Моделі адміністративних реформ в країнах Азії

Адміністративна реформа в Японії

Структурні перетворення охопили всі сфери життєдіяльності Японії, але їх стрижнем постійно залишалася адміністративна реформа, яка ґрунтується на ідеї «малого та ефективного» уряду.

У 2006 р. з ініціативи Кабінету Прем'єр-міністра Коїдзумі парламент Японії прийняв ряд нових законів, які гарантували продовження структурних реформ в заданому напрямку в наступні роки. Таким був, перш за все, Закон про просування адміністративної реформи, який визначив наступні завдання:

- подальше скорочення державних функцій і дерегулювання;

- реорганізація кредитно-фінансових установ, які ще зберігаються у віданні держави, шляхом їх злиття або приватизації;

- новий, з точки зору скорочення державних витрат, перегляд тих державних установ, які лише нещодавно перетворені в самостійні адміністративні юридичні особи (незалежні корпорації);

- скорочення державного майна;

- реформа загальних кадрових витрат держави, у тому числі за рахунок скорочення чисельності службовців держави і органів місцевого самоврядування;

- реформа системи державної служби.

Здійснення цих завдань було розраховане на п'ять років. Засновувався Штаб просування адміністративної реформи на чолі з Прем'єр-міністром і з участю в ньому керівників урядових відомств.

Основними принципами дерегулювання були:

- відмова від державного регулювання економіки у всіх сферах, де відсутня необхідність подібного регулювання;

- соціальне регулювання в сферах охорони навколишнього середовища і безпеки повинно бути мінімальним;

- в разі якщо виникне необхідність державного регулювання, перевага буде віддаватися ex post (лат. «фактичний») регулювання за допомогою адміністративного або судового контролю, а не ex ante (лат. «передбачуваний») регулювання, що проводиться за допомогою адміністративного керівництва або за допомогою надання відповідних прав приватної стороні[17].

Японський бізнес-істеблішмент, включаючи Федерацію економічних організацій Кейданрен (Keidanren), діяв дуже злагоджено і чинив активний тиск на уряд країни з метою якнайшвидшого початку процесів дерегулювання.

Іншим джерелом тиску стали закордонні держави, зокрема Сполучені Штати Америки, уряд яких наполягав на використанні адміністративного керівництва в якості нетарифного бар'єру у зовнішній торгівлі, а також на те, що дерегулювання необхідно для забезпечення рівних можливостей іноземному бізнесу на території Японії.

У свою чергу, споживачі на японському ринку часто наполягали на посиленні регулювання з боку держави в таких сферах, як безпека, охорона навколишнього середовища і споживчий ринок.

Необхідно відзначити ще один фактор - внесення змін і доповнень до Закону Про Кабінет міністрів (Найкаку-Хо), який був прийнятий в 2001 р. поряд з іншими законами, присвяченими реформування організаційної структури національного уряду (Сюо Сосьо Кайкаку).

Кабінет міністрів був послідовним прихильником дерегулювання і активно протистояв запереченням з боку бюрократичного апарату. Зміни та доповнення, внесені в Закон про Кабінет міністрів, значно розширили коло повноважень Кабінету, що, в свою чергу, стало поштовхом для більш активного проведення реформи.

Важливо відзначити й прийняття Закону Про особливі зони структурних реформ, метою якого було пом'якшення або скасування регламентації по окремих позиціях і на обмежених територіях.

На сьогоднішній день створено більше півтисячі «особливих зон структурних реформ», що дозволяє говорити про поширення цієї ініціативи по всій країні.

Таким чином, можна сказати, що в Японії з метою дерегулювання проведена велика робота з перегляду, скасування або зменшення державної регламентації, що ставлять під контроль підприємницьку діяльність. Пройдено шлях від «пом'якшення регулювання» до визнання необхідності переходу до комплексної «реформи регулювання».

Іншим законом, покликаним на основі впровадження конкуренції забезпечити приватному сектору доступ до вельми обширного ринку послуг, які раніше надавалися різними установами та підприємствами держави і органами місцевого самоврядування, став Закон про реформу громадських послуг.

Важливим кроком у проведенні адміністративної реформи стало прийняття в грудні 1993 р. одного із найважливіших адміністративних законів – Закону про адміністративні процедури. Він складався з трьох великих частин:

- (процедура подачі заяв та звернень (Сінсі ні Тайсуру Собун);

-змагальний процес (Фу-Рієки-Собун);

-принципи та процесуальний контроль за системою адміністративного управління.

Крім того, був прийнятий цілий ряд нових адміністративних законів, з яких можна виділити наступні як найбільш значущі:

1. Закон про поширення інформації (the Information Disclosure Law) від 1999 р., закріпив право на поширення інформації, що знаходиться у віданні Уряду. Прийняття Закону про поширення інформації підвищило відповідальність Уряду за свої дії;

2. Закон про місцеве самоврядування (the Local Government Law), був прийнятий в 1999 р. Зміни і доповнення, внесені в Закон про місцеве самоврядування, розмежували предмет відання національного уряду та місцевої влади, а також розширили повноваження органів місцевого самоврядування внаслідок децентралізації влади;

3. Закон про недоторканність приватного життя (the Privacy Law) був істотно перероблений і вступив в силу в 2003 р. Прийняття Закону про недоторканність приватного життя в певній мірі направлено на приведення його положень у відповідність до норм законодавства про недоторканність приватного життя Європейського Союзу та Сполучених Штатів Америки, а також покликане забезпечити захист конституційних прав громадян;

4. Закон про процедуру розгляду адміністративних справ (the Administrative Litigation Law) був в значній мірі змінений у порівнянні з попередньою редакцією і вступив в силу в 2004 р. Зміни та доповнення, внесені в Закон про процедуру розгляду адміністративних справ, мають на меті розширення вузьких рамок прецедентного права, зокрема розширення процесуальної правоздатності учасників адміністративного процесу;

5. Закон про захист державних службовців, які інформують про недоліки в роботі своїх відомств (the Whistleblower Protection Law) був прийнятий в 2004 р.;

6. Закон про адміністративні процедури (the Administrative Procedures Law), в який були внесені доповнення, що регламентують порядок і механізм нормотворчого процесу, вступив в силу в 2005 р.[18]

Відповідно до Закону про адміністративні процедури, законодавчої метою якого є забезпечення захисту особистих прав та інтересів сторін суперечки за допомогою підвищення рівня законності та прозорості законодавчого процесу, державні структури повинні розширити права громадян в рамках непорушного базового принципу «право бути поінформованим і вислуханим».

Крім того, даний Закон закріпив механізм нормотворчості в державних відомствах, заснований на так званому принципі «повідомлення та отримання коментарів». Згідно з цим принципом відомство має спочатку опублікувати повідомлення про пропонований до прийняття підзаконний акт в державному реєстрі і запросити населення направити у відомство свої коментарі щодо пропозиції. Повідомлення відомства повинно містити необхідні деталі і підстави для прийняття підзаконного акту, щоб дозволити зацікавленим особам дати змістовний і обґрунтований коментар.

Після закінчення періоду для направлення коментарів відомство повинне опублікувати остаточну версію підзаконного акту.

У вступі до підзаконного акту відомство має врахувати і прокоментувати отримані від громадськості коментарі і оголосити про підстави складання остаточного варіанту підзаконного акту з урахуванням отриманих зауважень та пропозицій.

В ході підготовки підзаконного акту відомства повинні помірковано поставитися до зауважень та пропозицій громадськості і не має права ігнорувати жодної точки зору. Відомству слід обов'язково реагувати на всі серйозні негативні коментарі або зміною запропонованої норми, або поясненням, чому це не зроблено.

Основними цілями цих реформ є:

1. Панування в суспільній свідомості думки про верховенство закону, в тому числі шляхом підвищення рівня законності та прозорості законодавчого процесу (Закон про адміністративні процедури);

2. Підвищення відповідальності уряду за свої дії (Закон про поширення інформації);

3. Забезпечення захисту прав громадян в адміністративному процесі (Закон про процедуру розгляду адміністративних справ);

4. Децентралізація влади шляхом передачі значної частини повноважень органам місцевого самоврядування (Закон про місцеве самоврядування).

Однак необхідно відзначити, що найменш успішним елементом адміністративної реформи в Японії стала якраз децентралізація, оскільки після прийняття у 1999 р. великого пакета законів, якими істотно розширюються права органів місцевого самоврядування, подальших зрушень не спостерігалося.

Проблема перегляду існуючої системи фінансування місцевого самоврядування, посилювалась загальним дефіцитом державних і місцевих фінансів, спонукала уряд піти шляхом укрупнення міст, селищ і сіл шляхом їх злиття.

За розрахунками, зі збільшенням чисельності населення в муніципальній освіті собівартість адміністративних послуг знижується. Злиття міст, селищ і сіл здійснюється за волевиявленням місцевих жителів. Роль уряду полягає в тому, щоб створити для цього сприятливі умови.

Разом з тим, реформа загальмувала, що було реакцією на вкрай складне завдання надання місцевим органам самостійних джерел фінансування. Заснований в кінці 2006 р. спеціальний комітет для підготовки рекомендацій уряду з цих питань приступив до роботи, визначив «принципові напрямки», але до конкретного обговорення питань передачі на місця прав і податкових джерел не перейшов. У своїй діяльності комітет повинен був виходити з необхідності внесення в парламент урядових законопроектів щодо децентралізації.

Не відбулося великих зрушеньі в реформі державної служби. На парламентському рівні було заявлено про наміри впровадження нової системи оцінки діяльності державних службовців та порядку їх просування «за здібностями», посилення розпочатого процесу «обміну кадрами між урядовими та приватними організаціями» та встановлення суворих правил нового працевлаштування чиновників після їх звільнення з урядових відомств. Крім цього, передбачалося розширити коло «політичних призначенців», тобто урядовців, яких Прем'єр-міністр, за зразком Сполучених Штатів Америки ,може призначати на свій розсуд не з числа кар'єрних службовців.

Але в уряді до комплексного перегляду системи державної служби виявилися не готові. З цієї причини було ухвалено рішення перенести його на пізніший термін.

Першочерговим визнавалося прийняття законів, що мають відношення до давньої проблеми «приземлення з небес», тобто надання високопоставленим чиновникам після їх раннього звільнення з державної служби керівних посад на підприємствах у сфері їх колишньої діяльності. Незважаючи на вжиті заходи щодо обмеження та встановлення контролю над такими переміщеннями, вони до сих пір залишаються одним із джерел корупції у вищому ешелоні державних чиновників.

Урядові законопроекти, які були покликані розв'язати цю проблему, багато років є об'єктом критики суспільства, все ж таки були прийняті.

Відповідно до даних законопроектами вирішено:

-накласти повну заборону на посередництво урядових відомств у працевлаштуванні державних чиновників після їх звільнення;

-створити систему уніфікованого кадрового контролю шляхом заснування при канцелярії Кабінету Центру кадрового обміну між урядом і приватним сектором (Банк кадрів).

Такі заходи були визнані необхідними, оскільки фактично мало місце заохочення практики раннього, тобто до досягнення встановленого законом граничного віку, звільнення державних службовців.

Уряд стверджував, що ці нововведення приведуть до створення належного кадрового нагляду, не дозволить відомствам втручатися у справи Банку кадрів. Опозиція, навпаки, вважала, що завдання попередження корупції не вирішується, тому що в Банку кадрів зберігається можливість діяти в інтересах високопосадовців, окремих приватних підприємств та організацій.

Разом з тим реформа адміністративної системи Японії продовжується по що свідчить про таке:

Замість застарілого Закону Про адміністративні апеляції (Сеган Хо), прийнятого в 1890 р., в 1962 р. був прийнятий і набув чинності новий Закон. Уряд Японії планував внести значні зміни в чинну редакцію Закону про адміністративні апеляції з метою забезпечення процесуального захисту законних інтересів і прав учасників адміністративного процесу і тим самим привести зазначений Закон у відповідність до Закону про адміністративні процедури і Закону про процедуру розгляду адміністративних справ. У липні 2007 р.

Комітет з нагляду за адміністративно-апеляційної системою (Гесей-Фуфуку-Сінсі-Сейдо-Кентукай) при Міністерстві внутрішніх справ і зв'язків Японії виступив з доповіддю, що містив велику кількість пропозицій щодо внесення змін до Закону про адміністративні апеляції і Закону про адміністративні процедури[19].

На думку Комітету, прийняття цих законів дозволить поліпшити якість рішень, що приймаються в адміністративних справах, а також забезпечить процесуальний захист законних інтересів і прав учасників адміністративного процесу. Закон про адміністративні процедури передбачає попередні слухання у справі, коли примирення сторін представляється важкодосяжним; в свою чергу, Закон про адміністративні апеляції передбачає письмову процедуру розгляду у справі після проведення попереднього розгляду, якщо тільки одна із сторін не вимагатиме проведення повторних слухань. Розгляд, що проводяться відповідно до Закону про адміністративні апеляції і Закону про адміністративні процедури, не є судовим розглядом, хоча в якійсь мірі може бути визнаний формою розгляду судом доказів по справі.

В своїй доповіді Комітет запропонував внести дві найбільш значущі, на його думку, зміни в фундаментальну структуру Закону про адміністративні апеляції:

1) включення в процедуру розгляду в адміністративній справі нового суб'єкта – особи, що веде опитування або допит при колегіальному слуханні справи (Сінсі-ін), який би головував на розглядах, які мають спірний і складний характер;

2) створення незалежного дорадчого органу, що представляє в адміністративній справі свої висновки, які не є нормою, обов'язковою для виконання, але рекомендовану для застосування на практиці.

Комітет у доповіді відзначив позитивну практику використання подібних незалежних дорадчих органів при проведенні розгляду у справах, пов'язаних з незаконним поширенням інформації.

Проведені реформи ознаменували собою найважливіші з історичної точки зору зміни в адміністративній системі Японії. Проте все ж таки назвати ці реформаторські ідеї традиційно японськими важко, оскільки позначається сильний вплив системи адміністративного устрою, прийнятої в Сполучених Штатах Америки.

Існує кілька факторів, що викликали необхідність проведення адміністративної реформи, в тому числі політичних, економічних і соціально-правових.

1. Саме японське суспільство стрімко змінюється і, будучи суспільством високорозвиненим і сформованим, воно виявилося готовим до створення нової економіко-політичної системи, яка буде більшою мірою орієнтована на розвиток ринку і ринкових відносин.

2. Взаємовідносини між державою і бізнесом не такі, якими вони були в 60-е і 70-і роки минулого століття, коли їх можна було охарактеризувати як «політику патерналізму», що проводиться Міністерством промисловості та міжнародної торгівлі, а також як надмірну покірність бізнес-сектору по відношенню до держави. Однак сьогодні бізнес набагато більш незалежний від держави, так само як і держава від бізнесу. Закон про адміністративні процедури змінив взаємини між бізнесом і державою, посиливши відповідальність держави за перевищення владних повноважень, а Закон про процедуру розгляду адміністративних справ спростив для громадян і бізнесу процедуру оскарження дій державних органів.

3. Японія спробувала вибудувати таку правову систему, яка була б максимально близька до правових систем країн - учасниць Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) та Світової організації торгівлі (СОТ), щоб встановити загальну систему правових цінностей, а також вести вільну і засновану на законі торгово-економічну діяльність.

4. Позитивним прикладом такого зближення є прийнятий у Японії Закон про недоторканність приватного життя. Решта законів, описаних вище, також сприяють підвищенню рівня законності та прозорості дій органів державної влади. Видається, що ці реформи допоможуть Японії більш підготовленою вступити в процес глобалізації і забезпечити такі умови для торгівлі, при яких міжнародні та іноземні компанії змогли б вийти на японський ринок, маючи перед собою меншу кількість бар'єрів, ніж в інших країнах[20].

Закон про процедуру розгляду адміністративних справ

В Законі про процедуру розгляду адміністративних справ (далі - Закон про ПРАД) було внесено низку змін, згідно яким судовий контроль за адміністративними діями держави був посилений. Можна виділити дві суттєві ознаки, що відображають якусь тенденцію в практиці судового розгляду адміністративних справах в Японії:

- відносно невелика кількість позовів, поданих проти держави, в порівнянні з іншими розвиненими країнами;

- низький відсоток справ, по яким вимоги позивача по відношенню до держави задовольняються.

Видається, що така невелика кількість (зараз поступово збільшується) позовів, поданих проти держави, можна пояснити як раз низьким відсотком (трохи більше 10%) виграних справ за позовами подібного роду.

З одного боку, велика кількість справ, по яких держава виступає відповідачем, «втрачається» в судах, в тому числі через недостатню процесуальну правоздатність громадян.

З іншого боку, положення ст. 32 Конституції Японії закріплюють право на захист своїх інтересів у суді. У тому випадку, якщо дії держави не піддалися судовим контролю, це порушить принцип верховенства права, а також поставить такі дії держави поза законом. Саме це стало однією з причин внесення змін, що стосуються розширення сфер судового контролю, в Закон про ПРАД.

Передбачалося, що на основі попереднього Закону про ПРАД, прийнятого понад п’ятдесят років тому, буде вироблена стійка практика його застосування.

Однак, не беручи до уваги деякі виключення, суди не зіграли активної ролі в цьому процесі. Більшість із змін, внесених до Закону про ПРАД, не є радикальними, але при цьому істотно спрощують можливість застосування положень цього Закону шляхом судової практики[21].

Після прийняття Закону про ПРАД, Верховний суд Японії, як і очікувалося, доклав значних зусиль для реалізації його норм. Нові судді, які вивчали адміністративне право в якості обов'язкового предмету, були спочатку більш професійно підготовлені, ніж судді, які отримували освіту при колишній системі.

Зміни, внесені в Закон про ПРАД, були розроблені Кабінетом міністрів на підставі пропозицій, отриманих від Робочої групи з вивчення процедур розгляду адміністративних справ (Гесей-Сосьо Кентокай). До складу Робочої групи увійшли судді, співробітники Міністерства юстиції, практикуючі юристи Японської асоціації адвокатів (Нітібенрен), а також професори і доктори права. Це типовий приклад японського стилю законодавчої роботи, коли група фахівців робить відповідні пропозиції та рекомендації якомусь міністерству або безпосередньо Кабінетові міністрів.

Виходячи з існуючої на сьогоднішній день в Японії судової практики в адміністративних справах можна зробити висновок про те, що суди досить стримані в прийнятті рішень внаслідок занадто вузького тлумачення норм законів. Треба сказати, що Закон про ПРАД був прийнятий у тому числі і з тієї причини, що суди не повною мірою використали свої повноваження для реалізації законодавчих норм у судовому процесі. Закон не обмежує судову владу і не відкидає судову правотворчість, як часто це відбувається в англо-американській правовій системі, а, навпаки, націлений на розвиток і розширення повноважень судів, а також більш широке тлумачення законів та активну реалізацію їх норм на практиці.

Адміністративне керівництво: принципи, особливості, процесуальний контроль

Адміністративне керівництво (АК) становить національну своєрідність японського стилю адміністративного управління і є достатньо дієвим його інструментом.

В Японії адміністративне керівництво має значне поширення. В ньому втілюється патерналістська традиція яка історично склалася, коли обидві сторони адміністративного управління - суб'єкт і об'єкт - прагнуть до встановлення неформальних відносин співробітництва.

Адміністративне керівництво є формою адміністративної дії, при якому адміністративний суб'єкт для досягнення тих чи інших цілей спонукає об'єкт впливу до вчинення певних діянь (дія / бездіяльність), і таке спонукання не має зобов'язуючої сили закону.

Фактично це рекомендації з боку адміністративних органів або посадових осіб, які можуть бути прийняті або не прийняті на свій розсуд тими, кому вони адресовані.

Разом з тим у випадку відмови приватної особи від співпраці адміністративний орган вправі прийняти певні заходи, наприклад: відмова підприємцю в отриманні ліцензій, дозвільної документації, у наданні ділової інформації, а також опублікування в ЗМІ інформації (з метою психологічного тиску) про відмову приватної особи прийняти адміністративне керівництво.

Але є й інша, не менш суттєва особливість подібного впливу, який найчастіше має індивідуально спрямований і конкретний характер. Керівний адміністративний орган надає об'єкту керівництва не загальну інформацію, а інформацію, призначену для конкретного адресата, а також може дати супутні технологічні та економічні поради.

В силу названих особливостей – «добровільність» і конкретність – адміністративне керівництво можна перекласти і визначити за змістом як адміністративну опіку. Заходи адміністративного керівництва, як правило, передують будь-яким репресивним або заохочувальним адміністративним актам, адміністративним заходам реагування і т.д.

Адміністративне керівництво може здійснюватися і в усній і в письмовій формі. Рекомендації можуть приймати форму «умовлянь», «попереджень», «порад», «вимог», «посередництва». Сутність та особливості здійснення адміністративного керівництва є об'єктом ретельного вивчення як японськими вченими-юристами, так і іноземними фахівцями.

На думку іноземних вчених, адміністративне керівництво за відсутності забезпечених законами повноважень адміністративних органів Японії - універсальний інструмент з просування державної політики в різні галузі промисловості, виробництва і суспільних відносин.

У свою чергу, японські вчені вважають, що адміністративне керівництво є свідчення прогалин в японському законодавстві, а також його розриву з практикою японського правозастосування. Адміністративне керівництво грає важливу роль в господарському розвитку Японії, і адміністративні органи ретельно стежать, щоб всі вимоги, що пред'являються для заняття тієї чи іншої господарської діяльністю, неухильно дотримувалися[22].

Традиційно вважається, що умови здійснення адміністративного керівництва можуть суперечити нормам закону в силу того, що не завжди представляється можливим в повному обсязі проконтролювати хід АК. Адміністративні органи часто перевищують свої повноваження, чинять адміністративний тиск на приватну сторону, і, як наслідок, суди виносять відповідні рішення за позовами, поданими на дії адміністративних органів.

Таким чином, судова практика дозволила визначити деякі види діяльності в рамках адміністративного керівництва, які є незаконними, особливо коли справа стосується пред'явлення будь-яких вимог у рамках АК при відсутності достатніх на те законних підстав.

Можна навести такий приклад: будівельна компанія під тиском муніципальної влади перерахувала деякі грошові кошти в бюджет одного з міст, побоюючись, що міська влада відмовиться проводити комунікації для постачання питної води до щойно збудованого компанією кондомініуму. Однак потім компанія зажадала повернення зазначених коштів, посилаючись на те, що її змусили зробити відповідне перерахування. Суд постановив, що вимога про виплату грошових коштів була незаконною, оскільки дана вимога виходила за рамки повноважень, які мають муніципальна влада при здійсненні адміністративного керівництва, а будівельна компанія, в свою чергу, мала право на свій розсуд приймати рішення: виплачувати грошові кошти або не виплачувати.

Муніципальній владі так і не вдалося здійснити подачу питної води. Внаслідок чого меру міста, відповідального за забезпечення цього процесу, був пред'явлений відповідний позов за фактом порушення Закону про питну воду. Суть судового спору полягала в наступному: чи є невиконання умов адміністративного керівництва приватної стороною достатньою підставою для неподання питної води до щойно збудованого кондомініуму. Рішення суду було негативним.

У результаті міська влада неофіційно звернулися до будівельної компанії з проханням змінити план будівництва кондомініуму, а компанія, в свою чергу, зажадала зняти з них адміністративний тиск, а також відшкодувати збитки, пов'язані з затримкою в отриманні дозволу на подальше будівництво.

Закон Про адміністративні процедури закріпив п'ять (три матеріальні і дві процесуальні) норм, що стосуються зазначених вище рішень суду:

- адміністративні органи повинні здійснювати адміністративне керівництво виключно в рамках закону, а також усвідомлювати добровільний характер АК і, як наслідок, не повинні приймати будь-репресивні заходи до приватної стороні в разі відмови від виконання адміністративного керівництва (ст. 32 Закону про адміністративні процедури) ;

- у випадку якщо при здійсненні адміністративного керівництва приватна сторона виявляє бажання відмовитися або змінити умови АК, адміністративні органи не можуть наполягати на продовженні АК або збереження колишніх умов здійснення адміністративного керівництва (ст. 33 Закону про адміністративні процедурах);

- у випадку якщо адміністративний орган не може виконати або відмовляється від виконання адміністративного керівництва, то цей адміністративний орган не вправі вимагати виконання АР від приватної сторони, в тому числі під загрозою застосування заходів адміністративного впливу (ст. 34 Закону про адміністративні процедури);

- адміністративний орган за запитом приватної сторони зобов'язаний в письмовому вигляді надати відомості про цілі та зміст адміністративного керівництва, а також відомості про відповідальну особу, що представляє інтереси адміністративного органу (ст. 35 Закону про адміністративні процедури);

- у разі коли адміністративний орган для досягнення певних цілей направляє дію адміністративного керівництва на приватну сторону, задіяну в конкретній галузі промисловості, виробництва чи громадських відносин, керівні принципи (Сидо-йоко) і основи такого АК повинні бути загальнодоступними (ст. 36 Закону про адміністративні процедури)[23].

Зазначені норми покликані забезпечити справедливість і прозорість адміністративного керівництва, а також надати гнучкість і практичність процесу здійснення АК.

Також Законом про адміністративні процедури передбачені норми, що забезпечують захист особистих прав при подачі звернень до адміністративних органів:

1) публічне оголошення інформації про внутрішні правила розгляду по всім видам звернень (Сінсі-Кідзюн) (ст. 5 Закону про адміністративні процедури);

2) визначення термінів розгляду для кожного виду звернень (ст. 6 Закону про адміністративні процедури);

3) прийняття рішення про прийом звернення, внесення виправлень до звернення або відмову в прийомі звернення в разі виявлення помилки в ньому (ст. 7 Закону про адміністративні процедурах);

4) роз'яснення причин в разі відмови в прийомі звернення (ст. 8 Закону про адміністративні процедурах).

Таким чином, в контексті загальної модернізації системи управління владою прийняті заходи упорядкування адміністративного керівництва. Закон про адміністративні процедури реформує і норми адміністративного керівництва, підвищуючи відповідальність чиновників і розширюючи права цивільних суб'єктів.

Адміністративне управління: форми і методи

У Японії широко розвинена адміністративна нормотворчість, що представляє собою делеговану законотворчість, коли органи державної влади можуть видавати нормоустановчі приписи та адміністративні правила.

Нормоустановчі приписи (доручені і виконавчі) визначають відносини між суб'єктом адміністративної влади та громадянським суспільством і ґрунтуються безпосередньо на законі.

Доручені приписи, які за своєю формою, як правило, є повідомленнями, а також постановами на рівні уряду, канцелярії Кабінету міністрів або будь-якого з міністерств, мають матеріально-правовий зміст, що стосується прав і обов'язків громадян. Вони покликані доповнювати і конкретизувати зміст законів і так само, як і закони, повинні обов'язково публікуватися. Виконавчі приписи, в свою чергу, характеризують процедуру виконання закону.

Адміністративні правила, які є за своєю формою циркулярами, програмами або інструкціями, покликані регулювати внутрішні норми організації та функціонування адміністративних суб'єктів. Вони не мають характеру закону і охоплюють питання регулювання діяльності будь-яких адміністративних органів і посадових осіб. Спори, пов'язані з «адміністративними правилами», зазвичай не підлягають судовому розгляду.

Адміністративні правозастосовні дії називаються адміністративними актами, сфера застосування яких сьогодні звужується у зв'язку зі скороченням масштабів державного регулювання.

Треба сказати, що все більш широке застосування в Японії набувають адміністративні договори, що представляють собою адміністративне угода двох і більше правових суб'єктів, засноване на нормах права. Однією зі сторін адміністративного Договору обов'язково є суб'єкт публічного права, який може укладати такий договір з іншим суб'єктом публічного права чи з цивільним суб'єктом.

Адміністративні договори широко поширені в сфері так званого «підготовчого адміністрування», наприклад: придбання земель і матеріальних цінностей для адміністративної діяльності, управління державним і муніципальним майном і т.д.

В Японії також функціонує система правових інструментів для забезпечення практичного виконання завдань адміністративного управління, яка включає в себе систему примусу до виконання адміністративних рішень, норми невідкладного виконання, адміністративне обстеження та інші адміністративні процедури. Сформована ще в епоху Мейдзі система адміністративного виконання характеризується наявністю права адміністративних органів безпосередньо здійснювати примус.

Відмінність системи примусового виконання адміністративних рішень від адміністративних покарань полягає в тому, що її методи звернені в майбутнє, націлені на вирішення конкретних адміністративних завдань, а не на встановлення справедливості в зв'язку з раніше зробленим правопорушенням.

Можна виділити основні види примусового виконання адміністративних рішень:

- замісне виконання;

- примусове стягнення / конфіскація;

- безпосереднє примус;

- виконавський штраф.

Замісне виконання має місце в тому випадку, якщо особа, яка зобов'язана виконати адміністративне рішення, ухиляється від його виконання. При цьому адміністративний орган або сам береться за виконання рішення, або доручає таке виконання третій особі, а кошти, необхідні для цього, стягуються з порушника.

Примусове стягнення / конфіскація (застосовується в тих випадках, коли особа має зобов'язання перед державою) являє собою процес накладення арешту на майно боржника, реалізацію майна через відкриті торги та отримання виручки від його продажу на користь держави.

Безпосереднє примус (використовується в тих випадках, коли неможливо застосувати замісне виконання, а також в надзвичайних ситуаціях) являє собою безпосереднє застосування сили щодо особи і майна цивільних осіб, які не виконують адміністративних рішень.

Виконавський штраф являє собою так званий непрямий примус, що застосовується з метою спонукання особи до виконання адміністративних рішень, коли на адресу відповідної особи надсилається повідомлення про накладення штрафу та здійснення примусового стягнення коштів у разі невиконання повідомлення[24].

Представляється важливим окремо розглянути інший вид примусового виконання адміністративних рішень - невідкладне виконання, яке передбачає безпосереднє застосування сили адміністративним органом і за своєю суттю є невідкладним примусом.

Невідкладний примус, як правило, використовує в своїй роботі поліція: у заходах щодо захисту громадян та їх майна, з метою попередження і припинення злочинів, при огляді на місці події і т.п.

Застосування примусу до особи узаконено і при підозрі на наявність психічних та венеричних, інфекційних та епідеміологічних захворювань, у разі примусової депортації іноземців, а також у випадку, якщо владі виявляється опір.

Невідкладне примусове виконання застосовується щодо майна (наприклад, у разі пожеж і стихійних лих, при вилученні зброї), при конфіскації алкоголю, наркотиків, неякісного продовольства і т.п.

Також велике значення мають адміністративні обстеження, які часто передують адміністративним рішенням. Адміністративні обстеження можуть бути у вигляді опитувань, інспекцій або, наприклад, збору інформації, а також можуть носити як добровільний, так і обов'язковий характер надання інформації.

Порядок здійснення адміністративної роботи визначається і правилами адміністративних процедур, детально викладеними в розглянутому вище Законі про адміністративні процедури.

Таким чином, можна зробити висновок, що адміністративне управління в Японії характеризуються розвиненим інструментарієм правового забезпечення. Виконавча влада країни не тільки виступає об'єктом правового регулювання, а й сама є активним суб'єктом у питаннях розробки, прийняття правових норм, правового регулювання, а також застосування норм права.