Методы реализации исполнительной власти

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.

Методы деятельности исполнительной власти - способы осуществления управленческих функций и средства воздействия органов ис­полнительной власти на управляемые объекты. Метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности и достижения ее целей.

Составляющими частями методов деятельности исполнительной власти являются способы: воздействия, обеспечения, организации и достижения целей управления.

Методы государственного управления имеют следующие особенности:

- выражают управляющее воздействие субъектов исполнительной власти

- в них находит свое выражение государственный (публичный) интерес, воля государства;

- выражают принадлежащие государству полномочия юридически властного характера;

- являются средством реализации закрепленной за органами управления компетенции;

- выбор зависит от особенностей управляемого объекта и др.

Следует различать метод правового регулирования управленческих общественных отношений и метод управления. Главный критерий их разграничения в том, что: метод правового регулирования — функция административного права; метод управления — функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Методы правового регулирования распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и эти органы (должностных, лиц), в то время как методы управления используются только ими.

Методы государственно-управленческой деятельности производны от методов административно-правового регулирования.

Следует также различать:

а) методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

б) методы организации работы, аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.

Наиболее распространенным является выделение двух групп методов — административных и экономических.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия на объекты управления, которое предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления.

Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т.п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»).

Экономические методы обычно характеризуются как способы или средства косвенного воздействия на объекты управления путем воздействия на их материальные интересы. Должное (необходимое и желательное для общества) поведение объекта управления достигается перспективами материальных выгод или под угрозой материальных санкций.

Универсальными способами воздействия на сознание и волю людей являются методы убеждения, поощрения и принуждения.

Убеждение - воздействие на сознание и волю управляемого субъекта и через них на поведение путем разъяснительных, воспитательных, организационных мер (просвещение, пропаганда, агитация, объяснение) для формирования или изменения системы ценностей, ориентации. Он проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли под­властного или ее преобразования.

Для убеждения характерно следующее:

- оно используется постоянно и в отношении всех граждан;

- оно обеспечивает добровольное выполнение норм, указаний, предпи­саний, а в конечном итоге воспитывает убежденность, "привычку" законопослушания.

Убеждение - это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя следующие элементы:

* овладение вниманием;

* внушение;

* воздействие на сознание;

* оперирование эмоциями;

* формирование интереса.

Средствами убеждения являются:

» обучение;

» пропаганда;

» агитация;

» разъяснение;

» обмен опытом.

Одной из форм убеждения является поощрение.

Поощрение - установление и реализация мер, стимулирующих совершение полезных действий (с точки зрения поощряющего), повышение положительных результатов деятельности. Поощрение персонифициро­вано, косвенно воздействует на волю поощряемого, оказывая стимулирующее воздействие путем морального одобрения, наделения определенными правами, материальными ценностями и может применяться к коллективным и индивидуальным субъектам.

В зависимости от оснований поощрения различают:

= абсолютное поощрение, обусловленное абсолютными основаниями поощрения. Такими основаниями являются: добросовестное выполнение трудовых и служебных обязанностей; выполнение гражданского долга (помощь в задержании преступника, спасение утопающего и т. п.); поощрение матерей, родивших и воспитавших более пяти детей; юбилеи, заслуги иностранных граждан перед Россией в развитии пауки и т. п.;

= относительное. Относительное поощрение регламентировано КоАП РСФСР, дисциплинарными уставами. Нормы указанных актов обязы­вают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда. Статьей 34 КоАП РСФСР определено, что чистосердечное раскаяние виновного, предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда являются обстоятельствами, смягчающими ответ­ственность за административное правонарушение. С точки зрения правовой основы различают:

= формальное поощрение - поощрение, регламентированное правовыми нормами (соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными актами и, как правило, заносятся в трудовую книж­ку, служебную карточку);

= неформальное поощрение - применение разнообразных мер воздействия, не предусмотренных юридическими нормами (например, публичная похвала).

По содержанию поощрение может быть:

- моральным (благодарность, грамота);

- материальным (премия, ценный подарок);

- статусное (изменяющее правовой статус гражданина, например, при­своение почетного звания "Заслуженный юрист Российской Федерации");

- смешанное (часто одна мера содержит моральное, материальное и статутное поощрение, например, присвоение звания Героя Российской Федерации).

В зависимости от оснований можно выделять абсолютное (абсолют­ные основания: выполнение гражданского долга, поощрение многодетных матерей) и относительное поощрение (является таковым в силу указания в законе: напр., ст. 4.2 КоАП РФ в качестве смягчающих административную ответственность называет раскаяние лица, добровольное возмещение причиненного ущерба и др.).

По содержанию поощрение может быть моральным, материальным (напр., выдача премии), статусным (напр., присвоение звания народного артиста), смешанным (напр., присвоение звания Героя России).

В зависимости от круга лиц, к которым применяются меры поощре­ния, различают:

а) меры поощрения, применяемые к коллективным субъектам (напри­мер, объявление благодарности Президента Российской Федерации кол­лективу Финансовой академии за заслуги по подготовке высококвали­фицированных специалистов в финансово-банковской области);

б) меры поощрения, применяемые к индивидуальным субъектам (напри­мер, для иностранных граждан и лиц без гражданства установлено при­менение такого поощрительного средства, как предоставление лицу с его согласия почетного гражданства).

Административное принуждение используется как средство обеспе­чения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, выполняет карательную функцию. Административное принуждение как метод управления состоит в психическом, материальном или физическом воздействии на сознание и поведение людей.

Принуждение заключается в применении субъектами исполнительной власти установленных административно-правовыми нормами прину­дительных мер в связи с неправомерными действиями, невозможности ре­шить проблему методом убеждения. Государственное принуждение в зависимости от характера общественно опасного деяния (события) и непосредственного объекта воздействия подразделяется на физическое и психическое (угроза, страх наступления неблагоприятных последствий).

Назначение принуждения состоит в восстановлении социальной справедливости, воспитании правонарушителей, предупреждении новых правонарушений. В этих условиях особое значение приобретает неизбежность наказания. При этом принуждение не имеет цели причинить нарушителю физические страдания или унизить его человеческое достоинство. Вместе с тем оно содержит карательный и устрашающий элементы, которые, однако, носят подчиненный характер и направлены на предупреждение правонарушений, воспитание и исправление лиц, их совершивших.

В качестве непосредственного объекта физического принуждения выступают субъект и его материальное положение и может выражаться в конкретных мерах - в определенных ограничениях, лишении некоторых благ, имеющихся в распоряжении субъекта.

Административному принуждению присущи следующие признаки:

- применяется на основе закона;

- осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов;

- персонифицировано;

- характерен внесудебный порядок применения.

- применяется в целях обеспечения административно-правовых норм.

По целевому назначению меры административного принуждения могут быть подразделены на следующие группы:

А) административно-предупредительные. Меры административного предупреж-дения используются в целях предупреждения правонарушения в сфере государственного управления, предотвращения обстоятельств, угрожающих общественной безопасности;

Б) административно-пресекательные - способы и средства прину­дительного воздействия, применяемые в целях прекращения противоправного деяния и предотвращения наступления общественно опас­ных последствий;

В) меры административной ответственности (административные взыскания). Административное взыскание - это наказание, применяемое в установленном законом порядке уполномоченным органом (должностным лицом) к виновному физическому и юридическому лицу. Административное взыскание может выражаться в моральном или материальном воздействии на виновного или во временном лишении его специального права.

Г) меры административно-процессуального обеспечения.

По субъекту принуждения различают:

- государственно-правовое принуждение;

- общественно-правовое принуждение.

Таким образом, под содержанием убеждения и принуждения следует понимать систему мер, в которых конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или возможного поведения субъектов административного права.

Наиболее четким критерием классификации методов управления яв­ляется характер воздействия на объект управления. В связи с этим раз­личают методы прямого и косвенного воздействия.

Характерными признаками методов прямого воздействия являются:

• прямое воздействие на волю;

• приказной характер;

• однозначность указаний;

• широкое использование правительственных, ведомственных актов;

• наличие административного аппарата, контролирующего выполнение указаний и применяющего принудительные меры для исполнения;

• стимулирование выполнения указаний;

• широкое использование внеэкономического принуждения.

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно:

= установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера;

= утверждение конкретных (адресных) заданий;

= предписания о совершении определённых действий;

= назначение на должности;

= удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений;

= запрещение определенных действий;

= выдача разрешений различного рода;

= осуществление регистрационных действий;

= проведение контроля и надзора;

= материальное и моральное поощрение;

= применение материальных санкций;

= разрешение споров между участниками управленческих отношений;

= установление стандартов;

= оформление государственных заказов;

= применение административно-принудительных мер и т.п.

Меры административного предупреждения - способы и средства, на­правленные на предупреждение и предотвращение правонарушений и обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных органов, предприятий и организаций. Основанием для применения мер административного предупреждения может служить предположение о намерении лица совершить административное правонарушение либо другое противоправное деяние. Административно-предупредительные меры носят профилактический характер и выражаются, как правило, в виде определенных ограничений и запретов. Таким образом, основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий как связанных, так и не связанных с действиями человека.

По непосредственному назначению и характеру правоограничений среди административно-предупредительных мер можно выделить четыре группы:

1) меры, применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных вредных, опасных, а нередко и тяжких последствий, например, введение карантина в местностях, пораженных эпидемией или эпизоотией, закрытие участков Государственной границы при вспышке опасных инфекционных заболеваний на сопредельной территории, принудительное выселение граждан из домов, грозящих разрушением; санитарный осмотр грузов; техосмотр транспортных средств и др.;

2) меры, направленные на предупреждение правонарушений, причем не только административных проступков, но и преступлений (контроль и надзорные проверки, таможенный досмотр, проверка документов, удостоверяющих личность);

3) меры, препятствующие уклонению соответствующих субъектов от исполнения ими обязанностей (реквизиция, принудительное медицинское освидетельствование и проч.);

4) особую группу составляют так называемые лечебно-преду­предительные меры принуждения, назначение которых не только обеспечение общественной безопасности, но и лечение опасных ду­шевнобольных, наркоманов, инфекционных больных и т.д.

Реальные правонарушения представляют непосредственную угрозу охраняемым общественным отношениям, причиняют им вред. Интересы их защиты требуют немедленного принятия мер органами исполнительной власти и их должностными лицами в целях пресечения действий, нарушающих правовые предписания.

Меры административного пресечения - способы и средства прину­дительного воздействия, применяемые в целях прекращения противо­правного деяния и предотвращения наступления вредных последствий.

Суть подобных мер состоит в принудительном прекращении противоправных действий (деятельности) граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, нарушающих установленный порядок.

Основаниями применения мер административного пресечения являются: во-первых, совершение правонарушения и, во-вторых, совершение объективно противоправных деяний или наступление представляющих опасность противоправных состояний или событий.

В зависимости от целей, характера, объекта воздействия административно-пресекательные меры подразделяются на:

• меры, применяемые к нарушителю - физическому лицу (требование прекратить противоправные действия, непосредственное физическое воздействие, административное задержание лица для составления про­токола об административном правонарушении, применение оружия и иных специальных средств и т. д.);

• меры, применяемые к нарушителю - юридическому лицу (требование

прекратить противоправные действия, приостановление деятельности предприятий или их закрытие, отказ в выдаче лицензии, приостановление действия лицензии или ее аннулирование;

• меры имущественного характера (изъятие огнестрельного охотничьего оружия, снос самовольно возведенных строений и др.);

• меры технического характера (приостановление эксплуатации автотранспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям);

• меры медико-санитарного и эпидемиологического характера (отстранение от работы инфекционных больных, запрещение эксплуатации предприятий торговли или общественного питания из-за их антисанитарного состояния и др.);

• меры финансово-кредитного характера (прекращение кредитования, сокращение бюджетного финансирования, изъятие в доход бюджета сумм, полученных путем нарушения финансовой дисциплины; наложение ареста на банковские счета организации).

• меры, применяемые непосредственно к личности правонарушителя (требование прекратить неправомерное поведение, непосредственное физическое воздействие, административное задержание и доставление в милицию и др.);

• меры, связанные с осуществлением лицензионно-разрешительной системы (отказ в выдаче лицензии на тот или иной подлежащий лицензированию вид деятельности, приостановление действия лицензии и др.);

• меры специального или исключительного назначения (применение огнестрельного оружия, химических слезоточивых веществ, водометов, резиновых палок, наручников и др.).

Меры административного пресечения тесно связаны с мерами административной ответственности и нередко предшествуют им, обеспечивая возможность ее фактической реализации.