изложенная норма была направлена не столько против будущих общественных объединений, сколько против реально действующей КПСС, которая, как известно, претендовала на руководящую роль в обществе, а ее члены имели преимущественное право на выдвижение в государственный аппарат, занятие высоких государственных постов, обладали иными преимуществами перед нечленами партии.

Закон устанавливал и гарантировал реальность права граждан на общественные объединения, в том числе закреплял достаточно демократичный порядок регистрации уставов общественных объединений, возможность судебного обжалования отказа органов юстиции в регистрации устава, невмешательство государственных органов и должностных лиц в деятельность общественных организаций и возможность прекращения их деятельности только по решению суда.

Закон «О печати и других средствах массовой информации», принятый Верховным Советом СССР 12 июня 1990 г., отменял монополию государства на средства массовой информации. Право на их учреждение предоставлялось не только государственным, кооперативным и религиозным и иным объединениям, но и гражданам СССР, достигшим восемнадцатилетнего возраста. Закон отменял всякую цензуру, разрешение компетентных органов государства на распространение продукции средств массовой информации. Вся ответственность за распространяемые сведения возлагалась на главного редактора или редактора средства массовой информации, давшего разрешение на их выход в свет или эфир.

Допуская плюрализм мнений и оценок, Закон запрещал использование средств массовой информации для разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, призывов к насильственному свержению или изменению существующего государственного или общественного строя, в целях совершения иных уголовно наказуемых деяний. Нарушение этого требования признавалось Законом в качестве единственного основания для прекращения выпуска или издания средства массовой информации. Обнародование сведений, не соответствующих действительности, оскорбление чести и достоинства граждан, иных лиц влекло ответственность средства массовой информации в гражданско-правовом порядке и не рассматривалось основанием для его прекращения.

В целях совершенствования деятельности государственных органов власти и управления, приведения их в соответствие с новыми реалиями в экономической и политической сферах, помимо законов СССР, внесших изменения в Конституцию СССР в связи с учреждением поста Президента СССР и совершенствованием органов управления, были приняты и другие акты. В их числе Регламент Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, законы «О статусе народных депутатов СССР», «О порядке отзыва народных депутатов СССР», «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» вносил существенные изменения в деятельность местных Советов народных депутатов, предоставлял им полную свободу в решении всех региональных вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей природной среды. Советское государство, будучи ограниченным в материальных средствах, вызванных кризисом экономики, решило хотя бы частично снять с себя ответственность за положение дел в регионах и переложить ее на местные Советы и иные органы местного самоуправления.

Экономическую основу органов местного самоуправления составляли природные ресурсы: земля, ее недра, воды, леса, а также коммунальная собственность на предприятия, организации, учреждения, иные объекты производственной и социальной инфраструктуры. Местные Советы наделялись правом разрабатывать, утверждать и исполнять местный бюджет. Однако вся их хозяйственная деятельность должна была проводиться за счет имеющихся средств. Государство о своем желании финансировать деятельность местных Советов в Законе ничего не говорило.

С учетом происходящих в обществе и государстве изменений совершенствовалась и деятельность правоохранительных органов: милиции, прокуратуры, суда, органов государственной безопасности. Особое значение имел Закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», которым было разрешено гражданам подавать в суд жалобы как на действия отдельных должностных лиц, так и на коллегиальные решения органов управления и тем самым иметь возможность действенно бороться за свои права.

* * *

Таким образом, советское государство, начиная с 1990 г., приступило к осуществлению нового курса в хозяйственном, культурном и политическом строительстве. Оно возвращалось к принципам, методам времен нэпа, допуская частнопредпринимательскую деятельность и крестьянские хозяйства. Однако определенная часть нововведений выходила за рамки порядков, действовавших во времена нэпа. Это, в частности, свобода политических партий, печати и иных средств массовой информации, разрешение предпринимателям иметь в частной собственности без какого-либо ограничения предприятия, средства производства и иное имущество, а также пользоваться наемным трудом.