Особенности российского федерализма.

Федерация от латинского «federatio» означает «союз», «объединение» отдельных частей. Федерация - сложное союзное государство, состоя­щее из особого рода политико-территориальных, госу­дарственных образований, обладающих определенной самостоятельностью, в котором на основе консенсуса од­новременно обеспечивается целостность государствен­ной власти и ее вертикальное разделение между федеральным центром и субъектами Федерации при верховен­стве федеральной власти. Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя и нет в мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, федеративная форма устройства в наибольшей мере обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внутри них. По своей сущности федерализм – это средство урегулирования отношений и объединений людей в сообщество на разных уровнях территориальной организации власти. Кроме того, федерализм служит средством объединения государств и государственных образований, тяготеющих к единому союзному образованию.

Под федерацией также понимается такое соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований, при котором объединение происходит в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом (государством, государственным или территориальным образованием) определенной самостоятельности в рамках единого целого.

Входящих в состав федеративного государства территориальных образований. В зависимости от правового статуса в ходящих в состав федеративного государства территориальных образований выделяют следующие виды федеративных государств:

1) Симметричная федерация является идеальным государством. В основу подобного устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по правовому статусу. В состав симметричной федерации входят только однопорядковые субъекты (в качестве примера можно привести, земли в Германии, штаты в США).

2) В настоящие время абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения не существует. Подобные федерации именуются симметричными с элементами асимметрии. Данная разновидность федерации отличается тем, что ее субъекты являются однородными по правовой природе и статусу, однако на конституционном уровне регламентированы исключения, не касающиеся различий правовой природы отдельно взятых субъектов Федерации (то есть речь идет об отдельных элементах правового статуса).

3) Асимметричная федерация, которая, как отмечается в современной литературе, является наименее удачной моделью федерализма, поскольку асимметрия является источником конфликтов в федеративных отношениях.

Асимметрия не субъектов федерации, которая предусматривает вхождение в состав федерации наряду с субъектами и иных территориальных образований: округов, союзных территорий, различных владений, ассоциированных государств, резерваций. Можно с уверенностью утверждать, что поскольку федерацию составляют ее субъекты, постольку только они и способны образовывать асимметричную структуру государства; другие административно-территориальные или национально-государственные образования, хотя и могут обладать различным статусом, к федерации никакого отношения не имеют. Такие не субъекты Федерации рассматриваются как особые территориальные образования. Например, в состав США на ряду со штатами входят федеральный округ Колумбия, свободно присоединившиеся государства Пуэрто-Рико, некоторые другие островные территории, не имеющие статуса штата, из чего можно сделать вывод об асимметричном территориальном устройстве этой страны. Что касается унитарных государств, то чисто симметричное устройство встречается редко. Их столицы обычно имеет несколько или существенно иной правовой статус по сравнению с остальными территориальными единицами высшего уровня.

Формальная асимметрия (асимметрия субъектов федерации) предполагает такую структуру федеративного государства, при котором главным источником асимметрии является юридически закрепленное в конституциях и законах неравноправие субъектов федерации. В отношении данной разновидности федеративного государства Л.М. Карапетян подчеркивает, что формальная симметрия реально означает асимметрию, но речь должна идти не о безусловном «асимметричном» федерализме, а об асимметрии управления в федеративном государстве.

Реальная асимметрия (скрытая асимметрия субъектов федерации) в структуре федеративного государства характеризуется тем, что в субъекты такой федерации формально равноправны, но фактически не в состоянии реализовать свои равные права.

Относительно нашего государства в науке конституционного права вопрос о его разновидности с точки зрения указанного выше критерия относится к числа дискуссионных. Исследуя проблемы симметрии и асимметрии федерации, хотелось бы остановиться на терминологическом аспекте, в частности, разграничить дефиниции «равенство» и «равноправие». Весьма удачным, по моему мнению, представляется позиция М.С. Саликова, указывающего, что равенство часто ассоциируется с одина­ковостью, идентичностью, когда как Конституция РФ ис­ходит из понятия равноправия, а не равенства субъектов. По существу она признает фактическое неравенство чле­нов существующей внастоящее время Федерации.

Ряд конституционалистов, акцентируя внимание на положения ст. 5 Конституции РФ о равноправии субъектов РФ, относят Россию к симметричной Федерации. Равноправие субъектов Федерации, как верно полагает профессор С.А. Авакьян, должно проявляться в двух аспектах – равенстве в правах друг с другом, а также равенстве во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Содержание равноправия субъектов Федерации можно рассматривать и в узком, и в широком смыслах. В узком смысле, равноправие предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей территории для признания ее субъектом Федерации, возможность приобретать и осуществлять одинаковые права и обязанности, в том числе, как подчеркивает профессор И.А. Умнова, дополнительные права и обязанности, при наличии одинаковых условий. Фактически речь идет о создании режима равных правовых возможностей субъектов Федерации.

В широком смысле, детализируя признаки симметричной федерации, можно выделить следующие составляющие равноправия субъектов Федерации: в него входят не только равенство прав и обязанностей субъектов Федерации (как отмечалось выше), но и равные пределы компетенции во всех сферах, в равной степени ограниченной ведением Российской Федерации, а также равное представительство субъектов Федерации на федеральном уровне (в частности, речь идет о представительстве в Совете Федерации Федерального Собрания РФ).

Вопрос о симметричном характере федерации неразрывен с вопросом о составе субъектов Федерации (их количественном и качественном критериях). Так, профессор Н.М. Добрынин, исследуя проблему численности субъектов РФ, отмечает, что должен учитываться баланс двух основных и обязательных характеристик: экономической самодостаточности и равностатусности субъектов Федерации, а также недопустимости возникновения геополитических и экономических оснований для региональной автаркии и вытекающей из нее тенденции к сепаратизму. При этом, по мнению Добрынина Н.М., оптимальное количество субъектов Федерации может составлять порядка 40-50. Профессор В.М. Ведяхин, указывая на необходимость сокращения субъектов Федерации, подчеркивает, что ставить в равное положение такие субъекты, как Татарстан, Башкортостан, Самарскую, Саратовскую, Нижегородскую области и автономные округа или некоторые области Центрального Нечерноземья совершено несправедливо. Поскольку, как справедливо полагает Н.М. Добрынин, при разработке модели оптимального государственного устройства должны учитываться исторические особенности государства, экономические законы, математическая теория оптимизации и др. Аналогичная позиция относительно сокращения численного состава России высказывается и другими учеными. Полагаю, что сокращение численного состава Российской Федерации обусловлено, прежде всего тем фактом, что оно окажет позитивное влияние на повышение эффективности управления субъектами Федерации.

По мнению конституционалиста Ю.К. Краснова равноправие субъектов Федерации, в свою очередь, не означает и не должно означать «уравниловки» в отношении к субъектам со стороны федеральных органов.

Однако большинство конституционалистов относят Россию к асимметричному федеративному государству, при этом, указывая на юридические и фактические признаки. В ст. 5, 65 Конституции РФ закреплен разнопорядковый состав субъектов РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Полагаю, что одной из проблем конституционного регулирования федеративных отношений является противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст.5) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных образований – с третьей. Само сохранение различных наименований субъектов Федерации обуславливает их различия.

Российская Федерация относится к смешенному типу, то есть в основу деления ее на субъекты положен именно национально-территориальный принцип. Основная особенность национально-территориальной федерации состоит в том, что должны учитываться интересы всех ее субъектов. Особый интерес представляет вопрос о возникновении федеративного государства в России, поскольку его становление в нашей стране прошло весьма трудный путь. С 1922 г. по 1991 г. Россия входила в качестве суверенной союзной республики в состав другого федеративно­го государства - СССР, объединявшего 15 союзных республик. СССР был создан на большей части территории бывшей Российской империи, которая представляла собой многонациональное государ­ство. Исторически первой была образована РСФСР, которая в 1922 г. объединилась с тремя республиками - Бело­руссией, Украиной, Закавказской Федерацией. РСФСР развивалась как федерация, основанная на автономии. Однако подобное положение претерпело изменения в 1990-1991 гг., когда большинство автономных республик, автономных областей провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. Со временем изменилась численность автономных образований, и соответственно изменился их правовой статус. В республики было преобразовано большинство автономных областей. В связи с этим на IV Съезде народных депутатов было принято решение об исключении из названия республики термина «автономная» и о фактическом повышении конституционно-правового статуса республики («республика в составе РСФСР»).

Процесс формирования конституционно-правовых основ российского федерализма условно можно подразделить на периоды:

- Распад СССР и принятие в 1990 г. Декларации «О государственном суверенитете Российской Со­ветской Федеративной Социалистической Республи­ки». Декларация предусматривала, что государственный суверенитет провозглашается во имя высших целей - обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу - на самоопределение в избранных им национально - государственных и национально - культурных формах. Для обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета устанавливается полнота государственной власти при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, верховенство Конституции на всей территории российского государства, исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России и др. При этом в Декларации указывалось на приверженность общепризнанным принципам международного права и готовность жить со всеми странами и народами в мире и согласии, принимать все меры к недопущению конфронтации в международных, межреспубликанских и межнациональных отношениях, отстаивая при этом интересы народов России.

2. Подписание Федеративного договора от 31 марта 1992 г. - Договор «О разграниче­нии предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти республик в составе Россий­ской Федерации автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга», который стал прогрессивным документом в сфере регулирования федеративного устройства того времени. Федеративный договор был подписан представителями всех субъектов федерации, за исключением Татарстана и Че­чено-Ингушской Республики. Структурно фактически Федеративный договор включал три договора о разграничении компетенции - о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти суверенных республик, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти автономной области, автономных округов. Основной целью Федеративного договора было перераспределение компетенции в пользу субъектов Федерации на основе совместной договоренности и новых принципов разделения государственной власти, правил взаимодействия центра и составных частей государства по реализации распределенной власти. Подобное правовое закрепление разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами позволило приостановить процесс распада государственности, погасив в определенной мере стремление к региональной суверенизации.

- Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Россия в большей степени была приближена к симметричной федерации. В частности, вместо трех предусмотренных Федеративном договором вариантов правового статуса субъектов Федерации, Конституция РФ учреждала принцип равноправия субъектов Федерации. Так, конституционно закреплялся единый для всех субъектов Федерации перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72), единый принцип остаточной компетенции субъектов Федерации (ст. 73), что означает, в свою очередь, расширение элементов децентрализации и кооперативного федерализма. К сожалению, в российской Конституции не удалось в полной мере последовательно довести многие прогрессивные идеи полноценной симметричной федерализации. Например, что касается статуса республик в составе РФ по действующей в настоящее время Конституции Российской Федерации, то они в отличие от других субъектов Федерации: являются государствами (ч. 2 ст.5); имеют конституции, а не уставы (ч. 2 ст.5, ч. 1 ст. 66); вправе устанавливать свои государственные языки (ст.68) и др. Кроме того, республики могут иметь свое республиканское гражданство.

Специфику конституционно-правового статуса республики в составе РФ подчеркивает и иные факторы. В частности, факт установления ими государственных языков, гарантированность сохранения и развития языков недоминирующих этнических общностей, а также определение актов субъектов РФ в качестве объектов конституционного контроля на федеральном уровне. Представляется, что характеристика последнего критерия представляет особый интерес, поскольку Конституции РФ разграничивает объекты конституционного нормоконтроля в зависимости от вида субъекта федерации. В частности, согласно п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов - в отношении республик в составе РФ относится обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам республиканских конституций и законов, а в отношении иных субъектов РФ – уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Следует также обратить внимание на наличие противоречивости конституционной регламентации данного вопроса, поскольку п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ (в сравнении с выше названным конституционным положением) предусматривает, что Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Аналогичная норма предусмотрена и в положениях Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Таким образом, можно констатировать, что в ст. 125 Конституции РФ отсутствует дифференциация таких объектов конституционного нормоконтроля как нормативные акты субъектов РФ в зависимости от вида субъекта. В связи с выше сказанным, полагаю, что подобное противоречие в российском законодательстве требует устранения.

2. Значимым фактором, подчеркивающим конституционную закрепленность статуса субъектов федерации, является и их последовательность расположения в Конституции. Сопоставив конституционные нормы различных федеративных государств, можно констатировать, что последовательность расположения субъектов Федерации в Конституции может зависеть от ряда критериев: численного состава населения субъектов федерации, финансового положения субъекта, времени вступления в состав федеративного государства и др. Указанные выше факторы подчеркивают неравноправие статуса субъектов федерации, поскольку лишь их алфавитное расположение может свидетельствовать о равностатусности.

3. Немаловажное значение при рассмотрении отличительных признаков неравенства правового статуса субъектов федерации в юридической литературе придается экономической составляющей. Это обусловлено разницей экономического развития субъектов РФ, уровня обеспеченности материально-техническими средствами и др. «Уже никем не оспаривается тот факт, что субъекты Федерации должны быть экономически самодостаточными, способными обеспечивать потребности населения, содержать государственный аппарат и отвечать по обязательствам за счет своих собственных ресурсов. Однако не секрет, что большинство субъектов Федерации не отвечает данному требованию, а это значит, что им рано или поздно придется объединяться в экономически самодостаточные макрорегионы». Условия и порядок появления в составе России нового субъекта Федерации регламентированы специальным Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». В соответствии со ст. 5 названного выше Федерального конституционного закона не предусмотрено иной процедуры образования в составе РФ нового субъекта, кроме как объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ.

Говоря о экономической составляющей неравенства субъектов Федерации, следует также обратить внимание и на перекосы меж­бюджетных отношений федерального центра и субъектов Фе­дерации, которые, как справедливо отмечает Э.Н. Примова, создают реальную угрозу федеративным отношениям. Федерализм в бюджетной сфере предполагает сис­тему налогово-бюджетных взаимоотношений между органами власти и управления различных уровней. При этом главная задача федерального центра с рассматриваемой точ­ки зрения состоит в том, чтобы обеспечить формирование и утверждение общей инфраструктуры и механизма взаимодей­ствия всей экономической системы.

Следует согласиться с позицией тех авторов, которые полагают, что в настоящее время построение симметричной федерации пока не возможно. Например, профессор В.Н. Лысенко, поясняя свою позицию, отмечает, что «хотя за последние годы это неравноправие субъектов Федерации значительно уменьшилось, но полностью уровнять в правах республики как национально-территориальные образования, края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), а не о социально-экономических и политических правах и тем более не о льготах и привилегиях». Поэтому автор полагает возможным сохранение исторических названий субъектов Федерации, формы их основных законов, сохранив в Конституции Российской Федерации положение об их равноправии с точки зрения конституционно-правового статуса.

Резюмируя изложенное, необходимо отметить, что Российская Федерация еще длительное время будет сохраняться как асимметричное государство. Эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, а на уровне специфических особенностей определенного субъекта Федерации, что обусловлено различными экономическими, культурными, историческими, национальными, географическими и иными факторами. Как справедливо отмечает Н.М.Добрынин, переход к новой модели федеративных отношений является комплексным многоступенчатым процессом, состоящим из ряда политических, правовых, экономических и управленческих действий, итогом которых должно стать создание модели государственного устройства Федерации, состоящей из регионов нового типа в качестве ее системообразующих элементов. Следует помнить, что достижение реального равноправия всех субъектов Российской Федерации предпо­лагает их взаимное уважение, ответственность друг перед другом, готовность к различным компромиссам в деле сохранения России как уникального государственно­го образования.