Принципы и методы конструирования правовой реальности

Определение научных основ правовой технологии должно опирать­ся на четкие принципы. Это следующие принципы:

1) принцип объективности, т.е. строгого соответствия права, за­конов объективным реалиям конкретной социальной и правовой ситу­ации;

2) принципы активности и автономности, которые "закрепля­ют" право в качестве генетического, фактора социального конст­руирования и тем самым "снимают" его пассивность, жесткую под­чиненность политике, экономике, идеологии;

3) принцип эволюционности, постепенности изменений и постро­ения правовой системы и правовых институтов.

Опора на эти принципы должна быть обязательной в конст­руировании правовых институтов. Так, согласно принципу объектив­ности мы не можем ограничиться традиционными требованиями к праву: соблюдением технологии законотворчества, пониманием права как лишь формально-абстрактного, т.е. определения его как нормы, установленной компетентными государственными органами. Здесь неизбежно возникают вопросы об объективных закономерностях совре­менного общественного развития, о тенденциях и конкретной правовой ситуации, сложившихся в данное время. Нельзя не согласиться с тем, что "законодатель должен видеть право в самой действительности, ибо содержание закона, которое предстоит выразить в акте государствен­ной воли, дано как нечто реальное самими общественными отно­шениями, тенденциями, закономерностями их развития"[64]. Иначе говоря, законодатель должен прежде всего произвести анализ "правовой природы вещей", а затем выразить это на языке закона. Соблюдение названных требований не менее, а скорее более, важно, чем анализ правовых норм в рамках юридического позитивизма.

Не менее важно опираться и на принцип активности права, т.е. представления права в качестве генетического фактора социального и правового изменения. На наш взгляд, серьезным упущением в методах конструирования права становится недооценка этого принципа правовой технологии. Так, можно ли утверждать, что в наше время право выступает в качестве активного, в определенном смысле генерирующе­го фактора преодоления кризиса в образования и перевода его на новую цивилизационную ступень? Думаем, ответ ясен: по большому счету говоря, утверждать этого нельзя, ведь правовые институты по-прежнему в стороне от этого важного дела.

Мы постоянно наталкиваемся на традиционное представление о праве как о пассивном, жестко подчиненном политике и экономике. Возникает масса противоречий между различными правовыми актами, регламентирующими одни и те же отношения. Это обусловлено эмпи­рическим способом построения современного права.

1. Принципы правовой технологии (равно как и ее научная осно­ва) могут быть рационально поняты, если мы рассмотрим основные методы конструирования права и правовых институтов. Действитель­но, познание методов есть дальнейший шаг по пути изучения и применения правовой технологии, причем такой шаг, который непос­редственно вводит нас в мир правовой технологии. И первая задача на данном этапе — это обновление метода, с помощью которого мы можем совершить переход из теоретической области (представленной выше в разделе о научной основе) в практическую, или прагматичес­кую, т.е. в сферу деятельности, направленной на созидание, конст­руирование эффективных правовых институтов и иных структур пра­вовой реальности. Есть ли такой метод, и если да, то какова его сущность и в чем состоит его роль? Да, такой метод есть. Его можно назвать методом конкретности или конкретного подхода. Это озна­чает, что эффективность и разумность конструктивных действий, на­правленных на преобразование правовой реальности и ее институтов, зависят от степени адекватности наших действий "правовой природе вещей", конкретным содержанию и формам проявления правовой реальности. Соблюдение данного условия и есть тот фактор, который превращает абстрактные методы и подходы в конкретные.

Понятно, что абстрактные методы существенно отличаются от конкретных. Сторонники абстрактных методов конструирования пола­гают, что рациональность политических или законотворческих и пра­воприменительных действий зависит либо от степени отраженных в них абстрактных истин, понимания "необходимого хода истории", либо, напротив, от эмпирически собранной и осмысленной инфор­мации. "Правовая природа вещей" при таком подходе понимается как нечто статичное, как данное содержание или форма, а не как их синтез и результат, имеющий свои этапы становления и развития. Как видим, разница между методами огромна. Однако не следует недооценивать роль и место каждого из них, поскольку и абстрактные методы суть моменты познания и конструирования правовой действительности.

Использование метода конкретности играет особую роль в выборе цели. Для правовой технологии процедура выбора цели весьма зна­чима, ибо изменение и построение социальных и правовых институтов производятся в соответствии с нашими целями, желаниями и устрем­лениями. От того, каков выбор цели, зависит многое. Если выбор цели определяется случаем, эмоцией или ложной теоретической установкой, то наши последующие действия и меры вряд ли можно считать доста­точно эффективными и разумными. Применение же метода конкрет­ности позволяет выбрать цели, движение к которым может дать опти­мальный результат, ибо объективной основой выбора цели становится учет конкретных закономерностей и тенденций. Подтвердим сказанное следующим примером.

Анализируя современную правовую ситуацию в России, академик В.Н, Кудрявцев основными ее чертами считает нестабильность по­литических и социальных гарантий, ненадежность правовых рычагов взаимодействия ветвей власти, терпимость граждан и партий к любым переменам, шумиху по поводу даже самых незначительных изменений Конституции и др. О чем это говорит? Какая общая тенденция за всем этим скрыта? Ответ на эти вопросы звучит так: "идея правового государства отнюдь не стала органической для российского человека, будь то чиновник, представитель прессы или рядовой обыватель"[65]. Этим, по мнению автора, определяется сущностная природа правовой ситуации, сложившаяся в России во время известных событий сентяб­ря—октября 1993 г. Именно "правовая природа данной ситуации" обусловливает цели, в соответствии с которыми следует осуществить изменения, необходимые для продвижения России по пути построения правового государства. Предлагаемые для этого меры имеют свою иерархию целевых установок и значимости. Наиболее значимо, по мнению В.Н. Кудрявцева, во-первых, закрепление в новых юридических актах структуры и порядка осуществления государственной службы. Цель такого закрепления — "поставить чиновников" в строгие "правовые рамки, ограждающие население от произвола с их стороны и коррупции". Во-вторых, особую значимость приобретают научная разработка и прак­тическое осуществление "механизма защиты прав человека и граж­данина". И далее предлагаются меры по изменению и перестройке отдельных правовых и социальных институтов.

Эти цели, как и меры, конкретны, так как они обоснованы не абстрактным подходом, а применением метода конкретности. Метод конкретности позволяет перейти к выбору и обоснованию иных, более специфических, конструктивных методов правовой технологии,

2. Принцип эволюционности реализуется с помощью метода поэ­тапной правовой технологии. Этот методологический подход предпо­лагает не радикальную смену правовой системы или правовых ин­ститутов, а рационально выверенный и на практике апробированный последовательный комплекс мер, этапов изменения и преобразования системы и ее институтов. Здесь немалую роль играет метод проб и ошибок, т.е. метод корректировки, изменения не оправдавших себя на практике тех или иных нормативно-правовых актов, форм и способов действия правовых институтов и т.д. Рассматриваемые методы не предполагают полной смены социальной или правовой системы (т.е. прежде чем строить новую правовую систему, не нужно вначале разрушить прежнюю, а затем уже начать строить новую, так сказать, с "чистого листа"). С точки зрения правовой технологии радикальный подход имеет немало недостатков, не говоря уже о том, что он противо­речит теории и практике реформ (если, конечно же, последнее — не фраза, а действительная стратегия политической правовой деятель­ности). Метод поэтапного изменения включает в себя технологию, предусматривающую строгую последовательность мер, способов и эта­пов изменения или построения институтов права.

Сторонник поэтапного метода, опираясь на знание специфической природы данной правовой ситуации, "правовой природы вещей", ста­вит перед собой достаточно определенную цель — изменение и преоб­разование правовых реалий. Этим он существенно отличается от тех, кто основной своей задачей считает поиск "конечного блага", идеала правового государства. Нерациональность и даже утопичность такого метода проявляется уже в определении хронологических рамок пере­ходного периода в России. Вначале считалось, что этот период завер­шается временем принятия Конституции РФ 1993 г. Такое опреде­ление временных границ переходного периода наложило свою печать на характер законодательных решений: многие из них носили (и продолжают носить) временный характер, рассчитаны на короткий срок действия. Сегодня же прослеживается иная крайность: утвержда­ется, что переходным периодом следует считать временной интервал, в течение которого Россия на практике станет демократическим, право­вым, федеральным и социальным государством. Если в первом случае утопический и субъективный подход к определению переходного пе­риода выразился в форсировании событий, что ознаменовалось при­нятием некоторых законодательных решений, неадекватных реальным общественным отношениям, то во втором случае ограничение переход­ного периода временем практической реализации "конечного блага" — построения демократического правового государства, может послужить удобным поводом (и правдоподобным аргументом) для того, чтобы откладывать принятие самых неотложных мер по конструированию эффективной правовой системы на более поздний срок, когда рос­сийские условия якобы будут больше соответствовать правовому госу­дарству. Хотя, как известно, в идеале такого государства не существу­ет, и весьма проблематично, появится ли оно в будущем. Другими словами, если человечество и способно возвыситься до такого совер­шенства, то произойдет это очень и очень не скоро.

Принципиально иной метод предлагает правовая технология — метод поэтапного изменения и построения новых правовых реалий. В этом случае в качестве приоритета не выдвигается достижение конечного блага, т.е. создание правового государства. Напротив, предпочтение отдается частным, поэтапным изменениям. Скажем, уже сегодня ставится разумная и практически достижимая цель — разработать такие способы и процедуры, осуществление которых позволит сократить разрыв между содержательным (материаль­ным) правом и организационно-процессуальной стороной, т.е. ме­ханизмом его реального действия, причем решение этой задачи может быть также разбито на этапы. При этом используется метод проб и ошибок, метод корректировки — внесения поправок в пра­воприменительную практику, исправления тех или иных приемов, процедур, а также отдельных законодательных актов с целью повы­шения эффективности их действия. Как видим, здесь акцент пере­носится на осуществление конкретных мер, их эффективность. Но именно реализация этих мер и есть практический путь и необ­ходимое условие построения правового государства.

3. Рассмотрение методологической базы правового конструирования позволяет выявить еще два метода: рациональный и иррациональный. Один из них ведет к формированию рациональных правовых институтов, другой — иррациональных. Первый — конструктивный, или институ­ционный, метод, — предполагает долгосрочно действующую правовую структуру, которая в состоянии дать правовое обеспечение долгосроч­ной стратегии социально-экономического развития. Изменения в эту структуру вносятся с таким расчетом, чтобы в переходный период население смогло сознательно и безболезненно (т.е. гарантированно), без особого ущерба для себя перейти на новые правовые стандарты. В силу внутренней логики саморазвития, дол го временности и стабиль­ности своего действия правовая структура станет понятной для граж­дан, и их правосознание будет направлено на рациональное использо­вание правовой структуры как в личных интересах, так и в интересах общества в целом. В этой обстановке создаются демократические ус­ловия для проверки и контроля действий правительства и государст­венных чиновников, формируется общественная атмосфера уверен­ности и спокойствия, т.е. возникает общее ощущение устойчивости и безопасности.

Иная картина наблюдается при действиях по второму методу (иррациональному) — методу "личного", "прямого" вмешательства правительства и государственных органов в правовое законодательство. В итоге правовые структуры становятся дискретными, а правовые нормы часто меняются и возникает масса противоречий между раз­личными правовыми актами, регламентирующими одни и те же отно­шения. Эти явления характерны для современного права. Скажем, принимается Указ Президента "О свободе торговли", предоставля­ющий право торговать в любом месте. Он вступает в противоречие с более высокой правовой нормой — статьями 150 и 152 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Повсеместная торговля порож­дает непредсказуемые последствия, вызывает криминальные явле­ния — бурный рост рэкетирства, квартирных краж, приводит к сни­жению раскрываемости преступлений, так как стало легче сбывать похищенное. Последствием применения этого метода стало игнори­рование правовой защищенности личности в сфере труда. Однако метод" прямого", "личного" толкования' права был возведен в ранг приоритетного в трактовке лигитимности или нелигитимности право­вых норм, закрепленных Конституцией, что в конечном счете и стало одной из причин эскалации правового нигилизма.

Противоборство ветвей власти по поводу проблем экологии также привело к развитию "личностного" права или, как его еще называют, "указного", которое формируется указами Президента. В результате сложились две параллельные формы правового регулирования. Так, мно­гие земельные отношения (и не только земельные) оказались запутан­ными и противоречивыми. Все это приводит к тому, что правовое регулирование охраны окружающей среды из рациональной системы все более превращается в иррациональную. У населения создается впечатление, что экологическими процессами заведуют непонятные для него силы. Это, с одной стороны, вызывает правовую пассивность, апатию, с другой — приводит к конфликтам и справедливому возму­щению.

Конструктивный, институционный метод — это производная от метода эволюционного изменения правовых институтов, т.е. принципа правовой технологии, метод же "личного" вмешательства, по существу, игнорирует этот принцип, придавая изменениям нормативно-пра­вовой базы спонтанный характер. В этом случае не используется (или используется чисто формально) субъективное право человека, его пра­восознание. В самом деле, естественное право человека — включен­ность его в процесс осмысления реформирования правовых институ­тов — не учитывается; "сознательность" как важнейший элемент рациональности права попросту из него выпадает. В итоге происходит отчуждение человека от вновь принятых или измененных правовых актов. Тенденция к усилению воздействия метода "прямого вмеша­тельства" на правовые структуры ведет к усилению иррациональности общественной системы, созданию очагов классового, национального, социального напряжения. Простой человек, не способный разобраться в непредсказуемой ситуации, вынужденный во всем винить некие сверхъестественные силы, замыкается в безысходности и одиночестве. Несомненно, что для демократического правового государства ра­циональный метод предпочтительнее, ибо он оказывается своего рода гарантом устойчивости цивилизаций иного развития демократии.

Рассмотрение концептуальных основ правовой технологии имеет особое значение для анализа деятельности и самого построения со­циальных правовых институтов. Рассмотрим теперь, как "работает" правовая технология применительно к такому фундаментальному институту, как социальный институт образования, и правовому инсти­туту, регулирующему его отношения и деятельность? Следует отме­тить, что в этом случае мы понимаем право не как "должное", не как возможное, но как "сущее", т.е. как практически регулирующее обра­зовательные отношения. Такое понимание права, "правовой природы вещей" имеет принципиальное значение и предполагает не произволь­ное формирование нормативно-правовых актов, а правотворчество в строгом соответствии с сегодняшними объективными процессами, за­дачей преодоления кризисных явлений и разработки модели образо­вания, соответствующей его новому видению.

Каковы же требования, выдвигаемые при таком методологическом подходе, и в чем состоит специфика их реализации в России? Способ правового конструирования с учетом этих требований позволяет пока­зать существенные особенности права, которые либо вовсе не учитыва­ются, либо учитываются не в полной мере. Сказанное главным образом относится к заимствованиям правовых систем образования зарубежных стран. Рассматриваемый нами метод позволяет сделать вывод, что основная проблема правотворчества в России состоит не в том, чтобы целиком заимствовать правовые системы образования США, Герма­нии, Франции, Японии и т.д., а в том, чтобы перевести объективные российские потребности в области образования на язык закона, права и правопорядка. Естественно, этот подход не умаляет опыта междуна­родного права, но по-иному расставляет акценты. Поставив вопрос таким образом, мы сразу увидим ряд важнейших особенностей форми­рования правового пространства в нашей стране.

Во-первых, в отличие от промышленно развитых стран, в России предлагается поэтапный порядок правотворческого процесса. Если в развитых странах основу конструирования законодательной базы со­ставляет механизм совершенствования законов и подзаконных актов, иными словами "тактика", а не "стратегия" построения правового пространства, то в России, наоборот, в качестве первого и основного этапа правового конструирования выступает построение стратегии правового обеспечения образовательных институтов.

Во-вторых, выбор стратегии науки и образования и ее закрепление в праве нацелен на более узкую сферу действия. Он предполагает проведение правовой политики непосредственно в сфере науки и обра­зования. Эта политика должна базироваться на выборе модели общест­венного развития и технологии конструирования социальных институ­тов. Какова же эта политика? В чем состоит смысл этой стратегии? Ответ на поставленные вопросы в известной мере был дан на Между­народном конгрессе "Образование и наука на пороге третьего тыся­челетия", состоявшемся в 1995 г. в Новосибирске. Новая стратегия (отмечается в итоговых документах конгресса), соответствующая сов­ременности, «должна строиться на базе реальных приоритетов образования и науки. "К новой России через образование и науку" — таков должен быть принцип этой стратегии». Обеспечение данных приоритетов является залогом перехода страны к устойчивому раз­витию[66].

Для того чтобы реализовать эту стратегию, следует пересмотреть нынешние представления о том, что образование и наука могут быть включены в систему реформ и соответствовать концепции устойчивого развития без необходимых финансовых субсидий государства. В феде­ральном бюджете необходимо предусмотреть финансирование мер, направленных на быстрый выход этих отраслей из состояния кризиса и начавшейся деградации. Кроме того, требуется создать правовые и социальные условия, обеспечивающие выгодность и престижность ин­вестиций в образование и науку со стороны банков, компаний, фирм и частных лиц; учитывая общенародный, общегосударственный характер этой миссии, а также международный опыт, не проводить прива­тизацию общеобразовательных и научных учреждений, освободить их от всех видов налогов, сборов и пошлин.

В-третьих, формирование федерального законодательства в обла­сти образования должно включать в себя региональную и местную составляющие. Международный и российский опыт показывает, что развитие правовой базы в современных условиях невозможно без эффективного участия в этом регионов. Потребность в этом еще более возрастает, если происходит разграничение полномочий между цент­ральными органами власти и региональными властными структурами. Такой подход принципиально значим и из-за различий экономических, климатических, национальных и других условий в регио­нах России. К примеру, в Сибири аборигенами и старожильческим населением накоплен опыт жизни и деятельности в экстремальных природно-климатических условиях. На первый взгляд может показать­ся, что такие особенности не входят в сферу нормативно-правовых установок. Однако в жизни они имеют свой "правовой статус", в том числе и статус в области образования, сохранения и воспроизводства в поколениях уникальной культуры. Как показывает ситуация, сло­жившаяся в этих районах, правовое закрепление данных особенностей сегодня необходимо.

Отмеченные моменты конструирования правовой базы образова­тельных структур далеко не исчерпывают всей проблемы. В данном случае существенно то, что они позволяют более конкретно понять роль концептуальных основ правовой технологии применительно и к отдельному правовому институту.

В целом же правовая технология помогает найти путь к решению чрезвычайно важной сегодня проблемы эффективного и рационального построения новой правовой системы и ее институтов.