Система министерского делопроизводства XIX - начала XX вв.

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления - высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреждений.

Новая система управления - министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как "исполнительное".

Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства - Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже - 1 января 1810 г. создан Государственный совет - высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.

Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 г. "Общего учреждения министерств" -законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними. Структура министерств имела следующий вид:

Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений. Совет министра состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа "для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения". В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников - журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.

"Общим учреждением министерств" вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку "сношений" (переписке) министерств с другими учреждениями.

Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот термин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь аппарат учреждения в целом. Термин "делопроизводство" происходит от сочетания слов "производство дела", а под "делом" в то время понималась не папка с документами, как в современном делопроизводственном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос: производство дела - это не что иное, как решение дела. Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как "правила, коими канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполнительных бумаг".

Содержание "Общего учреждения министерств" свидетельствует о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин - письмоводство), и движение документов и дел (порядок течения дел), понимая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или "производства дел" (используя современную терминологию, - процесс принятия управленческих решений). Именно это осознание "вторичности" делопроизводства по отношению к "производству дел" (принятию решений) пронизывает и "Общее учреждение министерств" и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протяжении всего XIX и начала XX вв. В силу этого регламентация министерского делопроизводства в "Общем учреждении министерств" давалась как "образ" (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.

Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) - донесения, ведомости, представления, переписка и др.; чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, "не терпящие времени", или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента - правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения -от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал "коллежский" порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения "слово в слово" всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки - изложения только самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации - журнальная. Автор известного "Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России" (1856 г.) М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 - в департаменте министерства, 36 - в Комитете министров.

Документы, создававшиеся в процессе "производства дела" можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе - "исполнительные бумаги".

Поскольку еще в последней четверти XVIII в. сложилась "иерархия властей и мест", определившая систему "сношений" учреждений различных типов, то министерскому делопроизводству ничего не оставалось, как "вписаться" в эту систему, что и произошло. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора - указы, повеления; от Государственного совета - высочайше утвержденные мнения; от Сената - сенатские указы; от Комитета министров - выписки из журналов заседаний. Министры в вышестоящие инстанции направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления. Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в конце XVIII в. систему документирования местных учреждений.

Самостоятельную стадию "производства дела" составляла "отправка дел", включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, надписание адреса и др.). До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов - документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.

Ревизия дел - проверка ведения дел - по "Общему учреждению министерств" составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, директоров департаментов; в губерниях - начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел ("не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности" - ПСЗ II. Т. 11, отд. 2. ? 9757).

Последняя стадия "производства дел" по "Общему учреждению министерств" - отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в "видах и предположениях". Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах - отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве истерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения - автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс документа Занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически также, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита "Ссылка на дату и номер входящего документа"), которая не имеет пока унифицированного вида и может выглядеть по-разному: "Ответ на ?..." или: "От такого-то" и т.п.

Приобретает устойчивый вид и реквизит "Адресат", появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, - это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

На протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство.

Особенностью организации делопроизводства в этот период яв-ялась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII - начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г.

Цель издания сборников образцов документов - дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием "обряда делопроизводства" и приложением форм документов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходится обращаться в государственные учреждения.

На фоне обширной делопроизводственной литературы этого периода совершенно самостоятельное значение имеют работы Н.В.Варадинова - "Делопроизводство, или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел" (СПб., 1857) и ее переиздания с несколько измененным названием 1873 и 1887 гг. Сам он так определял значение своей работы:

"... издание однообразных форм деловых бумаг и теоретических ... правил будет, может быть, иметь следствием введение единообразия, а с тем вместе и упрощение делопроизводства нашего... Я убедился, что не для всех родов бумаг, составляющих канцелярскую и деловую переписку, существуют в законах образцы и что не во всех присутственных местах и ведомствах употребляются одинаковые для них формы. Избрав из этих форм те, которые установились в деловой практике более однообразно и более сходно с указаниями и духом нашего законодательства, и присоединив к ним образцы бумаг административного и межевого делопроизводства, а также образцы актов, употребляемых частными лицами, я составил сборник всем возможным родам и видам деловых бумаг, а по тщательном изучении их написал и теоретические правила для их составления".

Делопроизводство Н.В. Варадинов разделял на теоретическое и практическое. В теоретическом значении - это "наука, излагающая правила составления деловых бумаг, актов и самих дел"; практическое делопроизводство - это "общий порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и по установившимся образам деловых бумаг". К предмету теоретического делопроизводства он отнес: "наружные свойства" деловых бумаг и их "внутренние> свойства".

В разделе о наружных свойствах документов он дает:

классификацию деловых бумаг с точки зрения внешней формы:

1. сношения (или отношения);

2. реестры, журналы, протоколы, ведомости, описи, отчеты, книги;

3. официальные письма;

4. записки;

5. выписки;

- порядок написания текста документа в разного рода деловых бумагах;

- части деловой бумаги (т.е. формуляр документа): заглавие, особенные пометки, расположение обстоятельств дела, подпись, скрепа, бланковые надписи, "кувертные" надписи;

- титулы и формулы обращения к разным особам и другие вопросы.

К внутренним свойствам он относит стиль ("слог") документов, особенности написания (орфография), принятые в деловых бумагах.

В практическом разделе работы Н.В. Варадинова чрезвычайно ценными являются: предложенная им классификация документов (канцелярские дела и бумаги, сношения присутственных мест и "просительские" дела и бумаги), детальное описание каждой разновидности документа и образцы конкретных документов по каждой разновидности, составляющие более половины его объемного труда.

Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.

Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки -телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм - письменной записи переданного по телефону сообщения.

В конце XIX - начале XX вв. все большее внимание обращается систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в "Обшем учреждении министерств", в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.

Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. "Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве" введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: "секретно", "не подлежит оглашению", "спешно" и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов.

Однако работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а происшедший в 1917 г. социально-политический переворот - сначала Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но зарождался на принципиально новых основах.

Современное делопроизводство

Если представления ученых об истории становления и развития учреждений управления, делопроизводства до октября 1917 г. имеют давнюю традицию и сложились в достаточно четкую и стройную систему знаний, то советский период нуждается в переосмыслении фактов, событий, концепций, учитывая неоднозначность в трактов­ке многих вопросов развития управленческой мысли, научной орга­низации труда и делопроизводства в этот период. В историографии декларировалось положение о качественном отличии новой систе­мы, строившейся после общественных потрясений 1917 г. и ликвида­ции старой буржуазной монархии. Многие современные исследователи напрочь вычеркивают историческую ценность последующего времени. Главный недостаток обоих подходов - игнорирование пре­емственности в развитии любой системы, в том числе и системы делопроизводства.

Концепция «эшелонов развития» цивилизации, выдвинутая ис­ториками и экономистами еще в 80-е гг., при спорности отдельных ее построений, во многом объясняет особенности социально-эконо­мического, политического и культурного развития России, дает ключ к пониманию ее развития на протяжении советского периода. Эти особенности влияли самым непосредственным образом на создавае­мую систему управления, поскольку любая власть объективно нуж­дается в укреплении и упорядочении своего положения. Она не мо­жет стабильно существовать в условиях беспорядочного управления с неграмотными исполнителями. Поэтому, несмотря на страшную цену проводимых в советской России реформ, они приносили и позитивные результаты, прежде всего в экономической сфере, неиз­меримо в меньшей степени - в социальной.

Октябрьский переворот 1917 г., нацеленный на коренной слом старого государственного аппарата, на приобщение к его деятельно­сти широких трудящихся масс, по форме кардинально изменил госу­дарственный аппарат. Всероссийский съезд Советов стал высшим ор­ганом государственной власти. В период между его съездами изби­рался ВЦИК - исполнительная власть. Для непосредственного уп­равления страной образовано первое советское правительство -Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдель­ными отраслями государственного управления постановлением Съез­да были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).

По составу новый аппарат принципиально отличался от старого: фактическое отстранение от власти бывших помещиков, дворян, представителей купечества закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и граждан­ских чинов». Для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления понизился. В то же время на своих местах оставались многие царские чиновники, саботировавшие новую власть. Председатель СНК В.И. Ленин при­знал, что «...культурный уровень не поднят, и поэтому бюрократы занимают старые места». Необходимо было законодательно офор­мить деятельность властных структур, упорядочить процессы доку­ментирования. 30 октября 1917 г. СНК издает декрет «О порядке ут­верждения и опубликования законов». Для оформления администра­тивных документов принято постановление СНК от 2 марта 1918 г.

«О форме бланков государственных учреждений», в котором пере­числялись обязательные реквизиты бланка документов. В период ста­новления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. Так, 8 де­кабря 1918 г. Совет рабочей и крестьянской обороны издал поста­новление «О точном и быстром исполнении распоряжений централь­ной власти и устранении канцелярской волокиты».

При рационализации технологии управления использовался опыт работы предшественников. Например, при создании «Положе­ния о письмоводстве и делопроизводстве» за основу взят аналогич­ный по наименованию и по содержанию документ военного ведом­ства 1911 г. Изменения в новом проекте были незначительными и касались исключения устаревших канцелярских шаблонов при со­ставлении текстов документов, рекомендаций по использованию меньших форматов бумаги в целях ее экономии и т.п.). При оценке этого периода надо учитывать тяжелые условия Гражданской войны, разрухи. Классовые битвы не способствовали стабилизации и упоря­дочению деятельности аппарата, а долгая и упорная борьба с бюро­кратизмом не приводила, да и не могла привести, к ощутимым поло­жительным результатам. Тем не менее, период 20-х гг. можно считать наиболее благотворным с точки зрения:

организации исследований в области управления, научной орга­низации труда (НОТ) и делопроизводства;

вышедших наиболее важных нормативно-методических доку­ментов в сфере документационного обеспечения управления (ДОУ);

практики работы ведомств, учреждений, организаций по доку­ментированию управленческой деятельности «общего делопроизвод­ства» и специальных систем документации.

Общественно-политическая и научная жизнь России 20-х гг. изо­билует противоречиями. С одной стороны, пресечение деятельности видных ученых, с другой - активная и успешная работа теоретиков и практиков управления (Гастев А.К., Керженцев П.М., Богданов А.А., Витке Н.А., Вызов Л.А., Дрезен Э.К., Бурдянский И.М. и др.), существование нескольких вполне самостоятельных школ управлен­ческой мысли. Например, школы крупного исследователя НОТ и управления Гастева А.К. (руководителя Центрального института тру­да), выдвинувшей оригинальную и содержательную концепцию тру­довых установок; направление, возглавляемое Керженцевым П.М. (создателем в 1923 г. и руководителем самой массовой общественной организации в стране — Лиги «Время», в дальнейшем переименован­ной в Лигу «НОТ» - 1924 г.). Керженцев П.М. сделал в своих иссле­дованиях важный вывод о перенесении универсальных организационных принципов деятельности объектов из одной сферы в другую. Он писал: «... опыт поенный в какой-то мере использовать в промы­шленности или организационные методы индустрии использовать в деле культурной работы и т. д.» Значительный круг ученых объеди­няла школа Розмирович Е.Ф. Ее представители в основном работали в Институте техники управления (ИТУ) при Народном Комиссари­ате Рабоче-крестьянской инспекции СССР, директором которого была сама Розмирович Е.Ф. Развитие управленческой мысли - «про­изводственная трактовка» управленческих процессов представлено в литературе Бызовым Л.А., Дрезеном Э.К., Розмирович Е.Ф. и др. Исходной методологической посылкой их теоретических построений и практической рационализаторской деятельности явилось утверж­дение о наличии общих черт в производственных и управленческих процессах. Несмотря на определенную ограниченность функцио­нально-технического подхода к изучению управления, авторы дан­ной концепции смогли эффективно решать с ее позиций многие «локальные» управленческие вопросы: рационализацию структур; со­вершенствование документирования исполнения, планирования и учета; рационализацию технологии и техники управленческих про­цедур и операций. Институт издавал рекомендации по улучшению делопроизводства в аппарате управления.

Организационно-научная деятельность по оптимизации в сфере управления была закреплена нормативными документами и созда­нием целой сети общественных организаций, институтов и лабора­торий, занимавшихся вопросами НОТ и делопроизводства. Так, в 1922 г. при общем управлении НК РКИ СССР создан отдел норма­лизации, состоящий из пяти секций. В секции делопроизводства занимались совершенствованием структуры делопроизводственных служб в партийном и государственном аппарате, рационализацией контроля исполнения, разработкой обоснованных норм выработки для отдельных категорий управленческих работников. На базе отде­ла нормализации в июле 1923 г. организована Секция администра­тивной техники, продолжавшая и расширявшая направления иссле­дований своего предшественника (обследование государственного аппарата с использованием хронометража, анкетирования; консуль­тации по улучшению деятельности «низовых» органов управления, методическая помощь и т. д.).

Для координирования работы по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. образован Совет научной организации труда, произ­водства и управления (СовНОТ). По Положению о Совете, утверж­денному 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим совеща­тельным органом при коллегии НК РКИ СССР и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и науч­ной организации управления, в частности его документационного обеспечения. Совет занимался также рационализацией техники и технологии производства.

В середине 20-х гг. дополнительно создаются две новые крупные организации: 1 января 1925 г. Оргстрой, а в феврале 1926 г. Государ­ственный институт техники управления (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте. Причем деятельность Оргстроя носила преимущественно прикладной характер (разработка об­разцов канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники), тогда как ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследова­ниям в области управления. Реализация теоретических положений проходила по линии Оргстроя или силами самого института, имев­шего тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационали­заторскими станциями, оргбюро предприятий, ячейками по НОТ, ла­бораториями и др.).

Наиболее интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись в ИТУ по следующим основным направ­лениям:

документооборот учреждений и методы его оптимизации;

способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документации;

контроль исполнения документов;

хранение документов.

Движение основных документопотоков учреждений исследова­лось с использованием графических методов, предлагались опти­мальные варианты работ с документацией, сокращались инстанции прохождения документов и операции, выполняемые с ними, разра­батывались маршруты курьерской связи. В рекомендациях ИТУ по выполнению учреждениями операций регистрации предлагалось, по возможности, отказаться от регистрации исходящей корреспонден­ции. Пропагандировалась «безрегистрационная система», базировав­шаяся на принципе направления документов непосредственно ис­полнителям. Однако низкая общая культура управления работников советских ведомств и учреждений стала причиной того, что внедре­ние данной системы во многом себя не оправдало.

По системе и направлениям обследования объектов ИТУ прак­тически не отличался от зарубежных консультационно-внедренчес­ких фирм и от организаций, которые работают в этой области на современном этапе. В результате детального обследования учрежде­ний создавался проект реорганизации общего делопроизводства, состоящий из двух основных частей. Первая содержала краткую характеристику существующего положения дел в организации; во вто­рой - намечались конкретные пути реорганизации и улучшения де­ятельности делопроизводства. Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистра­ция, разметка корреспонденции, курьерская связь, порядок испол­нения и контроль, отправка документации.

В проекте «новой системы делопроизводства» ИТУ излагались следующие общие принципы оптимизации деятельности обследуе­мых объектов:

организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;

регистрация документов должна быть однократной и произво­диться в самой упрощенной форме; отказ, где возможно, от регист­рации;

количество инстанций, через которые проходит каждый доку­мент, сокращается до минимума;

справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энер­гии и времени;

контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;

наблюдение, руководство и ответственность за постановку дело­производства возлагается на определенное лицо.

После изложения общих принципов давались конкретные реко­мендации по совершенствованию делопроизводства для обследуемо­го объекта. ИТУ и Центрархивом РСФСР подготовлены «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР», изданные в 1928 г. В них давались рекомендации по со­ставлению перечней категорий и дел, циркулирующих в учреждени­ях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими срока­ми хранения).

Важным этапом в развитии проблем делопроизводства можно считать подготовленный ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота» (издан в 1931 г.). В нем аккумулирован передо­вой практический опыт, накопленный к этому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечествен­ных и зарубежных ученых. Предполагалось ввести «Обшие правила» в качестве типовых и единых для всех учреждений. Основным ис­полнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, по замыслу авторов, должен был стать секретариат. В «Правилах» определялись функции работников секретариата, их обя­занности и содержание работ. Изложение материала в «Правилах» можно сравнить с содержанием современных обучающих инструк­ций к компьютерным программам. Например, детально описывался порядок обработки корреспонденции и указывалась методика вы­полнения каждой операции.

Разработанные составителями «Правил» признаки группировки дел (корреспондентский, предметно-вопросный, номинальный, гео­графический и хронологический) актуальны в делопроизводстве и сейчас. В «Правилах» последовательно и полно представлена вся технология выполнения операций, включая подготовку дел к сдаче в архив и их архивное хранение. Вполне уместно, учитывая высокий научный уровень исполнения «Правил», их общегосударственную значимость, сравнение этого документа с Единой государственной системой делопроизводства (ЕГСД). К сожалению, «Правила» не были доработаны по отзывам учреждений и окончательно не утверж­дены. ИТУ ликвидировали в апреле 1932 г.

При всем разнообразии видов и форм документов, реально циркулирующих в советских учреждениях, продолжали оставаться неупорядоченными по форме и содержанию потоки документа­ции. В этой связи к концу 20-х гг. остро встала проблема их уни­фикации и стандартизации. В ИТУ организовали специальное структурное подразделение, занимавшееся этими вопросами на общесоюзном уров<