Билет № 21. Континентальный и англо-саксонский типы государственной службы, их связь с соответствующими правовыми системами.

Континентальная правовая система возникла в континентальной Европе на базе римского права. Для Континентального правовой системы (КПС) характерны кодифицированное построение, единый фонд основных правовых понятий, единая иерархическая система источников права, деление на отрасли (конституционное, гражданское, семейное, уголовное и др.).

Во всех странах с этим типом службы есть писаные конституции.

В большинстве стран, где преобладает КПС, приняты и действуют гражданские (либо гражданские и торговые), уголовные, гражданско-процессуальные, уголовно-процессуальные и некоторые другие кодексы. Весьма велика система текущих законов, регулирующих все важнейшие сферы общественных отношений. Среди источников КПС значительна (и все более возрастает) роль подзаконных актов: регламентов, административных циркуляров, декретов министерств и др. В них формулируются нормы, принятые во исполнение законов. Кроме того, в ряде случаев органы исполнительной власти регулируют отношения самостоятельно, для чего законодатель предоставляет им соответствующие полномочия (делегированное законодательство).

Существенную роль при отправлении правосудия играют и зафиксированные в законе общие принципы права, которые в определенных условиях могут выступить основанием для решения дел. Во всех странах КПС признает деление права на публичное право и частное право.

Для государственного сектора характерно подробное нормативно-правовое регулирование, все основные принципы госслужбы закреплены юридически (эта система высоко бюрократична), господствует оплата по стажу, сложная процедура увольнения, государственные служащие имеют высокий статус. В общем, всё базируется на законах и других НП документах, система формализованная.

Англо-саксонская правовая система состоит из норм обычного права, статутного права и прецедента. Причем именно последний долгое время занимал самое значительное место Издревле основным законодательным органом, как это не странно для представителей других правовых систем, был судебный орган. Необходимо также отметить, что органы исполнительной власти стран англо-саксонской системы лишены права заниматься нормотворчеством. Это возможно лишь на определенных условиях - делегировании права нормотворчества парламентом. Англо-саксонское общее право, если рассматривать его в чистом виде, - самобытная семья правовых систем. Оно характеризуется тем, что юридическое регулирование строится, обобщенно говоря, на юридической практике, на "праве судей", а точнее, на прецедентах - судебных решениях, юридическую суть, логическо-юридические принципы которых суды обязаны применять при рассмотрении аналогичных жизненных проблем; повышенное значение придано процедурно-процессуальным правилам; правовая система выражена не в абстрактно формулируемых нормах. Она носит характер "открытой" системы методов решения юридически значимых проблем.

В государственном секторе отсутствуют чёткие модели НП регулирования, преобладает оплата по результату, открытая система набора кадров. Короче, эта система более открытая и гибкая, люди вовлечены в процесс государственного управления, органы госвласти, в первую очередь, ориентируются именно на граждан.

Билет № 23. В отличие от других западных стран, в Англии действует понятие «гражданская служба» - «гражданский слуга Короны». На местах же делами управляли представители сословий землевладельцев и духовенства, выполняли как бы общественную работу не подчинялись центральным властям, никакой платы за это они не получали.

Необходимо отметить, что в Великобритании сначала возникла демократия (1215 г – Великая хартия вольностей), и только потом возникла бюрократия. В отличие от судебной системы, где преобладало прецедентное право, следовательно, административно-правовые решения носили персональный характер, бюрократия становилась безличной. Из-за прецедентного права господствовали индивидуальные решения над кодексами правил. Так же и бюрократия становилась менее жёсткой, уделяя внимание не общим правилам, а специфике. В 17-18 веках существовала патронажная кадровая политика, но ею не злоупотребляли. В отличие от политических кругов (парламент), где было взяточничество, у администрации такого порока не было. В то время у госслужащих не было регулярной оплаты. Большая часть госслужащих – служащие МСУ, которое воспринималось как почётная обязанность. В Великобритании многое зависело отличных достоинств правящего класса, следовательно, он был более социально ответственным.

По сути, гражданская служба Великобритании не претерпевала серьезных преобразований со времен реформы, основанной на рекомендациях доклада Норткота-Тревельяна, представленного Парламенту в 1854 г. В докладе предлагались весьма прогрессивные для того времени идеи относительно устранения системы патронажа, введения практики открытого конкурса для отбора на государственные должности наиболее талантливых претендентов, разделения гражданских служащих на категории. Внедрение этих принципов заняло немало времени, однако в целом оправдало себя: государственная служба Великобритании была кардинально преобразована в лучшую сторону.

Так, продвижение по службе стало зависеть от заслуг гражданского служащего, а прием на работу – от образования и личностных качеств. Кроме того, государственная гражданская служба стала пожизненной, а деятельность подразделялась на рутинную и интеллектуальную.

Долгое время никаких существенных изменений в гражданскую службу не вносилось. В 1919-1939 гг. лишь произошла унификация системы приема на работу, продвижения по карьерной лестнице, оплаты труда т.д. Таким образом, несмотря на то, что количество государственных служащих возросло, структура гражданской службы осталась прежней.

Важным моментом в формировании гражданской службы стал доклад Норткота-Тревельяна. В середине 19 века существовавшая система стала плохо работать, по поручению королевы была подготовлена реформа госслужбы. Этот доклад предполагал внедрение опыта управления частными корпорациями в госслужбу.

· Профессионализм

· Экзамены (открытые конкурсы)

· 2 класса служащих: административные и технические

· Продвижение по заслугам и т.д.

Система в таком виде просуществовала до 60-х гг 20 века (хорошо показав себя). Однако многие аспекты вызывали критику, которая в 70-х гг заставила задуматься о реформе.

Модель Нисканенна подлила (экономическое опровержение теории Вебера) масла в огонь, что вызвало новую волну реформ.

· Повышение открытости

· Повышение ротации

· Боковой вход на госслужбу и др.

Концепция максимизирующего бюрократа Нисканена, возникшая в 1971 г., помогла по-новому взглянуть на принципы функционирования государственных организаций. Бюро, по мнению ученого, обладая большей информацией, склонно минимизировать трудозатраты работников, максимизировать дискреционный бюджет и стремиться к снижению риска наказания. Очевидно, управление бюро подобного типа требовало создания особой системы стимулов, а не жесткого иерархического контроля.

Параллельное появление таких концепций институциональной экономики, как теория трансакционных издержек, теория общественного выбора и теория агентства способствовало возникновению и развитию концепции результативного управления, а также «нового государственного управления»[1].

С приходом Тэтчер возникла идея изменения культуры аппарата и поиск механизмов стимулирования. И в 1988г – Next Steps и вся дальнейшая эпопея с New Public Management.

Билет № 24. В начале третьего срока Тэтчер, в 1998 г., была запущена новая программа. Ее ведущей целью было внедрение «нового менеджеризма», т.е. рыночных механизмов и стимулов, в практику госслужбы. Средствами достижения этой цели стали: 1) разделение всех правительственных структур на две категории – центры формирования политики и исполняющая решения этих центров периферия; 2) преобразования служб, исполняющих решения, в полунезависимые агентства даже с возможностью их приватизации; 3) сохранение единой тарифной сетки, пенсионных и других привилегий, ранее распространявшихся на всю государственную службу, лишь за персоналом центров формирования политики и некоторых неприватизированных агентств.

Таким образом, разрушалась прежняя система госслужбы. В ней сохранилась относительно небольшая каста людей, работающих непосредственно с министрами и постоянными секретарями, а также ключевые распорядительные департаменты, ставшие как бы заказчиками работ для всех остальных служб, последние, как правило, получали статус полунеправительственных организаций (сокращенно «кванго»). Правовой статус этих организаций был установлен еще в 1970-ые гг., однако, рыночный потенциал этой формы в полной мере проявился лишь в рамках программы «Следующие шаги». Отношения этих агентств с ключевыми департаментами определяют рамочные соглашения, устанавливающие цели и задачи их деятельности, а также параметры для оценки качества их работы и финансовой эффективности. Третьей стороной в таких соглашениях выступает Казначейство, поскольку соглашения устанавливают объем и порядок финансирования агентств, а также общие условия их трудовых отношений со своим персоналом. Руководители агентств несут полную ответственность за их работу и обладают широкими правомочиями, включая право найма, оплаты и установления должностей персонала. Таким образом, следствием этих по сути контрактных, отношений стало право руководителей «кванго» при определении окладов своих работников руководствоваться не стандартной шкалой оплаты, принятой для госслужбы, а рыночными механизмами. Такая возможность позволила во многих случаях сократить расходы и сделать «кванго» более дешевыми для общества по сравнению с выполнявшими ранее те же функции правительственными структурами. Более того, получилось возможность выбора подрядчика для выполнения той или иной государственной услуги. Стали действовать законы рыночной конкуренции, повышения качества и удешевления ряда общественных услуг и отправления правительственных функций. Система имеет множество вариаций. В политической и административной культуре англичан нет склонности к унификации. Есть прямое исключение – дипломатическая служба, на которую рыночные новшества не распространились.

Таким образом, в Англии фактически более не существует единой госслужбы с четкими нормами ее прохождения, отставки, оплаты труда и т. д. Ее заменило многообразие структур, условий трудовых отношений и гарантий, шкал оплаты, пенсионного обеспечения, возможностей переходы в частный сектор и т. д. Но нельзя строго сказать, что госслужба превратилась в подобие рынка, однако рыночные стимулы стали обычными для госслужащих, а руководители агентств получили схожие возможности с менеджерами в бизнесе. Результатом стало повышение эффективности работы традиционных государственных ведомств, начала сокращаться стоимость выполения тех или иных государственных функций и оказания услуг. Программа «Следующие шаги» стала успешной.

Имеет и негативные последствия. Превращение устоявшейся административной системы из иерархической в более сложную по структуре и полурыночную по принципам функционирования. Британская госслужба всегда отличалась высокой корпоративной этикой, строгим следованием кодексу административной морали, нынешние условия работают на размывание этического кодекса поведения служащих.

Заработная плата меньше, чем в бизнесе, так и осталась, несмотря на переход к механизмам конкуренции.