Создание новой структуры управления таможенной службы.

В середине 80-х годов необходимость более полного использования возможностей взаимовыгодного международного разделения труда в условиях изменения стратегии внешней политики потребовала от государства, в первую очередь, перестройки таможенного дела. Это диктовалось также всем ходом современной истории, потребовавшей конструктивного, созидательного взаимодействия государств и народов в масштабах всей планеты.

На ликвидацию кризисных явлений в советской экономике, восстановление экономического паритета на международной арене и была направлена перестройка в экономике и политике государства.

Внешнеполитические прорывы России на Запад и Восток, заключение договоров и соглашений с США, странами ЕЭС и Китаем, начавшееся совершенствование механизма взаимоотношений с другими странами, открывали широкие возможности перестройки торговых связей.

Была создана Государственная внешнеэкономическая комиссия (ГВК) в качестве постоянного органа Совета Министров СССР. В ее функции входила реализация внешнеэкономической стратегии и разработка внешнеэкономического законодательства. При комиссии были созданы Научно-экономический совет и Всесоюзный научно-исследовательский институт внешнеэкономических связей.

На ГВК возлагалось руководство деятельностью Министерства внешнеэкономических связей СССР, Внешэкономбанка СССР и Главного управления государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР (Государственного комитета по иностранному туризму). Кроме того, ГВК руководила работой всех министерств, ведомств, корпоративных объединений, выходящих на внешний рынок, занималась планированием и регулированием структуры импорта и экспорта, готовила предложения по конкретным направлениям развития экономического сотрудничества с зарубежными странами.

Реформа органов внешнеэкономических связей СССР потребовала анализа жизнеспособности таможенной системы и ее соответствия новым условиям. Ведомственное подчинение Главного таможенного управления Министерству внешней торговли СССР не обеспечивало действенного Государственного контроля за внешнеторговыми операциями, досмотром пассажиров и борьбой с контрабандой. Решением Совета Министров от 12 февраля 1986 г. № 222, было образовано Главное управление государственного таможенного контроля (ГУ ГТК) при Совете Министров СССР.

13 июля 1987 г. Советом Министров СССР было утверждено Положение о ГУ ГТК, в котором говорилось, что Главное управление является общесоюзным органом государственного таможенного контроля и руководствуется законами Советского государства.

ГУ ГТК СССР занималось разработкой предложений в области таможенной политики, руководило таможенным делом, осуществлением государственного таможенного контроля за соблюдением министерствами, ведомствами, объединениями, предприятиями, организациями и физическими лицами установленного порядка перемещения через границу товаров и иного имущества, транспортных средств, предметов личного потребления, советской и иностранной валюты и валютных ценностей.

Являясь самостоятельным государственным органом, ГУ ГТК СССР организовывало свою работу в тесном взаимодействии с компетентными органами при осуществлении ими пограничного, санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного контроля, а также контроля за вывозом ценностей культуры и произведений искусства.

Важным условием обеспечения коренной перестройки работы таможенной системы являлось наличие квалифицированных кадров. Были приняты меры по пополнению кадров таможенных органов за счет квалифицированных экономистов, юристов, работников предприятий и учреждений. Постоянным резервом пополнения служащих таможенных учреждений стали уволенные в запас пограничники и воины вооруженных сил. С целью повышения ответственности кадров проводилась аттестация таможенных работников, присвоение новых персональных званий руководящему составу.

В общем комплексе мероприятий по перестройке таможенного дела важным фактором явилось введение с 1 сентября 1989 г. грузовой таможенной декларации. Это позволило поставить под контроль регулирование внешнеэкономической деятельности, создать систему статистического учета – важнейшего средства государственного контроля.

Еще ранее, в мае 1988 г., в соответствии с Таможенным кодексом СССР 1964 г. и Законом «О государственной границе СССР» 1982 г. были созданы таможенные зоны, в которых осуществлялся государственный таможенный контроль за транспортными средствами, товарами, имуществом, вещами граждан, перемещаемыми через государственную границу.

Эти и другие мероприятия подняли авторитет и роль таможенной службы.

2. Преобразование таможенного ведомства СССР.

В феврале 1986 г. система таможенной службы в рамках МВЭС, как было указано ранее, была преобразована в самостоятельный орган государственного управления со статусом ведомства союзного значения. Это открыло широкие возможности для превращения ее в действенный механизм регулирования внешнеэкономической деятельности страны и решения задач пополнения бюджета государства.

С выходом в свет постановления Совета Министров СССР от 28 февраля 1989 г. № 191, которое фактически закрепило отход от принципа государственной монополии внешней торговли, и поставило задачу сформировать новую таможенную политику и современный механизм таможенного контроля, изменились функции таможенных органов. По сути дела, встал вопрос о создании принципиально новой таможенной службы, отвечающей мировым стандартам. Приоритетными задачами были: разработка нового таможенного законодательства, отвечающего либерализации внешней торговли; создание новых таможен в местах сырьевых источников и производства товаров и пунктов пропуска на путях движения экспортных и импортных товаров; использование мирового опыта применений гармонизированной системы описания и кодирования товаров; координация действий ГУ ГТК с таможенными службами зарубежных стран по пресечению наркобизнеса и организации более тесного взаимодействия с правоохранительными органами страны в борьбе с контрабандой и незаконным провозом и использованием наркотиков. Основными структурными единицами ГУ ГТК были управления и отделы. В составе центрального аппарата действовали Управление организации таможенного контроля, Управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил, Техническое управление, Управление кадров и учебных заведений, Управление таможенного права, Управление таможенной политики и внешних связей, Экономическое управление, Отдел контроля за печатными и аудиовизуальными материалами. Кроме того, были административно-хозяйственные подразделения (Управление делами, Управление материально-технического снабжения и социального развития, Управление эксплуатации контрольно-пропускных пунктов). Такая сложная организация центрального аппарата явилась результатом определенного структурного развития.

Наряду с функциональным принципом, определенное значение в деятельности структурных подразделений имел и территориальный принцип.

Таможенные органы по их расположению делились на пограничные и внутренние. По специфике деятельности местные таможенные учреждения подразделялись на сухопутные, воздушные, морские (речные).

Увеличение числа международных перевозок и рост объема международного пассажирского сообщения обусловили в 1987 – 1989 гг. значительный рост числа местных таможенных учреждений.

Начал работать Институт повышения квалификации и переподготовки кадров таможенных учреждений. В МГИМО были созданы кафедра административного и таможенного права и таможенное отделение юридического факультета. Показательным являлся сбор таможенных доходов.

В госбюджет было внесено 187 млн руб. внеплановых таможенных доходов, что в 3 раза превысило показатели предыдущего года, и, кроме того, получено 18 млн руб. в качестве оплаты за проведение таможенных процедур. Расходы государства на содержание таможенных органов составили 40 млн руб.

Были приняты меры, обеспечивающие обязательную регистрацию участников внешнеэкономической деятельности; представление к декларированию товаров и иного имущества, перемещаемого через таможенную границу.

Был утвержден перечень продукции (работ, услуг), экспорт и импорт которой с 1989 г. осуществлялся предприятиями, объединениями, производственными кооперативами и иными советскими организациями по лицензиям, выдаваемым соответствующими министерствами и ведомствами СССР и Советами Министров союзных республик.

На таможенные органы возлагалась обязанность подготовки следующих документов:

– временный порядок декларирования товаров и иного имущества, перемещаемых через государственную границу СССР;

– форма бланка декларации и инструкция по ее заполнению;

– порядок взимания пошлины и платы за таможенные процедуры при декларировании товаров и иного имущества, перемещаемых через государственную границу СССР;

– типовое положение о допуске организаций к осуществлению посреднических (брокерских) функций в декларировании товаров и иного имущества, перемещаемых через государственную границу СССР, а также типовое соглашение органов государственного таможенного контроля с посреднической организацией, устанавливающее права и обязанности сторон.

Наряду с организационными вопросами и разработкой нормативных актов, таможенная служба СССР расширяла связи с другими странами в области борьбы с наркотиками. В конце 80-х годов она перешла от эпизодической борьбы с международной наркомафией к систематическим и организованным усилиям в этом направлении. Складывалась система сотрудничества с другими странами по пресечению наркобизнеса, расширились международные связи с таможенными службами промьшленно развитых стран, активизировалась работа по созданию законодательных документов.

8 января 1989 г. правительствами СССР и США был подписан Меморандум о взаимопонимании и сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Этот меморандум положил начало совместным действиям СССР и США по пресечению контрабанды наркотиков, особенно на транзитных перевозках.

К этому времени таможенная служба СССР накопила определенный опыт работы по пресечению наркобизнеса. Благодаря аналитической работе, направленной на определение наиболее вероятных маршрутов перемещения наркотиков через Советский Союз, выработке собственной технологии выявления и досмотра грузов и пассажиров, сложилась своя школа профессионалов. Главные усилия таможенников были сконцентрированы на контейнерном и авиационном каналах.

Другим направлением работы таможенных органов по пресечению транзита наркотиков стал контроль за перемещением авиапассажиров через международные аэропорты СССР.

Таможенники ежегодно выявляли до сотни килограммов различных видов наркотиков, таких, как кокаин, героин, марихуана, опий, гашиш, морфин и др. Маршруты следования перевозчиков достаточно традиционны: из Азии в Европу или Африку, из Африки в Европу, из Латинской Америки в Европу.

Практика показала, что успех борьбы с контрабандой возможен лишь при наличии целостной системы контроля за возможным перемещением наркотиков через государственную границу СССР. С этой целью были предприняты организационные меры: образован специальный сектор в составе Управления по борьбе с контрабандой ГУ ГТК. В московском аэропорту Шереметьево начала действовать группа по борьбе с контрабандой наркотиков. Было положено начало становлению и развитию кинологической службы.

Огромное внимание придавалось развитию международных связей, прежде всего в рамках Совета таможенного сотрудничества и сотрудничества с подразделениями ООН. Были налажены более тесные отношения с Управлением таможни и акциза Великобритании, Таможенной службой и Администрацией по борьбе с наркотиками США. Планировалось заключить ряд соглашений о сотрудничестве в области борьбы с наркобизнесом с Таможенными администрациями Канады, Италии. Намечены практические пути взаимодействия с Таможенным управлением ФРГ на базе межправительственных соглашений.

Советский Союз являлся членом ряда международных организаций по борьбе с контрабандой наркотиков и психотропных веществ.

Начало 90-х годов было самым плодотворным в деятельности ГУ ГТК. Благодаря неутомимой целенаправленной деятельности В. К. Боярова, его высокой компетентности и понимания важности таможенной службы для Советского государства, успешно решались задачи по превращению ее в орган, способный осуществлять регулирование внешнеэкономической деятельности на мировом уровне.

При активном участии В. К. Боярова, заместителя действительного государственного советника таможенной службы, и большого коллектива руководящих работников таможенного и других ведомств было подготовлено принятое в апреле 1990 г. Советом Министров СССР постановление «О мерах по совершенствованию управления таможенным делом в СССР, укреплению материально-технической базы таможенной системы, развитию ее социальной сферы». В нем была изложена программа по решению широкого комплекса проблем, стоящих перед таможенной службой страны на 1990-1995 гг.

Выполнение программы планировалось осуществить в два этапа. На первом, 1990 – 1991 гг., намечалось создать систему автономного контроля и обработки информации в сфере внешнеэкономической деятельности. В первую очередь, предполагалось оснастить 90 таможен, через которые проходили основные потоки внешнеэкономических грузов, средствами вычислительной техники. С этой целью планировалось создать ряд региональных центров обработки информации, разработать необходимое программное обеспечение для автоматизированной обработки грузовой таможенной декларации и создать сеть передачи данных в опытных региональных зонах.

В интересах международного сотрудничества планировалось ввести в действие в экспериментальном режиме ряд зональных систем автоматизированной обработки грузовой таможенной декларации. На первый план вышли вопросы унификации таможенных процедур. Это диктовалось тем, что различие в процедурах и в таможенной документации не только тормозило развитие внешнеэкономических связей страны, но также и приводило к существенным валютным затратам.

По сути дела, началась модернизация таможенной службы СССР. Она совпала с началом модернизации таможенных служб государств – членов Совета таможенного сотрудничества (СТС).

Коренное переустройство таможенного дела потребовало подготовки новых законопроектов Таможенного кодекса СССР и Закона СССР «О таможенном тарифе». Предполагалось, что их введение приведет к радикальным преобразованиям в таможенной системе.

Наряду с положениями, содержащимися в этих документах, и ответственностью за соблюдение таможенных правил в содержательном плане, таможенные органы несли огромную правовую нагрузку по важнейшим вопросам в области таможенного дела и оказывали влияние на экономическую реформу и мирохозяйственные связи.

Отвечая на вопрос редакции «Правительственного вестника» в связи с принятием постановления СМ СССР, В. К. Бояров заявил, что таможенная служба ожидала этого документа. Когда в стране начались преобразования, они, естественно, не могли миновать нашу службу. Таможня – экономические ворота государства и, образно говоря, должны работать без скрипа».

Документ узаконил немало принципиальных моментов, но один из них заслуживает особого внимания. Сохранен принцип о существовании единой таможенной территории. Иначе говоря, при любых экономических и политических отношениях между республиками, входящими в состав СССР, законы таможенной службы останутся едиными для всех. Есть интересы государства, и их надо охранять.

В 1990 г. в высшие законодательные и исполнительные органы СССР был направлен пакет предложений, связанных с вопросами въезда и выезда из СССР, перемещения через государственную границу товаров и грузов, но этого было недостаточно для решения проблемы.

Для подготовки таможенных кадров необходимо было создать высшее учебное заведение.

Существенные изменения в организацию таможенного управления внесли положения Таможенного кодекса СССР и Закона «О таможенном тарифе», принятые в 1991 г. Согласно указанным документам, предусматривалось создание двух координационных органов: Таможенно-тарифного совета и Координационного совета по борьбе с международным незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Таможенный кодекс узаконил ранее сложившуюся трехзвенную систему таможенных органов. Безусловно, что не все положения Таможенного кодекса и Закона «О таможенном тарифе» отражали грядущие изменения в связи с предстоящим переходом на рыночные отношения.

Разработанное в период 1989 – 1991 гг. таможенное законодательство проложило начало и подготовило условия для создания законодательных и нормативных документов в последующие годы.