Нормативный правовой акт как форма и источник

права.Нормативный правовой акт (он же нормативно-правовой или просто нормативный акт) считается самой совершенной фор­мой современного позитивного права и наиболее распространен­ным его источником. В научной и учебной литературе норматив­но-правовому акту даются разные определения, но суть их, в об­щем-то, одна: это официальные документы, содержащие нормы права. Вместе с тем для более полной характеристики нормативно-правового акта как формы и источника позитивного права необхо­димо рассмотреть его основные признаки.

Во-первых, нормативный правовой акт - это определенный документ,т. е. носитель зафиксированной (прежде всего на бума­ге) информации. Применительно к праву термин «акт» трактуется либо как действие, либо как документ. Нормативный правовой акт - это документ, который имеет письменную форму и является но­сителем правовой информации.

Во-вторых, нормативный правовой акт - это официальныйдокумент. Он принимается от имени государства, обязателен к ис­полнению и в случае неисполнения обеспечивается государствен­ным принуждением. Кроме того, он всегда облекается в установ­ленную государством форму: закона, декрета, указа, постановле­ния и т. д.

В-третьих, нормативный правовой акт - это документ, кото­рый принимается управомоченными на то субъектами или на­родом.Основными субъектами, управомоченными на принятие нормативно-правовых актов, являются органы государства и дру­гие государственные организации (в частности, государственные учреждения и государственные предприятия). Они наделяются государством определенной правотворческой компетенцией и в пределах этой компетенции могут принимать соответствующие нормативные акты. Кроме того, государство может наделить пра­вотворческой компетенцией и некоторые негосударственные орга­ны и организации и разрешить им принимать нормативные право­вые акты по определенному кругу вопросов. В отдельных случаях субъектом правотворчества может выступить также народ (напри­мер, в порядке референдума).

В-четвертых, нормативный правовой акт - это документ ко­торый принимается в установленном порядке,т. е. в порядке предусмотренной законом процедуры. Процедура принятия нор­мативно-правового акта называется правотворческим процессом а деятельность по вынесению нормативно-правовых актов - право­творчеством.

В-пятых, нормативный правовой акт - это документ, с помо­щью которого либо устанавливаются, либо изменяются,либо отменяются нормы права.То есть нормативными правовыми актами являются не только акты, устанавливающие новые нормы права, но и акты, изменяющие содержание действующих правовых норм, а также акты, отменяющие, упраздняющие действующие нормы права.

В-шестых, нормативный правовой акт - это документ, содер­жащий нормы права.В нормативно-правовых актах нормы права получают свое официальное закрепление и оформление, в связи с чем эти акты и становятся формой и источником позитивного права.

В-седьмых, нормативный правовой акт - это документ, кото­рый обладает юридической силой.Формой и источником права может являться только такой нормативный акт, который имеет юридическую силу, т. е. действует. Акт, не вступивший в силу или утративший ее, формой и источником права, как правило, не явля­ется. Исключение составляют нормативно-правовые акты, фор­мально утратившие силу, но фактически продолжающие еще дей­ствовать (случаи «переживания» закона)¹.

Исходя из приведенных признаков, можно дать следующее определение нормативно-правовому акту: это принятый в уста­новленном порядке управомоченными на то субъектами или народом официальный документ, который обладает юридиче­ской силой и содержит нормы права.

Нормативный правовой акт как форму и источник права не следует полностью отождествлять с нормативным актом. Хотя нормативный правовой акт очень часто называют просто норма. тивным актом, тем не менее, нормативный и нормативно-правовой акт - это не одно и то же. Понятие «нормативный акт» шире, чем понятие «нормативный правовой акт», так как нормативными мо­гут быть не только правовые, но и неправовые акты. Например, инструкции, содержащие правила обращения с бытовыми прибо­рами, являются нормативными, но не являются правовыми актами. Неправовыми могут быть также нормативные акты тех или иных негосударственных организаций, например, уставы политических партий, Поэтому, когда нормативные правовые акты называют просто нормативными актами, то это, скорее всего, делается для краткости обозначения, поскольку правовой характер таких актов подразумевается.

Не следует нормативный правовой акт отождествлять и с пра­вовым актом, так как правовыми бывают не только нормативные, но и ненормативные акты. Вторые в отличие от первых не содер­жат норм права, а содержат либо индивидуальные правовые пред­писания, т. е. правовые предписания, касающиеся конкретных лиц (например, трудовое соглашение), либо казуальное толкование правовых норм (толкование правовых норм, относящееся к кон­кретному случаю).

Нормативный правовой акт как форма и источник права об­ладает рядом преимуществ по сравнению с другими формами (ис­точниками) права. В литературе, в том числе и в некоторых учеб­никах, обычно обращается внимание на следующие преимущества (достоинства) нормативных правовых актов. Во-первых, они обла­дают оперативностью,т. е. могут быть достаточно быстро изда­ны, изменены или отменены. Это позволяет своевременно реаги­ровать на изменения в общественной жизни, устранять неэффек­тивные или малоэффективные нормы права и приводить дейст­вующую систему права в соответствие с общественными потреб­ностями. Во-вторых, нормативные правовые акты исходят, в ко­нечном счете, из единого центра- государства, что позволяет обеспечивать функционирование позитивного права как единой и целостной системы в масштабах всей страны и единообразно регу­лировать общественные отношения. И, в-третьих, нормативные правовые акты обладают формальной определенностью,так как придают содержащимся в них юридическим нормам четкость, ясность, понятность и делают их доступными для всех. К этому можно добавить, что нормативные правовые акты позволяют так­же безошибочно определить юридическую силуправовых норм. Это дает возможность в случае столкновения, коллизии правовых норм разной юридической силы выбрать для применения ту, кото­рая обладает большей юридической силой.

Нормативные правовые акты как формы и источники права весьма и весьма разнообразны. В зависимости от того или иного основания классификации можно выделить разные виды норма­тивно-правовых актов. Так, в зависимости от субъектов,уста­навливающих норматив но-правовые акты (субъектов правотворче­ства), можно выделить нормативные акты государственных ор­ганов и организаций, нормативные акты негосударственных органов и организаций, совместные нормативные актыи нор­мативные акты народного правотворчества. Нормативные акты государственных органов и организацийсоставляют ос­новную массу нормативно-правовых актов, поскольку государст­венные органы и организации являются основными субъектами правотворчества. Наибольшее значение среди этих актов имеют нормативные акты высших органов государства, так как содержа­щиеся в этих актах нормы права регулируют основные виды обще­ственных отношений и, как правило, распространяют свое дейст­вие на всю территорию страны, на все организации и всех граж­дан. Нормативно-правовые акты негосударственных органов и организацийимеют место постольку, поскольку либо негосудар­ственные органы и организации наделяются правотворческой ком­петенцией со стороны государства (например, органы местного самоуправления), либо их отдельные нормативные акты призна­ются государством в качестве .правовых (например, уставы част­ных предприятий после их государственной регистрации). Совме­стные нормативные акты— это нормативно-правовые акты, из­данные органами государства совместно с негосударственными органами. Такие нормативные акты хотя и редко, но встречаются в практике отдельных государств (например, они имели место в СССР). Нормативные акты народного правотворчества- это правовые акты, которые принимаются непосредственно народом (например, в порядке референдума).

В зависимости от действия во временинормативно-правовые акты принято подразделять на постоянныеи времен­ные. Постоянные— это нормативные акты неопределенно дли­тельного времени действия. Они не ограничены какими-либо вре­менными рамками и действуют вплоть до их официальной отмены. Временные— это нормативные акты, действие которых ограниче­но во времени (например, закон о бюджете действует только в те­чение соответствующего календарного года).

В зависимости от действия в пространстве(территориаль­ного действия) нормативно-правовые акты подразделяют на об­щиеи местные,а в федеративных государствах - на федераль­ные, региональныеи местные. Обшне(в федерациях - феде­ральные)- это нормативные акты, действующие на всей террито­рии государства; региональные- это акты, действующие на тер­ритории только субъектов федерации; местные- это акты, дейст­вующие на территории только соответствующих административ­но-территориальных единиц.

В зависимости от действия по кругу лиц,т. е. субъектов ре­гулируемых правом общественных отношений, нормативно-правовые акты подразделяются на общие, специальныеи исклю­чительные. Общиеакты распространяют свое действие на всех лиц, находящихся или проживающих на территории государства (например, на всех граждан государства), специальные- на опре­деленные категории лиц (например, военнослужащих, врачей, сту­дентов). Исключительные— это акты, исключающие определен­ную категорию субъектов общественных отношений из сферы действия общих или специальных актов (например, к исключи­тельным относятся нормативные акты, исключающие уголовную и административную ответственность для лип. обладающих дипло­матическим иммунитетом).

В зависимости от характера содержащихся в актах норма­тивных положенийнормативно-правовые акты подразделяют на основныеи вспомогательные. К основнымотносят норматив­ные акты, содержащие новые правовые нормы, к вспомогатель­ным- нормативные акты, не содержащие таких норм (например, нормативные акты, вводящие в действие или отменяющие другие нормативные акты, относятся к вспомогательным).

Наконец, по юридическойсиле нормативные правовые акты принято подразделять на законыи подзаконные акты. Законы-это нормативные акты, обладающие высшей юридической силой. Подзаконные акты- это нормативные акты, не обладающие высшей юридической силой и уступающие по своей силе законам. Поскольку данная классификация нормативно-правовых ак­тов считается основной, о законах и подзаконных актах мы пого­ворим отдельно и более обстоятельно.

3. Законы и подзаконные нормативные акты. Итак, по юридической силе нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты. Под законами обычно понимают принятые в особом порядке высшими представительными ор­ганами государственной власти (законодательными органами) или непосредственно пародом нормативно-правовые акты, которые обладают высшей юридической силой, содержат пер­вичные нормы права и регулируют наиболее важные общест­венные отношения.Исходя из этого, можно выделить следующие основные признаки закона.

Во-первых, закон — это определенный нормативно-правовой акт,хотя в практике отдельных государств законами могут быть и ненормативные акты (например, в Великобритании любой акт парламента, в том числе и ненормативный, если он утвержден ко­ролевой, считается законом). Как нормативно-правовой акт закон гоже является формой и источником позитивного права. Причем это не рядовой, а наиболее важный источник права, так как в сис­теме нормативно-правовых актов законы занимают центральное место.

Надо заметить, что под законами иногда (как правило, в оби­ходе, в обыденной жизни) понимают любой нормативно-правовой акт и даже право в целом. Подобная широкая трактовка закона в принципе допустима, однако юридически считается некорректной, ибо вносит путаницу в вопрос о формах (источниках) права. С формально-юридической точки зрения закон - это не любой нор­мативно-правовой акт и не право в целом, а только определенная разновидность нормативно-правовых актов. Это нормативно-правовой акт. обладающий определенными специфическими признаками, которых нет у других нормативно-правовых актов. Об этих признаках мы и поговорим далее.

Во-вторых, закон — это нормативно-правовой акт, который, по общему правилу, принимается высшим представительным ор­ганом государственной власти(парламентом, иным законода­тельным органом) или непосредственно народом.Данный при­знак считается одним из важнейших признаков закона. Он указы­вает на то, что круг субъектов, способных принимать законы, до­вольно ограничен и ими могут быть или законодательные органы (практически всегда), или непосредственно народ (только в поряд­ке референдума). В то же время в некоторых государствах законы или акты, равные по силе законам, могут приниматься также и другими органами, не относящимися к высшим представительным органам государственной власти (например, президентами или правительствами). Чаше всего это имеет место либо при введении чрезвычайного или военного положения в стране, либо в результа­те делегирования (т. е. передачи) парламентом своих законода­тельных полномочий президенту или правительству. Например, в Республике Беларусь парламент по просьбе президента может де­легировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. В Португалии правительство может изда­вать по определенному кругу вопросов декреты-законы на основе полномочий, делегированных ему парламентом.

В-третьих, закон - это нормативно-правовой акт, который об­ладает высшей юридической силой.То есть по юридической силе выше закона никакого другого нормативно-правового акта ни в одном государстве не существует. Высшая юридическая сила закона означает, что: а) закон не подлежит утверждению со сторо­ны какого-либо другого органа государства; б) никто не вправе отменить или изменить закон, кроме органа, издавшего этот закон; в) ни один подзаконный нормативный акт не должен противоре­чить закону; г) в случае противоречия подзаконного акта закону

действует закон.

В-четвертых, закон — это нормативно-правовой акт, который принимается в особом порядке.В отличие от процедуры приня­тия подзаконных нормативных актов процедура принятия закона является более сложной и детально регламентирована законодательством. Основные положения, определяющие порядок приня­тия законов, как правило, закрепляются в конституции страны Существуют и специальные законодательные акты, определяющие порядок принятия законов как высшими представительными орга­нами власти, так и народом. Например, порядок принятия закона народом определяется специальным законом о референдуме.

В-пятых, закон — это нормативно-правовой акт, который со­держит первичные, исходные нормы права. Втех государствах, где нормативно-правовой акт является основным источником пра­ва (а таких государств большинство), основы правового регулиро­вания общественных отношений устанавливаются нормами зако­нов, так как законы обладают высшей юридической силой и зани­мают центральное место в системе нормативно-правовых актов. Что же касается подзаконных нормативных актов, то их нормы призва­ны в основном конкретизировать и детализировать нормы законов.

В-шестых, закон — это нормативно-правовой акт, который ре­гулирует наиболее важные общественные отношения.По­скольку законы содержат первичные, исходные нормы права и за­кладывают основы правового регулирования, то законами и долж­ны регулироваться наиболее важные общественные отношения. И практика это подтверждает. В частности, в законах закрепляются общественный и государственный строй страны, основные права и свободы человека и гражданина, компетенция высших органов государственной власти и т. д., и т. п.

Законы, как вид нормативно-правовых актов, тоже имеют в свою очередь определенные разновидности. Чаще всего законы классифицируют с учетом их значимости и субъектов, их прини­мающих. По значимостизаконы принято подразделять на кон­ституционныеи обыкновенные. Конституционные— это зако­ны, которые обладают наивысшей юридической силой. Они закре­пляют основы общественного и государственного строя и являют­ся юридической базой для обыкновенных законов. К ним относят­ся конституции (или законы, их заменяющие), законы, вносящие поправки (изменения и дополнения) в конституцию, а также зако­ны, примыкающие к конституции и конкретизирующие отдельные ее положения (в некоторых государствах Западной Европы, напри­мер, во Франции, в Испании, эти законы называют органическими).

Особенность конституционных законов состоит еще и в том, что в отличие от обыкновенных законов для их принятия, изменения или отмены предусмотрен более строгий порядок (в частности, квали­фицированное большинство голосов от списочного состава депута­тов). Обыкновенныезаконы издаются в развитие конституцион­ных законов и не должны им противоречить. В свою очередь их можно подразделить на кодифицированные(или кодификацион­ные) законы (например, кодексы) и текущиезаконы. Дня принятия, а также изменения или отмены обыкновенных законов достаточно простого большинства голосов депутатов (50 % + I голос).

По субъектамзаконы подразделяются на законы, принятые на референдуме,и законы, принятые высшими представитель­ными органами государственной власти (законодательными органами).К законам, принятым на референдуме,относится сравнительно небольшое число законов, поскольку проведение референдума является делом дорогостоящим. Как правило, к ним относятся конституции и некоторые другие жизненно важные для страны законы. Например, согласно ст. 29 Основного закона Фе­деративной Республики Германии, являющегося Конституцией ФРГ, распределение федеральной территории осуществляется по­средством издания федерального закона, по которому проводится референдум. В некоторых государствах законы, принятые на ре­ферендуме, отсутствуют, так как принятие подобных законов не предусмотрено законодательством. Например, в США проведение референдумов законодательно вообще не признается, а вШвеции референдум носит не законодательный, а только совещательный характер. Что же касается законов, принятых законодательными органами,то они имеются в каждом государстве исоставляют основную массу всех действующих законов.

Еще одну классификацию законов можно дать применительно к федеративным государствам. Здесь законы можно подразделить на федеральные(законы федерации) и региональные(законы субъектов федерации). Федеральныезаконы действуют, как пра­вило, на всей территории государства и обладают приоритетом над региональными законами. Региональныезаконы действуют толь­ко на территории соответствующего субъекта и не должны проти­воречить федеральным законам.

Теперь о подзаконных нормативных актах. К ним относятся все нормативно-правовые акты, не являющиеся законами. Эти ак­ты могут приниматься самыми различными субъектами, иметь раз1гую юридическую силу и разную сферу действия. Вместе с тем все они должны основываться на законе и не противоречить ему. Подзаконные нормативные акты можно определить как основан­ные па законе акты правотворческой деятельности государст­венных и негосударственных органов и организаций, а также народа, которые обычно направлены на конкретизацию и де­тализацию закона и не должны ему противоречить.

Все подзаконные нормативные акты могут быть разделены на четыре большие группы: общие, местные, ведомственныеи локальные.

Общиеподзаконные акты - это нормативные правовые акты, которые принимаются органами общей компетенции и распро­страняются на всех лиц в пределах территории страны. По своему значению они занимают в системе нормативно-правовых актов второе место после законов. В Российской Федерации к общим подзаконным актам относятся нормативные указы Президента Российской Федерации (Президент может издавать также и не­нормативные указы, которые источниками права не являются), нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ — Совета Федерации и Государственной Думы, нормативные поста­новления и распоряжения Правительства РФ, а также имеющие общее значение нормативные акты отдельных министерств (на­пример, министерства финансов).

Местныеподзаконные акты - это нормативные правовые ак­ты, которые принимаются местными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления и населением на местах (в Российской Федерации, кроме того, на местных референ­думах и сельских сходах). Данные акты действуют в пределах терри­тории соответствующих административно-территориальных единиц и распространяются на всех лиц, находящихся на этой территории.

Ведомственныеподзаконные акты - это нормативные право­вые акты, которые принимаются органами специальной компетен­ции (ведомствами) и распространяются только на организации и лиц в пределах соответствующего ведомства. В отличие от общих и местных подзаконных актов, которые являются актами внешнего действия, ведомственные акты - это нормативные акты внутренне­го действия, поскольку они действуют в пределах соответствую­щего ведомства и распространяются на организации и работников данного ведомства. Наиболее значимыми среди этих актов являют­ся нормативные акты министерств и государственных комитетов (нормативные постановления, нормативные приказы, инструкции).

Локальныеподзаконные акты (их называют также внутриор-ганизационными) - это нормативные правовые акгы, которые принимаются различными государственными организациями (уч­реждениями, предприятиями и т. д.) для регулирования своих внутренних вопросов. Данные нормативные акты тоже относятся к актам внутреннего действия, так как действуют в пределах издав­шей их организации и распространяются только на работников этой организации (например, Правила внутреннего трудового рас­порядка Иркутского государственного университета).

4. Понятие и система законодательства.Прежде всего, остановимся на понятии законодательства. Этот вопрос в отечест­венной юриспруденции однозначного решения не имеет и в учеб­никах по теории государства и права трактуется по-разному. В ча­стности, одни авторы под законодательством понимают лишь дей­ствующие в государстве законы, т. е. нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой. По мнению других, за­конодательство государства составляют законы и общие подза­конные акты (нормативные указы президента, нормативные акты правительства и т. д.). Третьи исходят из того, что понятием «за­конодательство» должны охватываться не только законы и общие подзаконные акты, а вообще все нормативные правовые акты, дей­ствующие в государстве. С точки зрения четвертых, законодатель­ство - это не только действующие нормативные правовые акты, но и все источники права, существующие в данном государстве, т. е. это и нормативные правовые акты, и нормативные договоры, и санкционированные обычаи, и юридические прецеденты, и иные источники позитивного права. Встречаются и другие трактовки данного понятия.

Как представляется, под законодательством следует понимать совокупность (систему) всех действующих в государстве нормативных правовых актов,хотя в определенных случаях этому понятию могут придаваться и другие значения. Например, в «Ев­ропейской конвенции о гражданстве» 1997 г. под внутренним за­конодательством, т. е. законодательством конкретного государст­ва, понимаются все виды положений национальной правовой сис­темы, включая конституцию, законы, постановления, указы, пре­цедентное право, обычные нормы и практику, а также нормы, вы­текающие из обязательных международных документов. В данном случае под внутренним законодательством понимаются все источ­ники права, существующие в государстве.

Законодательство, как и право, тоже принято рассматривать в качестве системы, или системного образования. Как системное образование законодательство характеризуется компонентностью, интегративностью, организованностью, многоуровневостью, объективностью строенияи целостностью,т. е. всеми те­ми признаками, которые присущи системе права¹.

Компоненты остьсистемы законодательства выражается в том, что законодательство, как и любая система, складывается из определенных элементов. Такими элементами являются норматив­ные правовые акты (но не статьи нормативных правовых актов, как считают авторы некоторых учебников), поскольку законода­тельство — это совокупность (система) действующих в государстве нормативных правовых актов.

Интегративностьи организованностьсистемы законода­тельства проявляется в том. что нормативные правовые акты, со­ставляющие законодательство государства, связаны между собой и эти связи носят строго определенный характер. В системе законо­дательства между нормативными правовыми актами существуют горизонтальные и вертикальные связи, вследствие чего принято выделять его горизонтальную и вертикальную структуру. Гори­зонтальные связи нормативных правовых актов обусловлены предметом правового регулирования, т. е. регулируемыми пози­тивным правом общественными отношениями. Благодаря этим связям, нормативные правовые акты объединяются в соответст­вующие отрасли законодательства, которые, тоже, будучи связанным между собой, характеризуют горизонтальную структуру за­конодательства. Вертикальные же связи предопределены юриди­ческой силой нормативных правовых актов и характеризуют вер­тикальную структуру законодательства.

Многоуровневостьсистемы законодательства заключается в том, что законодательство любого государства складывается из нормативных правовых актов разной юридической силы, а значит, находящихся на разных его уровнях. Вертикальная структура за­конодательства отражает многоуровневый, иерархический харак­тер системы законодательства. Вследствие этого систему законо­дательства можно представить в виде пирамиды, вершину которой образуют конституция и примыкающие к ней конституционные законы. Далее по убыванию юридической силы идут обыкновен­ные законы, общие, ведомственные и местные подзаконные нор­мативные акты. Основание пирамиды образуют локальные подза­конные нормативные акты, которые обладают самой низкой юри­дической силой. В федеративных государствах многоуровневость системы законодательства выражается также в наличии федераль­ной системы и подчиненных ей региональных подсистем законо­дательства.

Объективность строениясистемы законодательства харак­теризуется тем, что структура законодательства складывается в целом независимо от органов, устанавливающих нормативные правовые акты, поскольку предопределена рядом объективных факторов. Так, горизонтальная структура предопределена систе­мой общественных отношений, вертикальная — юридической си­лой нормативных правовых актов, федеративная (в федеративных государствах) — формой государственного устройства.

Целостностьсистемы законодательства состоит в том, что законодательство каждого конкретного государства, хотя оно и складывается из отдельных нормативных актов, обладающих раз­ной юридической силой, представляет собой единое целое, в кото­ром нормативные правовые акты связаны между собой.

С учетом названных признаков можно дать следующее опре­деление системы законодательства: это взятые в единстве и взаимосвязи действующие в государстве нормативные правовые акты, выступающие как целостное образование, имеющее свою структуру.

Система законодательства довольно тесно связана с системой права, но не сливается с ней. Это обусловлено различными обстоя­тельствами.

Во-первых, система законодательства и система права отра­жают разные стороны позитивного права. Система законодатель­ства отражает внешнюю сторону позитивного права. Она показы­вает, каким образом структурированы такие источники позитивно­го права, как нормативные правовые акты. Система же права от­ражает внутреннюю сторону позитивного права и характеризует его внутреннее строение. Она говорит о том. каким образом струк­турируются составляющие позитивное право нормы, независимо от того, в каких юридических источниках они выражены.

Во-вторых, система законодательства и система права скла­дываются из разных элементов. Первичными элементами системы законодательства являются нормативные правовые акты, которые объединяются в отрасли законодательства. Первичными элемен­тами системы права являются нормы права, которые объединяют­ся в субинституты, институты, подотрасли и отрасли права, а так­же в различные правовые общности (публичное и частное право, материальное и процессуальное право и т. д.).

В-третьих, система законодательства и система права - это не совпадающие системы. Системой законодательства охватывается только часть правовых норм, составляющих систему права. Нор­мативные правовые акты - не единственный источник, в котором выражено позитивное право государства. Поэтому законодатель­ство не охватывает всего массива правовых норм, действующих в государстве, в то время как система права охватывает все право­вые нормы, действующие в государстве. Кроме того, несовпадение системы законодательства и системы права проявляется еще и в том, что нормативные правовые акты могут содержать не только нормы права, но и программные положения, а также указания на мотивы и цели издания, которые излагаются в преамбуле (вводной части) нормативного правового акта. Могут в них присутствовать и предписания индивидуального характера, которые нормами пра­ва тоже не являются.

В-четвертых, система законодательства, хотя она и характе­ризуется подобно системе права объективностью строения, более подвержена влиянию субъективного фактора, поскольку создается законодателем (правотворческими органами) и в определенной степени зависит от его воли. В частности, от правотворческих ор­ганов зависит юридическая сила нормативных правовых актов и соответственно их место в системе законодательства. Система же права, несмотря на то, что правовые нормы тоже устанавливаются или санкционируются правотворческими органами, складывается объективно, так как обусловлена системой реально сложившихся общественных отношений.

И, в-пятых, отрасли законодательства, выделяемые в его го­ризонтальной структуре, не всегда соответствуют отраслям права и в целом с ними не совпадают. В системе законодательства наря­ду с отраслями, аналогичными отраслям права, принято также вы­делять и так называемые комплексные отрасли законодательства, которые включают в свой состав нормативные акты, содержащие нормы не одной, а двух и более отраслей права. К таким отраслям относятся, например, аграрное (сельскохозяйственное), жилищное, экологическое законодательство. Более того, даже отрасли законо­дательства, аналогичные отраслям права (гражданское законода­тельство, административное законодательство и др.), как правило, по своему объему не совпадают с соответствующими отраслями права, поскольку нормы этих отраслей права могут содержаться не только в нормативных правовых актах, но и в других юридических источниках (нормативных договорах, санкционированных обыча­ях и т. д.).

5. Систематизация законодательства.Законодательст­во не есть какая-то застывшая, раз и навсегда данная система нор­мативных правовых актов. Это динамичная, постоянно развиваю­щаяся и обновляющаяся система. Однако со временем в дейст­вующем законодательстве накапливается огромное множество нормативных правовых актов, нередко противоречащих друг дру­гу и не согласующихся между собой. Система законодательства становится громоздкой, внутренне противоречивой и труднодос­тупной для восприятия должностными лицами и гражданами. В результате снижается 'эффективность действующего законодательства, возникают проблемы с его применением, осложняется поиск нормативных актов, необходимых для решения практических во­просов. Вследствие этого рано или поздно возникает потребность в расчистке и упорядочении действующего законодательства, при­ведении его в стройную, внутренне согласованную систему. Дея­тельность, связанную с этим, в юриспруденции принято именовать систематизацией законодательства. Обычно под систематизаци­ей законодательства понимают деятельность, связанную с упо­рядочением действующего законодательства и приведением его в стройную, внутренне согласованную систему.

Систематизация законодательства как деятельность, связан­ная с упорядочением действующего законодательства, преследует две цели: 1) освобождение действующего законодательства от из­быточного нормативного материала, что делает его более ком­пактным, и 2) приведение законодательства (или отдельных его отраслей) в определенную систему, что делает его обозримым и доступным для должностных лиц и граждан. Осуществляться сис­тематизация законодательства может как органами государства, так и частными лицами, носить официальный и неофициальный характер, быть полной или частичной.

Чтобы получить более глубокие представления о системати­зации законодательства, необходимо рассмотреть ее формы. В учебниках и научной литературе чаще всего выделяется три фор­мы систематизации законодательства: кодификация, консолида­ция и инкорпорация.Однако следует признать оправданным вы­деление и такой ее формы, как учет законодательства.

Кодификация законодательства считается наиболее сложной и в то же время качественно отличающейся от других формой сис­тематизации законодательства. Ее главной отличительной чертой является то, что она связана с коренной переработкой действую­щего законодательства и изданием взамен множества разрознен­ных нормативных актов единых, внутренне согласованных коди­фицированных (кодификационных) актов (кодексов, уставов, по­ложений и т. д.). В этой связи кодификация законодательства все­гда сопряжена с правотворческой деятельностью и носит офици­альный характер.

Кодификация законодательства - достаточно сложный и тру­доемкий процесс, в ходе которого не только система законода­тельства освобождается от множества разрозненных нормативных актов, но и обновляется система права. В процессе кодификации происходит основательная переработка действующих в той или иной сфере правового регулирования юридических норм, нередко обновляется их содержание, устраняются пробелы и противоречия в правовом регулировании соответствующих общественных отно­шений, отменяются устаревшие, неэффективные и малоэффектив­ные нормы права. В результате на свет появляется новый норма­тивный акт - кодифицированный акт, нормы которого, как прави­ло, охватывают значительную область тех или иных обществен­ных отношений. По этой причине некоторые авторы считают ко­дификацию не формой систематизации, а формой совершенство­вания законодательства.

В юридической литературе, в том числе и в учебниках по тео­рии государства и пр