СФЕРА ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Финансовое правоотношение — категория финансового права. В науке финансового права твердо установилось мнение, что финансовое правоотношение — это общественное отношение, урегулированное нормами финансового права. В то же время финансовое право традиционно определялось как совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. Отсюда следовало, что специфика финансовой деятельности государства через нормы финансового права, т.е. опосредованно, выражается в финансовых правоотношениях. Поэтому методологически верным являлось определение сущности и особенностей финансового правоотношения через специфику финансовой деятельности государства. Другими словами, особенности финансовых правоотношений всегда определялись в зависимости от особенностей финансовой деятельности государства, т.е. той сферы общественной жизни, в которой эти отношения возникали и развивались.

В настоящее время ситуация несколько изменилась. Если в советское время государство как субъект финансовой деятельности было представлено органами государственной власти и управления и на уровне Союза ССР, союзных, автономных республик, и на уровне административно-территориальных единиц, то после принятия Конституции РФ 1993г. оно представлено государственными органами только на уровне Федерации и ее субъектов. В ст.12 Конституции РФ подчеркнуто, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". В связи с этим в науке финансового права возник вопрос, стоит ли финансовые отношения с участием муниципальных образований включать в предмет финансового права. А применительно к нашей проблеме вопрос звучит так: входят ли отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципального образования, в сферу возникновения и развития финансового правоотношения? Н.И. Химичева, высказавшаяся по этому вопросу одной из первых, считает, что такие отношения должны быть включены в предмет финансового права. В связи с этим, по ее мнению, сегодня предмет финансового права надо определять через отношения, "которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач".

На наш взгляд, в современных условиях развития местного самоуправления отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципальных образований, следует включать в предмет финансового права и, соответственно, рассматривать их как составную часть сферы возникновения и развития финансового правоотношения. Прежде всего, в обоснование этого имеются экономические доводы. Так, аналитические данные показывают, что на сегодняшний день собственная финансовая база местного самоуправления очень слаба. Например, в Московской области уровень закрепленных доходов местных бюджетов не превышает 10%, остальные же 90% даются сверху. В связи с этим принцип самостоятельности местного самоуправления, провозглашенный в Конституции РФ, в финансовой сфере пока не может быть соблюден. Отсюда муниципальные финансы сегодня — это в большей части государственные финансы, выделяемые муниципальному образованию с помощью самых различных методов бюджетного регулирования, предусмотренных в Бюджетном кодексе РФ. Кроме того, существуют и сугубо правовые причины, требующие включить отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципального образования, в предмет финансового права.

Как известно, все отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, регулируются муниципальным правом, которое является комплексной отраслью. А "особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они одновременно выступают и в качестве норм основных отраслей права, и в то же время принадлежат к муниципальному праву". Поэтому отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципального образования, будучи включены в муниципальное право, составляют одновременно — с точки зрения системы права — предмет финансово-правового регулирования.

Итак, на наш взгляд, в современных условиях справедливо говорить о том, что финансовое правоотношение возникает и развивается в сфере финансовой деятельности не только государства, но и муниципальных образований.

При этом финансовая деятельность как единое целое представляет собой процесс создания, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований — это разновидность социальной деятельности. Ей присущи все черты последней: целенаправленность, предметность, упорядоченность. В связи с этим исследование финансовой деятельности государства и муниципальных образований возможно только в контексте философских достижений в области социальной деятельности. Поэтому с методологической точки зрения финансовая деятельность государства и муниципальных образований наиболее последовательно может быть рассмотрена в русле деятельностного подхода, т.е. праксиологической теории, разработанной философами. Теория деятельности, получая сегодня все большее и большее распространение в общественных науках, начинает активно использоваться наряду с теорией управления. Это обусловлено тем, что теория управления представляет собой одно из многочисленных подразделений теории деятельности, а праксиология для теории управления служит источником плодотворных идей. Праксиологическая теория дает возможность рассмотреть любую деятельность как систему, как целый "организм", а теория управления — выделить технологию этой деятельности". Другими словами, Праксиологическая теория — это теория системности социальной деятельности, которая позволяет нам исследовать финансовую деятельность государства и муниципальных образований с точки зрения системообразующих ее элементов: целей деятельности, субъектов, объектов, средств, способов, форм деятельности и т.д. Более того, в единстве с теорией управления она дает возможность исследовать процесс образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований в плане взаимосвязи и воздействия друг на друга всех элементов, составляющих данный процесс. Поэтому в настоящей главе финансовая деятельность государства и муниципальных образований будет исследоваться с позиций праксиологической теории и теории государственного управления. Однако надо учитывать, что финансовая деятельность государства и финансовая деятельность муниципальных образований, образуя единство как сфера возникновения и развития финансового правоотношения, в то же время имеют специфику, обусловленную тем, что первая является разновидностью государственной, а последняя — негосударственной деятельности. Поэтому наше исследование финансовой деятельности государства и муниципальных образований с точки зрения праксиологической теории и теории государственного управления будет учитывать их особенности.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований как и любая социальная деятельность целенаправленна, имеет цель. Цель является очень важной структурной характеристикой деятельности, ибо так или иначе определяет все другие ее категории: объект, средства, содержание, результат деятельности и т.д. Цель — это то, на что направлена деятельность, что придает ей смысл, что сохраняет ее как вид, ибо, "сменяя цели, субъект сменяет виды деятельности".

Вопрос о целях финансовой деятельности государства имеет идеологический характер, ибо зависит от решения вопроса о месте государства в обществе. В науке существуют две основные теории взаимоотношения государства и общества. Согласно первой, органической теории, общество представляет собой организм, сердцем которого является государство. Государство само устанавливает цели общественного развития, руководствуясь "общим интересом", "социальной полезностью" и т.д. Согласно второй теории, механистической (или индивидуалистической), государство представляет собой систему, которая создана обществом, индивидуумами для того, чтобы служить им. Отсюда индивидуум, а не государство, есть центральный пункт общества.

Органическая теория, будучи трансформирована в сферу финансовой деятельности государства, проявляется в том, что государство само, руководствуясь "общим имтересом", "общим благом", определяет те приоритеты, те цели, на которые направлена эта деятельность. Механистическая же теория, напротив, предполагает, что цели финансовой деятельности государства определены потребностями и интересами индивидуумов, а государство является лишь служителем индивида, представителем определенных услуг. В связи с этим основной принцип финансовых взаимоотношений государства и индивидуума выражается формулой "qui pro quo", т.е. "одно вместо другого", и означает, что индивидуум уплачивает государству налоги для того, чтобы взамен этого получить от государства требуемые услуги.

С учетом этого главной целью финансовой деятельности в государстве, реализующем механистическую теорию, является финансовое покрытие затрат насоциально-заказанные программы. Сегодня в России их все чаще называют национальными программами с наименованием приоритета решаемой обществом, нацией, государством проблемы. А в государстве, реализующем органическую теорию, — покрытие государствомсвоих затрат в ходе выполнения задач по реализации социально-экономических, оборонных и иных программ.

Механистическая теория государства все более и более входит в практику нашей жизни, ибо в соответствии с Конституцией РФ "человек, его права и свободы являются высшей ценностью" (ст.2), которые определяют смысл, содержание и применение законов (ст.18). Однако нельзя не отметить, что именно в сфере финансовой деятельности государства она пробивает себе дорогу очень трудно. Свидетельством этого является существовавшая долгое время известная оторванность финансовой от других видов государственной деятельности. Так, если Российское государство в экономической, социальной и других видах деятельности принимало те или иные программы, руководствуясь "социальным заказом", то его финансовая деятельность далеко не всегда синхронно обеспечивала эти программы. Государство как бы исходило из своих собственных представлений, руководствуясь "общей полезностью" в том, что должно быть финансово обеспечено в первую очередь, а что можно отложить. Результатом этого являлось наличие в нашей стране ряда "работающих" законов из-за нехватки финансового обеспечения. Например, в 1995г. был принят Федеральный закон "О вынужденных переселенцах", однако финансовое обеспечение этого Закона было дано лишь в 1997г., в связи с постановлением Правительства РФ от 28 января 1997г. №106 "О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья". "Бюджет 1997г. не включал в себя действие принятых законов примерно на 300 трлн. руб. (закон о ветеранах, северных завозах, социальной защите инвалидов и т.д.)".

В связи с этим Президент РФ в 1997г. указывал на необходимость разработки проекта закона, который бы не допускал принятия законодательных актов, не обеспеченных финансовыми средствами. И начиная со второй половины 1997г. практика несинхронной государственной деятельности постепенно нивелировалась. Доказательством этого являлся, прежде всего, отказ Президента РФ подписать принятый Государственной Думой 19 июля 1997г. Закон РФ "О статусе военнослужащих" по причине его необеспеченности финансовыми ресурсами, запланированными в федеральном бюджете на 1998г. Принятый в 1998г. и вступивший в силу с 1 января 2000г. Бюджетный кодекс РФ признает финансовый приоритет ежегодного бюджетного закона в сравнении со всеми другими законами. В п.5 ст.83 БК РФ прямо установлено: "В случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете".

С учетом всего отмеченного можно заключить, что сегодня, в условиях реализации на практике механистической теории государства, конечной целью финансовой деятельности Российского государства является покрытие затрат на социально-заказанные программы.

Цель финансовой деятельности муниципальных образований, будучи взаимосвязана с целью финансовой деятельности государства, обусловлена спецификой местного самоуправления, которое осуществляется на территории муниципального образования. Так, исходя из анализа ст.130 Конституции РФ, а также Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" можно заключить, что целью финансовой деятельности муниципального образования является покрытие населением соответствующей территории своих затрат в связи с решением вопросов местного значения.

В целом можно сказать, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований призвана покрыть публичные затраты, т. е. такие, которые должны обеспечить реализацию коллективных интересов.

О достижении этой цели можно судить лишь после того, как все денежные средства собраны и использованы. В связи с этим конечная цель финансовой деятельности государства и муниципальных образований предполагает реализацию ее ближайших, промежуточных целей. К числу последних, на наш взгляд, относятся: во-первых, сбор государством и муниципальными образованиями запланированных денежных средств в свои финансовые фонды; во-вторых, запланированное использование денежных средств для решения государственных задач и вопросов местного значения.

Зависимость конечной цели финансовой деятельности государства и муниципальных образований от решения первичных, промежуточных целей свидетельствует о том, что она является в известной мере идеальным образом (тем, к чему стремится финансовая деятельность государства и муниципальных образований). Важно заметить, что в настоящее время относительно цепей финансовой деятельности государства несколько изменились приоритеты. Ранее, в условиях тоталитарно-государственной экономики, денежные средства в казну государства собирались сравнительно легко, так как предприятия в отсутствие рынка не были и не могли быть заинтересованы в их накоплении и беспрекословно перечисляли установленные платежи в бюджет. Для достижения цели покрытия государственных затрат наиболее важным являлось своевременное и полное использование средств государственного бюджета на запланированные нужды предприятий, организаций, учреждений. В противном случае последние не могли функционировать, а значит, задачи государства не могли быть решены и, соответственно, не могла быть достигнута цель покрытия государственных затрат. Отсюда в прошлые годы наиболее активно развивалась нормативная база расходов бюджета. В настоящее время ситуация изменилась. В условиях плюрализма собственности покрыть государственные затраты можно лишь тогда, когда, в первую очередь, собраны все запланированные поступления в бюджет и государственные внебюджетные фонды. А достигнуть этой цели нелегко, ибо хозяйствующие субъекты, будучи заинтересованы в накоплении собственных финансовых ресурсов, стремятся законными и незаконными путями уйти, уклониться от налогов, сборов, пошлин и т.д. Поэтому для достижения цели собирания денежных средств, которая в настоящее время является важнейшей в механизме финансовой деятельности государства, наиболее активно развивается нормативная база государственных доходов.

Финансовая деятельность государства — очень сложный вид государственной деятельности. Он призван обеспечить, гарантировать не одну какую-то задачу или функцию государства, а практически все. Пожалуй, в современной системе государственных функций трудно выделить хотя бы одну, реализация которой не требовала бы государственных затрат. Не случайно Л. К. Воронова, исследуя расходы госбюджета, подчеркивала, что "расходы государства как вид финансовой деятельности являются методом осуществления его внутренних экономических, культурно-воспитательных, социальных и внешних функций". В связи с этим, если верно положение о том, что "деятельность государства представляет собой форму проявления и обнаружения функций" государства, то можно утверждать, что его финансовая деятельность государства полифункциональна. Пожалуй, это в полной мере относится и к муниципальным образованиям.

Цели финансовой деятельности государства реализуются в рамках субъектно-объектных отношений. Субъектом финансовой деятельности государства, что неоднократно подчеркивалось в науке, является государство в лице компетентных органов. Согласно Конституции РФ управление обществом со стороны государства осуществляется на уровне Российской Федерации и ее субъектов через органы государственной власти, т.е. законодательные, исполнительные, судебные (ст.11), а также другие государственные органы, к числу которых относится Прокуратура РФ (ст.129), Центральный банк РФ (ст.75). Таким образом, государство как субъект финансовой деятельности представлено сегодня государственными органами только на уровне Федерации и ее субъектов. С учетом отмеченного, к субъектам финансовой деятельности относится государство в лице компетентных органов как на уровне Федераций, так и на уровне субъектов Федерации. Причем к числу этих органов мы относим лишь те, для которых такая деятельность является специальной или составляет часть их компетенции.

Во-первых, в их число включаются представительные органы государственной власти. Финансовая деятельность составляет часть их компетенции. Во-вторых, к ним относятся исполнительные органы государственной власти. Органы исполнительной власти осуществляют финансовую деятельность государства как часть своей компетенции и как специальную. Как часть своей компетенции финансовую деятельность государства осуществляет Правительство РФ, а также органы исполнительной власти общей компетенции на уровне субъектов Федерации. Кроме того, — Государственный таможенный комитет РФ, министерства, имеющие централизованные фонды, а также (в ряде случаев) выступающие как уполномоченные государством органы по управлению казенными предприятиями и некоторые другие. К числу органов исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющих финансовую деятельность, относятся: Министерство финансов РФ и финансовые органы субъектов Федерации, федеральное казначейство, Министерство по налогам и сборам РФ, Федеральные органы налоговой полиции, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонды медицинского страхования РФ. Кроме того, анализ законодательства показывает, что финансовую деятельность государства осуществляют и органы судебной власти. В соответствии со ст.ст.1 и 3 Закона-РФ "О государственной пошлине" суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ контролируют уплату госпошлины при подаче в суд исковых заявлений и жалоб. Исходя из этого, можно утверждать, что финансовая деятельность государства составляет часть компетенции органов судебной власти.

Помимо всего отмеченного финансовую деятельность государства осуществляет и Президент РФ в соответствии со своей компетенцией.

В науке финансового права мало исследованным является вопрос о Центральном банке РФ (далее — ЦБ РФ или Банк России) как органе, осуществляющем финансовую деятельность государства. В учебниках финансового права, вышедших в последние годы, Центральный банк РФ отнесен к числу таких органов. Это верно, однако его роль в данной сфере сегодня существенно изменилась. В советское время Госбанк СССР являлся придатком бюджетной системы страны, ибо ее ссудный фонд легко "перетекал" на покрытие негласного бюджетного дефицита по распоряжению Совета Министров СССР, который отвечал за исполнение бюджета страны и в подчинении которого находился Госбанк СССР. Отсюда все отношения по образованию и использованию ссудного фонда страны фактически являлись отношениями по собиранию, распределению и использованию государством денежных средств для решения своих задач, предусмотренных планом экономического и социального развития. Не случайно в финансовую систему СССР долгое время включался и фонд банковского кредитования.

В настоящее время ситуация изменилась. Центральный банк РФ независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Кроме того, сегодня ссудный фонд государства не может использоваться на покрытие бюджетного дефицита по распоряжению Правительства РФ, как то было в советское время. В значительной мере в связи с этим финансовая и банковская системы Российской Федерации, как отмечают экономисты, относительно автономны друг от друга, т.е. банковское кредитование не включается в финансовую систему. Да, внутри банковской системы существуют денежные отношения, построенные на началах власти и подчинения. В основном это отношения между ЦБ РФ и коммерческими банками по поводу обязательных резервов, депонируемых в Банке России в соответствии с его резервными требованиями. Более того, существует целый ряд управленческих отношений неденежного характера между вышеуказанными субъектами. Однако, на наш взгляд, управление со стороны ЦБ РФ деятельностью коммерческих банков и возникающие на этой основе денежные отношения нельзя рассматривать как финансовую деятельность государства по следующим причинам. Во-первых, отношения внутри банковсвой системы не являются финансовыми, поскольку, как уже отмечалось, финансовая система страны отделена от банковской. Как следствие этого, в процессе управления банковской системой со стороны Центрального банка РФ денежные (финансовые) фонды не образуются. Во-вторых, во взаимосвязи с этим управленческая деятельность Центрального банка РФ по привлечению денежных средств от коммерческих банков не направлена непосредственно на покрытие государственных затрат в ходе реализации социально-экономических, оборонных и иных программ. Управленческая деятельность ЦБ РФ, в том числе и та, в результате которой возникают денежные отношения, является всего лишь способом, методом денежно-кредитного регулирования. Однако ЦБ РФ все же осуществляет финансовую деятельность государства. Он участвует в собирании, распределении и -использовании финансовых ресурсов государства, когда выполняет свои обязанности по операциям с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного долга, что следует из смысла ст.23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Центральный банк РФ осуществляет финансовую деятельность и тогда, когда производит эмиссию денежных знаков и оперативное руководство денежной системой. Последнее обусловлено тем, что в понятие "финансовая деятельность государства" обязательно должна включаться и организация денежной системы Российской Федерации, о чем настойчиво подчеркивается в последнее время в науке. "Финансы, — отмечает А.И. Худяков, — являются особой разновидностью денежных отношений, и самоихсуществование опирается на денежную систему".

Отсюда финансовая деятельность государства составляет часть компетенции Центрального банка РФ.

Из всего отмеченного следует, что только органы Прокуратуры РФ не осуществляют финансовую деятельность государства. Однако Прокуратура РФ надзирает за соблюдением законности в финансовой деятельности государства.

Что касается муниципальных образований, то субъектамиих финансовой деятельности следует считать сами муниципальные образования в лице соответствующих органов местного самоуправления или непосредственно население муниципального образования. Такой вывод следует из анализа ст.ст.1 и 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ст.2 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в котором записано: "Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования".

Субъект для достижения целей финансовой деятельности воздействует на ее объект. Общим объектом финансовой деятельности государства и муниципальных образований выступают экономические отношения общества, а точнее — отношения собственности, и, как результат, — доходы, накопления и т.д. субъектов хозяйствования и физических лиц, а также финансовые ресурсы государственных и муниципальных образований. В этом отношении С.С. Алексеев справедливо отмечает, что процесс формирования финансового права связан с положением субъектов финансового права как собственников, к которому "подстроилось финансово-правовое регулирование...". Признавая в качестве объекта финансовой деятельности вещи, т.е. материальные и финансовые ресурсы, надо иметь в, виду, что государство или муниципальное образование воздействует через эти объекты на поведение людей, т.е. управляет людьми посредством распоряжения вещами. Фактически этой же теоретической позиции придерживается и Конституционный Суд РФ, ибо в одном из своих постановлений он подчеркнул, что налогообложение всегда является ограничением права собственности, и последнее первично по отношению к праву государства требовать отторжения части собственности в виде налога.

Что касается государства, то к выбору конкретных объектов своего воздействия оно относится весьма избирательно. Государство воздействует на те конкретные доходы, накопления, финансовые ресурсы, которые в наибольшей мере отвечают его финансовой политике на том или ином этапе. К примеру, в последнее время финансовая политика государства склоняется к усилению налогового бремени физических лиц. Поэтому внимание государства как субъекта финансовой деятельности начинает сосредоточиваться на поиске новых видов доходов физических лиц. Отсюда научный анализ, объектов финансовой деятельности государства ценен тем, что позволяет дать реальную картину финансовой политики государства в тот или иной период. Важно отметить, что одним из недостатков российской (и, естественно, советской) финансово-правовой науки было и остается отсутствие научных исследований по бюджетному, налоговому законодательству во взаимосвязи с финансовой политикой государства. Хотя, на наш взгляд, сегодня уже накоплен достаточный материал, позволяющий проводить исследования по таким темам, как "Налоговое законодательство и финансовая политика Российской Федерации", "Бюджетное законодательство и политика. Борьба между Президентом и парламентом" и т.д.

Системно-структурный анализ финансовой деятельности государства и муниципальных образований, проводимый с позиций праксиологической теории и теории государственного управления, предполагает не только выделение субъекта и объекта этой деятельности, но и определение их взаимосвязи, взаимодействия. Такая взаимосвязь проявляется через содержание финансовой деятельности.

Под содержанием финансовой деятельности государства и муниципальных образований мы понимаем совокупность всех ее элементов, свойств и процессов. При этом элементами любой деятельности является специфический набор последовательных действий, осуществляемых ее субъектами. Совокупность взаимосвязанных действий, направленных на решение более или менее обособленных задач в рамках финансовой деятельности государства и муниципальных образований, составляет операцию.

Анализ законодательства, определяющего компетенцию органов, осуществляющих финансовую деятельность государства и муниципальных образований, а также практика ее реализации позволяет выделить действия и операции, составляющие основу содержания этой деятельности. К числу операций, т.е. более или менее обособленных блоков действий, составляющих содержание финансовой деятельности государства, могут быть отнесены:

установление налогов и сборов;

утверждение бюджетов и утверждение отчетов об их исполнении (в том числе бюджетов государственных внебюджетных фондов);

оперативное управление государственными денежными средствами;

контроль за движением государственных денежных средств;

формирование и частично использование денежных фондов государственных (казенных) предприятий;

организация денежной системы страны и некоторые другие.

Каждая из указанных операций включает определенные действия субъектов финансовой деятельности государства и, в соответствующих случаях, муниципальных образований. Так, операция по установлению налогов и сборов складывается из:

а) разработки соответствующих проектов правовых актов об установлении, отмене налогов, сборов;

б) представления законопроектов в Правительство РФ для получения заключения (ст.104 Конституции РФ);

в) принятия соответствующими органами власти проектов названных актов.

Операция по утверждению бюджетов и отчетов об их исполнении (в том числе государственных внебюджетных фондов) — состоит из:

а) разработки и составления проектов бюджетов;

б) рассмотрения и утверждения проектов бюджетов;

в) составления, рассмотрения и утверждения отчетов об их выполнении.

Операция по оперативному управлению государственными денежными средствами включает множество действий, среди которых могут быть выделены:

а) предоставление отсрочек по налогам и другим платежам в бюджет;

б) перераспределение средств в процессе исполнения бюджета;

в) принятие Правительством РФ решений о выделении средств из резервного фонда Правительства РФ и т.д.

Операция по контролю за движением государственных денежных средств также складывается из многих действий, где основными являются:

а) проверка налогоплательщиков и получателей бюджетных кредитов;

б) наложение финансовых санкций.

Операция по формированию и использованию денежных фондов унитарного предприятия включает:

а) принятие уполномоченным государственным органом решения о порядке распределения прибыли казенного предприятия;

б) принятие уполномоченным государственным органом решения о передаче части прибыли государственного предприятия (на праве хозяйственного ведения) в бюджет;

в) принятие муниципальным образованием решения о передаче части прибыли муниципального предприятия (на праве хозяйственного ведения) в бюджет.

Наконец, операция по организации денежной системы страны складывается из:

а) установления денежной системы;

б) денежной эмиссии;

в) оперативного регулирования денежной системы.

Конечно, все отмеченные действия могут быть подразделены на более мелкие. Однако они осуществляются субъектами финансовой деятельности в рамках отношений, которые могут быть подразделены на два вида. Во-первых, это отношения между органами, осуществляющей финансовую деятельность, например, между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации по поводу составления проектов бюджетов; отношения между банками и финансовыми органами различных уровней по поводу расходных расписаний. Во-вторых, это отношение между органами, осуществляющими финансовую деятельность, с одной стороны, а с другой — юридическими, неюридическими и физическими лицами, например между налоговыми органами и организациями по поводу проверок, наложения финансовых санкций.

Кроме того, отношения (действия, операции), составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, неоднородны по своему содержанию. Часть из них опосредует движение денежных средств, имеет распределительный характер и другие признаки, характерные для финансов. К их числу относятся отношения по уплате налогов и неналоговых платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды, по бюджетному финансированию и т.д. Все остальные отношения (действия, операции) не являются с экономической точки зрения финансовыми, ибо в рамках этих отношений не осуществляется движение денежных средств, что служит главным признаком финансов. Однако анализ содержания финансовой деятельности показывает, что те действия и операции, которые не проявляются как финансовые, направлены на то, чтобы "создать" финансовые отношения, упорядочить их, обеспечитьихразвитие для достижения целей финансовой деятельности-государства и муниципальных образований. Действительно, например, без установления налогов, сборов, утверждения бюджетов, финансового контроля и т.д., что осуществляется в рамках нефинансовых отношений, составляющих содержание финансовой деятельности государства, невозможны действия и операции, выступающие в качестве финансовых отношений. В итоге без реализации нефинансовых отношений (действий, операций), составляющих содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, невозможно достижение ее конечной цели — покрытие публичных затрат на реализацию социально-заказанных программ.

Через содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований осуществляется взаимосвязь субъекта и объекта этой деятельности. Государство и муниципальные образования как субъекты финансовой деятельности через действия, операции, реализуемые в рамках нефинансовых отношений, влияют на объект, в качестве которого выступают определенного рода экономические отношения. Государство и муниципальные образования в пределах, установленных законодательством, из всей массы экономических отношений "вытаскивают" в сферу финансово-правового регулирования те доходы, накопления различных субъектов, которые могут служить достижению публичных целей. Государство и муниципальные образования устанавливают правовой режим этих доходов, упорядочивают их "движение" в русле, обеспечивающем достижение целей финансовой деятельности, т.е. трансформируют в финансовые отношения, являющиеся составной частью содержания финансовой деятельности. Свидетельством этого является, например, часть вторая Налогового кодекса РФ, в которой определяется правовой режим дохода, полученного физическим лицом (налог на доходы физических лиц), а также дохода, начисленного работодателем за налоговый период в пользу работников (единый социальный налог). Таким образом, налицо управляющее влияние субъекта финансовой деятельности — государства на объект и, соответственно, определенного рода подчинение объекта субъекту этой деятельности. Отсюда между субъектом и объектом существуют отношения управления, а сама финансовая деятельность государства и муниципальных образований является управленческой. Однако надо иметь в виду, что она является управленческой не в узком, а в широком понимании, т.е. входит в компетенцию органов не только исполнительной, но представительной и даже судебной власти.

В связи с отмеченным в значительной мере проясняется вопрос о соотношении понятий "финансовая деятельность государства" и "государственное управление финансами", поставленный в свое время А.И. Худяковым. С точки зрения праксиологической теории финансовая деятельность государства представляет собой целое, необходимыми элементами которого служат субъект и объект, находящиеся в определенной взаимосвязи. Понятие "государственное управление финансами" отражает характер связи субъекта и объекта финансовой деятельности, в связи с чем управление финансами "вживлено" в структуру финансовой деятельности государства, являет<