Другие нормативные правовые акты о специальных видах госслужбы

Столь часто упоминаемые в этой главе иные нормативные правовые акты помимо задачи конкретизации могут решать и другую проблему — восполнения недостающего законодательства.

Представляется, что для преодоления недостатков существующей в России модели государственной службы необходимы:
1. Усиление политической составляющей при принятии решений на высших уровнях гражданской службы; увеличение количества и роли политических назначений в целях формирования такой модели принятия решений, при которой общественные и государственные интересы, а также интересы граждан могли бы быть отражены полно, адекватно и своевременно.
2. Создание рациональной высокопрофессиональной внепартийной бюрократии для четкого, своевременного и творческого исполнения решений с учетом текущей ситуации.

В настоящее время предложены два варианта создания такой бюрократии: на основе заимствования позитивного опыта стран континентальной Европы или перехода к "открытой" англосаксонской модели государственной службы.

Учитывая органическую близость России к континентальной модели государственной службы и романо-германской правовой системе, есть основания полагать, что для нас наиболее оптимален вариант создания рациональной бюрократии континентального образца, Такой вариант позволит сохранить элементы преемственности и стабильности на российской государственной службе, предотвратить потрясения, что очень важно для переходного государства.

Внедрение же в России англосаксонской модели гражданской службы (с элементами рыночных механизмов при исполнении решений и оценке деятельности госслужащего) на данном этапе развития общественных отношений не представляется обоснованным по следующим причинам:
– слабая совместимость англосаксонской модели государственной службы и системы континентального права;
– неразработанность в отечественном праве статуса публичных (государственных) корпораций, что затрудняет создание учреждений, подобных QUANGO;
– высокие социальные издержки таких реформ.

Негативные последствия реформ государственной службы в Великобритании (разрушение целостной системы государственной службы, подрыв престижа и привлекательности государственной службы и др.) будут многократно усилены в России, что может стать непоправимым ударом по российской государственной службе. Это косвенным образом доказывает и неудача внедрения рыночных механизмов оценки качества государственной службы, осуществленного в 1995 году в Бразилии, – даже несмотря на то, что в этой стране госслужба сформировались под сильным влиянием США.

Кроме того, внедрение в государственную службу элементов рыночных отношений возможно только в однородных высокоразвитых обществах со сложившейся рыночной экономикой (Великобритания, Нидерланды, Новая Зеландия). Современная Россия не обладает ни одним из указанных признаков, представляя собой переходное государство с неустойчивыми "очагами" рыночной экономики, огромными диспропорциями развития и сильной дифференциацией субъектов федерации. Состояние общественных отношений переходного типа не воспримет "открытой" модели государственной службы, и произойдет, как и прежде, формальное копирование зарубежных образцов с их последующим приспособлением к существующей действительности.

Поэтому первой стадией создания высокопрофессиональной внепартийной бюрократии для исполнения решений должно стать возвращение российского чиновничества в нормальное русло рациональной бюрократии континентальной модели госслужбы. Для этого сейчас, в отличие от XVIII–XX веков, существуют как объективные предпосылки (утверждающаяся частная собственность, основы демократии, постепенно появляющийся средний класс, и др.), так и субъективные – желание высших выборных должностных лиц реформировать страну.

На мой взгляд, для создания в России рациональной бюрократии в первую очередь необходимо:
а) упорядочить предметы ведения и полномочия органов исполнительной власти;
б) законодательно закрепить процедурные основы деятельности гражданских служащих (в виде закона об административных процедурах), нормы служебного поведения (в отдельном законе или в законах об отдельных видах государственной службы);
в) ввести конкурсную систему отбора кадров для государственной службы и систему письменных и устных экзаменов для контроля соответствия гражданского служащего занимаемой должности;
г) увеличить возможности для должностного роста государственных гражданских служащих по результатам экзаменов и аттестаций, усилить стимулы повышения их образовательного уровня и квалификации;
д) повысить заработную плату госслужащих в 3-5 раз, особенно на высших должностях государственной гражданской службы;
е) учредить систему административных судов;

Многие из этих предложений уже начали осуществляться на практике, хотя пока недостаточно интенсивно.

Как представляется, осуществление перечисленных мероприятий позволит смягчить кризис современной российской гражданской службы, стабилизировать ее и создать предпосылки для перехода к новой стадии ее развития.

начало государственной службы в России тоже часто отсчитывают от Петра, а именно — от 24 января 1722 г., когда он ввел в действие подготавливавшуюся несколько лет знаменитую "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины".

Хотя реформы Сперанского не изменили существа российской госслужбы, они придали ей определенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего веком ранее безуспешно добивался драконовскими мерами Петр. Необходимо было иметь образование и необходимую профессиональную подготовку. Колеса управленческой машины стали вращаться более слаженно, а сама она хотя бы внешне стала напоминать западноевропейскую бюрократию. Конечно, она по-прежнему оставалась с трудом управляемой и не слишком эффективной. Но все же на фоне предшествующего хаотического состояния прогресс был очевиден.

Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ АлександраII.Как и в других областях жизни, поражение в Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг, начало меняться. Новые времена и идеи подключили к механизму управления и новых людей.

Нам не обойтись как без пересмотра вековечной российской традиции доминирования государства над обществом, так и без отказа от традиции фетишизации чинов. Вместо этого нам нужно создать подлинно ГРАЖДАНСКУЮ (civil) службу, ответственную не перед партией, не перед "хозяином", пусть даже демократически избранным, а перед оплачивающим ее деятельность обществом. В наши дни, к сожалению, превалирует другая тенденция — возрождения духа и атрибутов традиционной российской "государевой службы".

Салтыков-Щедрин когда-то с горечью заметил, что из всех европейских достижений мы заимствовали лишь деление людей на ранги, от чего на самом Западе к тому же уже отказались. Прошел еще век с четвертью, но ситуация в этом отношении, похоже, не слишком изменилась. Думается, что устойчивость подобных традиций, переживающих радикальные изменения как в "базисе", так и в "надстройке", — одно из серьезных препятствий на нашем пути к открытому демократическому обществу. Суждено ли нам пройти этот путь, во многом зависит от нашей решимости, настойчивости и умения в их преодолении.

Этический кодекс служащего (на примере США)

Во многих странах существует или вводится в действие кодекс поведения служащего, включающий, как правило, и правовые, и нравственные нормы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех. Заметная часть новейшей литературы по административной науке посвящена именно этим вопросам.

Поскольку кодификация моральных норм еще не является основанием для придания им силы закона со всеми вытекающими последствиями, Кодекс получил рекомендательный статус: законодатели, приняв в обеих палатах резолюцию, одобрившую Кодекс, тем самым рекомендовали себе и служащим аппарата впредь придерживаться заложенных в нем стандартов поведения. В 1978 г. был принят гораздо более конкретный Закон об этике служащих государственных органов.

В ноябре 1989 г. был принят новый Закон о реформе этических норм. Его основные разделы: ограничения на трудоустройство и деятельность бывших служащих после их ухода в отставку; правила отчетности федеральных госслужащих об их финансовом положении; прием подарков и командировки за счет неправительственных источников финансирования; ограничения на работу по совместительству и получение гонораров; создание общественной комиссии по проблеме гражданской службы и зарплате служащих и др. В октябре 1990 г.

Основные принципы:

• государственная служба есть "служба общественного доверия", что требует от служащего ставить лояльность Конституции, закону и этическим принципам выше личных и частных интересов;

• служащий госучреждения не может иметь финансовых интересов, способных прийти в противоречие с добросовестным выполнением им служебного долга;

• он не должен принимать участия в финансовых операциях с использованием не подлежащей разглашению служебной информации или допускать использование такого рода информации для продвижения чьих-либо частных интересов;

• он не должен вымогать или принимать любой подарок или другие виды вознаграждения, имеющего денежную стоимость от заинтересованных лиц;

• он не должен давать несанкционированных обязательств или обещаний, подразумевающих возложение ответственности за их выполнение на правительственное учреждение;

• он не должен использовать служебное положение для извлечения личной выгоды;

• при выполнении служебных обязанностей он обязан действовать на непартийной основе, без каких-либо предпочтений по отношению к той или иной частной организации или лицу;

• он обязан охранять государственную собственность и не допускать использования ее в любой другой деятельности, не предусмотренной служебными предписаниями;

• он не должен заниматься подработкой в иных организациях или другими видами деятельности, включая поиск новой работы или ведение переговоров о трудоустройстве, если это препятствует выполнению им служебных обязанностей и профессионального долга на госслужбе;

• он обязан информировать соответствующие структуры о всех ставших ему известными фактах растрат, обмана, злоупотреблений и коррупции в госучреждениях;

• он обязан добросовестно выполнять обязательства, возложенные на него законом как на гражданина страны, в первую очередь такие, как уплата федеральных и местных налогов;

• он обязан строго соблюдать все законы и правила, направленные на обеспечение равных прав всех граждан США.

Некоторые требования к служащим не заканчиваются, как мы видели, с их уходом в отставку, а распространяются и на последующий период. К тому же все кандидаты на ответственные посты проходят тщательную проверку их финансового положения, анкетных данных и личной жизни по линии спецслужб, включая ФБР и Федеральную налоговую службу.

Подобный "пресс" требований должен быть как-то компенсирован как в материальном, так и в моральном отношении.

[1] Mascarenhas R.C./ Public Administration Review, Building an enterprise culture in the public sector: Reform/ Washington; Jul/Aug 1993;