Вопрос 43. Чиновничество в СССР - правовой и социальный статусы.

Из "царства свободы" в "царство необходимости": первые годы советской власти

Декрет ВЦИК и СНК от 24 ноября 1917 г. ликвидировал прежнюю иерархию госслужащих и зафиксировал, что "все гражданские чины упраздняются" и "наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются".

Кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП(б). Принципы отбора кадров первоначально были простыми: личные контакты видных большевиков с будущим назначенцем по революционной деятельности; выяснение социального происхождения и степени политической преданности целям большевистской партии. В 1920 г. 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской.

Сфера управления независимо от ее уровня требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков и качеств. Коммунистическая система власти призвала к управлению страной новую элиту, которая в большинстве не имела образования и навыков в управлении.

Таким образом, в первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы, и старая, которая постепенно размывалась (либо полностью принимала новые принципы, либо вытеснялась, в том числе репрессивными методами, по мере обретения квалификации и знаний управленцами советской генерации). В неруководящем составе значительную, а во многих ведомствах и преобладающую часть служащих составляли рабоче-крестьянские представители или, во всяком случае, люди, не имевшие в прошлом отношения к управленческой деятельности. Развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров, соответствующих коммунистической системе власти, в Социалистической академии (переименованной в 1924 г. в Коммунистическую), коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол по всей стране и других учебных заведениях. К началу 30-х годов необходимость в старых "спецах" практически отпала и бюрократия стала единой.

При происходившем быстрыми темпами тотальном огосударствлении (национализация банков, земли, промышленности, жилья, системы распределения материальных благ и т. д.) требовалось большое количество служащих, которые бы все это учитывали, контролировали, распределяли и всем управляли. Госаппарат разбухал с ужасающей быстротой.

Население Советской России превратилось в подданных чиновничества. Бесконтрольность бюрократии при отсутствии демократических институтов, неразработанность правовой и нормативной базы для работы госорганов порождали злоупотребления властью, самоуправство, протекционизм, коррупцию, волокиту и другие неизбежные язвы.

Первоначально лидеры большевиков провозгласили, что заработная плата чиновников не должна превышать зарплаты среднего квалифицированного рабочего. Соответствующим декретом всем членам Совнаркома (высшие служащие) была установлена невысокая зарплата — 500 руб. в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была равна 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. для специалистов и высших чиновников оплата труда была повышена и были введены различные льготы для партийного и государственного руководства.

С окончанием гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Вся власть сосредоточивалась в руках вождя — лидера правящей коммунистической партии.

Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры. Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами — от райкома до ЦК. Номенклатурные работники — это замкнутый социальный слой "начальников" всех уровней.

Слой советской бюрократии был неоднороден. Бюрократия советского периода отличалась особой "чистотой" с точки зрения происхождения, воспитания, социальной принадлежности. Она происходила в основном из низов. Советская бюрократия жила по жестким правилам, которые касались всех сторон жизни, включая личную. Выделение из общего унифицированного фона осуждалось.

Со смертью Сталина произошли некоторые изменения в принципах существования советской бюрократии. Оформился новый механизм смены вождей, победивший расставлял верных ему людей на ключевых постах (чаще всего это были люди, с которыми он работал на разных ступенях партийной карьеры). Репрессивная машина была приостановлена, и страх перестал довлеть над чиновниками. Они обрели большую самостоятельность и независимость. Н.С. Хрущев добился введения в Устав партии положения об обязательной ротации кадров — при каждых выборах полагалось менять треть числа членов партийных комитетов от ЦК до райкома. Исключение делалось только для первого секретаря и небольшого круга "опытных и заслуженных работников".

Попытки дальнейшей либерализации госслужбы были перекрыты с приходом Л. И. Брежнева. Роль бюрократии во всех сферах жизни возросла, список номенклатурных должностей расширился, увеличились сроки пребывания в должности. Сформировались устойчивые группы управленцев, которые консолидировались вокруг чиновников, занимавших более высокие должности и выступавших в роли покровителей. Система личного патронажа, сформировавшаяся в 60—80-е годы, охватывала всю бюрократию сверху донизу и строилась на основе личной преданности. Решение того или иного государственного вопроса, занятие важного поста зависели от исхода борьбы между группами-кланами и степени влияния патрона.

Коррупция среди чиновников приобрела значительные масштабы, государственная бюрократия смыкалась с мафиозными группировками. Ю. Андропов, став Генсеком, в начале 80-х годов попытался приостановить процессы разложения в управленческом слое. Громкую огласку получили дела о взяточничестве, вымогательстве на высоком уровне. Были проведены показательные процессы над взяточниками из разных министерств.

44. Сущность и блаблабла номнклатуры

Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами — от райкома до ЦК. Номенклатурные работники — это замкнутый социальный слой "начальников" всех уровней. Он существовал на основе жестких принципов и правил, определенных коммунистическими вождями. В 1923 г. были сформулированы в соответствующих документах, которые никогда не публиковались, основные принципы отбора и назначения работников номенклатуры. Списки таких должностей являлись строго секретными.

Номенклатурный принцип начал складываться сразу после прихода большевиков к власти, но в полном своем виде оформился к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х — полстолетия (22 августа 1990 г.). Он охватывал всю сферу управления, хотя не имел правового оформления. Руководящие посты могли быть заняты только членами компартии, рекомендованными на эти должности соответствующими партийными комитетами. Иногда всю управляющую бюрократию советского периода называют номенклатурой, но это не точно. Номенклатурой являлась лишь часть бюрократии, занятая на ответственной управленческой работе разного уровня. Характерные черты номенклатурной бюрократии: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности коммунистической партии и деловым качествам, военизированный характер. Номенклатура от имени народа распоряжалась огромным пирогом общественного достояния, сосредоточенного в руках государства. Общество целиком зависело от бюрократии, которая находилась у "крана" материальных и социальных благ.

Точных данных о численности номенклатуры нет. В некоторых изданиях приводилась общая цифра: до 2 млн. (эта цифра звучала и в Конституционном Суде). В 80-е годы управленческий слой, по некоторым оценкам, составлял вместе с семьями 18 млн. человек.

Все без исключения вопросы жизни управленцев решались в партийных органах. Знакомство с лидерами и видными функционерами компартии давало преимущества при продвижении по службе и занятии должностей. В связи с этим кадровую политику советского времени называют иногда номенклатурно-патронажной системой.

Была создана развитая, строго ранжированная система привилегий. В последующем она постоянно совершенствовалась, а привилегии расширялись как по объему, так и по качеству.

После прихода Брежнева сформировались устойчивые группы управленцев, которые консолидировались вокруг чиновников, занимавших более высокие должности и выступавших в роли покровителей. Система личного патронажа, сформировавшаяся в 60—80-е годы, охватывала всю бюрократию сверху донизу и строилась на основе личной преданности. Решение того или иного государственного вопроса, занятие важного поста зависели от исхода борьбы между группами-кланами и степени влияния патрона.

Ключевой тенденцией развития государственной службы является повышение ее институциональных возможностей посредством совершенствования законодательства, разработки и внедрения кодексов, создания стройной системы ее организации как по вертикали, так и по территории государства, четкого определения функций, границ применения власти, участия в процессах реформирования общества и государства.

Тенденцией исторического развития государственной службы является развитие ее функций в аспекте все большего усиления направленности на реализацию интересов народа и государства, их всесторонней гуманизации. Немаловажно и то, что функционирование государственных служащих приобретает характер социального партнерства.

Как организационно-управленческая система государственная служба характеризуется всеми показателями для подобных систем: устойчивостью, т.е. способностью не разрушаться и выполнять свои функции в критических ситуациях; инновационностью, или предрасположенностью к обновлению; риском, т.е. вырабатывать и принимать управленческие решения с неочевидными последствиями; эффективностью принятия решений и т.д.

Важнейшей ее проблемой является слабость механизмов саморегуляции, обусловленная двойным подчинением чиновника, который одновременно является государственным служащим – представителем общегосударственной институции и служащим определенной организации. Организационные влияния на него оказываются более значительными и конкретными, чем институциональные влияния, что порождает многие проблемы государственной службы, ее деформации. Это требует усиления институционального влияния государственной службы на организации и служащих, особенно в аспекте формирования кадрового резерва.

Согласно социальной природе этих отношений служащие должны служить народу и государству. На самом деле эти отношения нередко деформированы. Служение направлено на реализацию своих собственных интересов, а также интересов своего начальства и ведомства. Социологические исследования фиксируют лишь незначительную долю государственных служащих (10–15%), которые защищают интересы граждан.

В связи с этим возникает необходимость оздоровления системы служебных отношений. Здесь нельзя обойтись без ужесточения антикоррупционного законодательства, принятия кодекса профессиональной этики государственного служащего, создания системы общественного контроля за госслужбой, разработки и реализации идеологии, концепции и программы развития государственной службы.

Современная государственная служба нуждается в серьезной модернизации информационного и программно-компьютерного обеспечения, привлечении специалистов по анализу и переработке информации, изучению потребностей в услугах, PR-коммуникации с населением и т.п.

Важнейшей тенденцией развития государственной службы является совершенствование деятельности государственных служащих в аспекте социальной ее технологизации, насыщения достижениями управленческой науки и организационной техникой.

Стратегическими направлениями развития государственной службы являются разработка и реализация сбалансированной кадровой политики, систематизация кадровой работы, особенно с кадровым резервом, поиск и закрепление в системе госслужбы талантливых управленцев.

возникает необходимость создания системы воспитания государственных служащих, которая должна быть составной частью системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров. Эта система должна быть направлена на воспитание таких нравственных качеств, как патриотизм, гражданственность, честность и порядочность, неподкупность и социальная ответственность. Необходимо не только укреплять моральные ценности служащего, к которым обычно относят честность, ответственность, подчинение закону, компетентность, справедливость, беспристрастность, политическую нейтральность, «социальную чувствительность», эффективность, а также склонность к нововведениям, способность к «командной» работе и качество исполнения служебных обязанностей. Немаловажно, чтобы эти ценности поддерживались специальным этическим режимом, этическими кодексами и этической инфраструктурой

С каждым годом общая численность чиновников растет, и только в 1998 г. и на начало 1999 г. она немного сократилась. Такая же тенденция наблюдается и на региональном уровне. В то же время на федеральном уровне наблюдается обратная картина: в 1995 г. численность немного увеличилась, а потом начала сокращаться. Можно сделать вывод, что численность государственных служащих растет за счет увеличения штата в регионах. Все эти количественные изменения объясняются, прежде всего, радикальным переустройством структуры государственной власти.

Не меньший интерес представляют данные Госкомстата об изменении количественного состава государственных и муниципальных служащих в органах различных ветвей власти.

Рассматривая эту тенденцию, не следует выпускать из вида другой аспект. В настоящее время идет активный процесс перераспределения функций и полномочий от федеральных органов власти и управления к региональным. Эти и ряд других данных наводят на мысль о том, что в связи с тенденцией переноса тяжести ответственности государства за решение таких жизненно важных вопросов, как поддержка производственной и предпринимательской деятельности, социальная защита населения, сохранение и развитие интеллектуальных ресурсов и общественного развития и т.д., с федеральных органов государственной власти на региональные было бы логичным ожидать уменьшения штатов первых в пользу вторых.

Наиболее широко представлены в составе управленческого персонала специалисты с высшим образованием (технического, экономического, медицинского, гуманитарного, юридического профиля). Большинство кадрового состава государственной службы имеет высшее образование по профилю, не соответствующему деятельности, которой они в настоящий момент занимаются. Отсюда невысокий процент окончивших специальные учебные заведения по подготовке кадров управления. Правда, в последнее время ситуация начинает понемногу меняться. На государственную службу стали приходить молодые специалисты, окончившие такие заведения. Государственные и муниципальные служащие заочно обучаются в учебных заведениях по подготовке кадров управления.