Стратегически-инновационная функция государства и механизм ее реализации.

Разработка и осуществление социально-экономической стратегии государства опираются на предвидение долгосрочных тенденций социально-экономического, инновационно-технологического, экологического и территориального развития, выбор стратегических приоритетов и их реализацию с помощью стратегических и индикативных планов, национальных проектов и целевых программ. В России была разработана и методология перспективного планирования и программно-целевого управления, что помогло преодолеть тяжелые последствия гражданской Великой Отечественной войн, осуществить радикальную трансформацию экономики и войти в состав лидеров мирового научно-технического и экономического развития в 50-60-е годы XX в. Однако в системе государственного планирования и управления нарастали элементы бюрократизмa, увеличивалось технологическое отставание СССР от авангардных стран, недостаточно использовались рыночные механизмы и стимулы, падали темпы экономического роста.

В результате рыночных реформ 90-х годов прежняя система государственного прогнозирования и перспективного планирования социально-экономического развития страны была демонтирована. Основные контуры новой системы, адаптированной к условиям рыночной экономики, определены, как уже говорилось, Федеральным законом от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Однако в этом законе отсутствовали положения о стратегическом и индикативном планировании. К государственному долгосрочному прогнозированию практически не привлекались Российская академия наук и другие научные организации, документы по отдельным направлениям перспективного развития экономики и социальной сферы не увязывались с общей стратегией, не балансировались по ресурсам. Стратегическое и индикативное планирование а макроуровне практически отсутствовало, что ослабляет ответственность государственных органов за выработку и реализацию стратегии социально-экономического развития страны, приводит к крупным ошибкам и просчетам, особенно в кризисных ситуациях.

Преодоление последствий кризиса 90-х годов в условиях повышения неустойчивости мировой экономики поставило страну перед необходимостью перейти к стратегическому планированию. С 2006 г. начали осуществляться национальные проекты социального характера. С 2007 г. было решено разрабатывать федеральный бюджет на трехлетний период. В 2008 г. высшим руководством страны поставлена задача разработки долгосрочного стратегического плана социально-экономического развития страны на период до 2020 г., определены направляющие ориентиры этого плана. Однако стратегический план так и не был разработан и был заменен концепцией социально-экономического развития, а экономический кризис 2008-2009 гг. вынудил принять экстренные антикризисные меры. В 2009 г. Российская академия наук приступила к разработке прогноза научно-технологического и социально-экономического развития страны на период до 2030 г. Создан Координационный совет РАН по прогнозированию. Тем самым складываются предпосылки для нового этапа в развитии системы государственного регулирования рыночной экономики, в реализации стратегически-инновационной функции государства, что требует создания современной законодательной базы.

Новый подход к методологии прогнозирования, стратегического и индикативного планирования и программирования включает:

• определение системы национальных целей, отвечающих долгосрочным национальным интересам на данном этапе социально-экономического развития страны;

• выявление на основе долгосрочного прогноза тенденций динамики экономики, социальной сферы, инновационно-технологического, территориального развития, внешнеэкономических связей;

• выбор стратегических приоритетов и их реализацию на основе стратегических планов, государственных программ;

• гибкую реализацию стратегического плана на основе индикативных планов и бюджетов, сочетающих интересы государства и бизнеса, обоснованных государственных и корпоративных стратегий; принцип партнерства науки и образования, государственных структур и предпринимательства в разработке и выполнении стратегических планов и программ, обеспечивающих социальную ориентацию национальной экономики, ее модернизацию и инновационный характер и конкурентоспособность в условиях глобализации.[17]

Такой подход способствует реализации одной из ключевых функций государства — стратегически-инновационной. Государство сформировано гражданским обществом и содержится им прежде всего для того, чтобы в сложных, изменчивых условиях экономического, социодемографического, научно-технологического, экономического, территориального и экологического развития правильно определять стратегические ориентиры, последовательно отстаивая национальные интересы, своевременно осуществлять назревшие инновации и поддерживать конкурентоспособность экономики на основе ее радикальной модернизации. Значение этой функции существенно возрастает в современную эпоху, когда в мире осуществляется переход к постиндустриальному обществу, развертывается очередной научно-технологический переворот, набирают темп противоречивые процессы глобализации, мир потрясают глобальные кризисы.

Результатом работы по развитию стратегической функции государства стал Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Общую систему стратегического планирования и регулирования рыночной экономики иллюстрирует структурная схема, представленная на рис. 1.

В числе важнейших принципов построения этой системы можно выделить следующие.

1. Исходным пунктом разработки перспективной стратегии государства служит сверхдолгосрочное и долгосрочное прогнозирование социодемографического, экономического, инновационно-технологического, экологического, территориального и внешнеэкономического развития страны с учетом мировых тенденций. Разработка таких прогнозов — дело ученых и экспертов-профессионалов, но финансирование разработки прогнозов и использование полученных результатов — обязанность центральных государственных структур. Долгосрочные прогнозы необходимо публиковать и подвергать обсуждению, отбирая со временем те методологии и те коллективы, которые дают прогнозные траектории, наиболее близкие к реальной динамике.

2. Долгосрочный прогноз служит основой для выбора стратегических приоритетов, обеспечивающих приближение траектории будущей динамики к оптимальной, в наибольшей мере отвечающей перспективным национальным интересам, потребностям настоящего и будущих поколений. Приоритеты охватывают лишь ключевые направления, которые обеспечивают перелом сложившейся траектории, стратегический прорыв. Выбор стратегических приоритетов осуществляют государственные лидеры совместно с учеными, представителями бизнес-сообщества и гражданского общества после тщательного обсуждения. Набор приоритетов публикуется, мобилизуя активные силы общества на их реализацию.

3. Следующей итерацией в государственном стратегическом планировании является разработка (с периодической корректировкой и продлением) стратегического плана с горизонтом в 10-15 лет. Его задача — не только привести выбранные приоритеты и национальные проекты в единую систему, но и сбалансировать приоритетные цели с остальным полем социально-экономического развития, с ресурсами развития страны, учитывая цикличные колебания национальной и мировой экономики, рассматривая альтернативные сценарии будущего развития. Стратегический план следует рассматривать и утверждать на высшем государственном уровне, публиковать, чтобы он служил директивой для правительства и государственного сектора и стратегическим ориентиром для частного сектора и для населения.

Рис.1. Система стратегического планирования и регулирования социально-экономического развития Российской Федерации

4. Конкретным механизмом реализации стратегических приоритетов в рамках стратегического плана служат федеральные целевые программы на среднесрочную перспективу, утверждаемые правительством. Программы — важнейший инструмент стратегического управления, впервые эффективно использованный в нашей стране, но в последние десятилетия накопленный опыт в этой области во многом дискредитирован и выхолощен. Утверждались десятки слабо увязанных между собой целевых программ, они не в полной мере обеспечивались ресурсами, отсутствовал реальный спрос с ответственных лиц за достижение конечных целей программы.

5. Реализация стратегического плана и программ и их взаимная увязка осуществляются с помощью среднесрочных прогнозов социально-экономического развития — среднесрочных (на 3-5 лет) и краткосрочных (на год). Основные индикаторы этих прогнозов являются ориентирующими для частного и смешанного секторов. Выполнение стратегических планов и государственных программ осуществляется с помощью среднесрочных и годовых финансовых планов и бюджетов. Рекомендуется выделять средства на весь срок выполнения программы (проекта) в пределах среднесрочного горизонта (стратегического плана), жестко спрашивая за конечный результат.

8. Далее стратегические приоритеты и планы, государственные программы становятся основой для стратегического планирования и программирования на уровне федеральных округов и субъектов федерации, которые также подключаются к этой системе, начиная с долгосрочного прогноза и стратегического плана, которые разворачиваются в долгосрочных и среднесрочных государственных программах. Для оперативного обеспечения долгосрочных и среднесрочных программ разрабатываются бюджеты субъектов федерации, призванных переориентироваться на программную форму.

1.3. Задачи региональных и муниципальных властей по регулированию и планированию социально-экономического развития.

Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. N172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определяет полномочия органов государственной власти субъектов федерации, органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования и прогнозирования.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования относятся:

1) определение в пределах полномочий субъектов РФ приоритетов социально-экономической политики, долгосрочных целей и задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития РФ;

2) установление требований к содержанию документов стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах Российской Федерации, порядку их разработки, рассмотрению и утверждению (одобрению) с учетом положений Федерального закона, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ и нормативных правовых актов субъектов РФ;

3) разработка и утверждение документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов РФ;

4) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных органами государственной власти субъектов РФ;

5) обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъектов РФ;

6) установление порядка осуществления стратегического планирования в субъектах Российской Федерации в соответствии с нормативными правовыми актами;

7) участие в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, реализуемых на их территориях;

8) иные полномочия в сфере стратегического планирования, отнесенные в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования относятся:

1) определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития РФ и её субъектов;

2) разработка, рассмотрение, утверждение и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;

3) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных органами местного самоуправления;

4) иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами.

Федеральный закон №172 определяет и полномочия органов власти субъектов федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

1) участвует в обеспечении реализации единой государственной политики в сфере стратегического планирования, организует разработку проектов нормативных правовых актов в указанной сфере и осуществляет методическое обеспечение стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации;

2) определяет порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, находящихся в ведении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, и утверждает такие документы;

3) определяет порядок методического обеспечения стратегического планирования на уровне субъекта РФ;

4) определяет последовательность разработки и взаимоувязку документов стратегического планирования субъекта РФ и содержащихся в них показателей, а также порядок формирования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития субъекта РФ для разработки документов стратегического планирования;

5) определяет цели, задачи и показатели деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ;

6) обеспечивает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования субъекта РФ;

7) осуществляет мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

8) определяет порядок подготовки отчетов о реализации документов стратегического планирования субъекта РФ;

9) осуществляет контроль за соблюдением нормативных и методических требований к документам стратегического планирования субъекта РФ, включая требования к последовательности и порядку их разработки и корректировки;

10) осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Помимо этого определяются полномочия Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере стратегического планирования:

1) разработка документов стратегического планирования субъекта РФ, обеспечивают координацию разработки и корректировки документов стратегического планирования субъекта в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами;

2) осуществление мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования субъекта РФ;

3) осуществление иных полномочий в сфере стратегического планирования в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами.

В субъектах федерации могут разрабатываться следующие документы стратегического планирования:

1) стратегия социально-экономического развития субъекта РФ;

2) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования, к которым относятся:

а) прогноз социально-экономического развития субъекта на долгосрочный период;

б) бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период;

в) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период;

3) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования:

а) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта федерации;

б) государственные программы субъекта РФ;

в) схема территориального планирования субъекта РФ.

Муниципальные образования вправе разрабатывать собственные документы стратегического планирования, такие как:

1) стратегия социально-экономического развития муниципального образования;

2) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

3) прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

5) муниципальная программа.

Тема 2. Практика стратегического планирования развития территорий за рубежом