БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

В соответствии с государственным устройством США бюджет делится на три уровня: федеральный, штатов и местных органов власти. Каждый из бюджетных уровней обеспечен собственными источниками поступлений, однако в разной степени. Если федеральный бюджет целиком обеспечен федеральными налогами и другими поступлениями (включая государственные займы), то бюджеты более низких уровней получают значительные суммы помощи от бюджетов более высо­ких уровней. Приблизительное соотношение расходов федерального бюджета и совокупных расходов всех штатов и местных органов власти страны, взятых вместе, составляло к началу XXI в. 60-63 % против 37-40 %. Каждый из уровней власти собирает собственные налоги. Некоторые из них встречаются (по назва­нию) на двух или даже на всех трех уровнях, однако при этом порядок их сбора и ставки обыкновенно сильно различаются для каждого из уровней. На каждом уровне есть основной источник поступлений — «опорный» налог, который дает наибольший доход соответствующему бюджету.

Общая характеристика бюджетного устройства

Краткий экскурс в историю

Государственный бюджет появился с момента образования США, однако устрой­ство его за период существования страны неоднократно и значительно меня­лось. Вначале размеры бюджета были, по сегодняшним меркам, крайне невелики и не выходили за пределы нескольких процентов валового продукта. Собирае­мость налогов была особенно низкой в первые годы существования США. Раз­меры государственных расходов резко увеличивались в периоды масштабных военных действий или в связи с иными чрезвычайными обстоятельствами, с прекра­щением которых расходы, как правило, вновь уменьшались до обычной нормы тех времен.

Еще в 20-е гг. прошлого века размеры федерального бюджета не выходили за рамки 3-4 % ВВП и были значительно меньше совокупных бюджетов штатов и местных органов власти. Размеры госбюджета значительно возросли в 1930-е гг. в связи с кризисом и депрессией, которые знаменовали окончание эры нерегу­лируемого капитализма. «Новый курс» президента Ф. Рузвельта включал обшир­ные социальные программы, а также программы воздействия на отдельные отрасли, помощь депрессивным регионам и т. д. Резкое увеличение федерального бюд­жета произошло в связи со вступлением Соединенных Штатов во Вторую ми­ровую войну, после которой его размеры хотя и уменьшились, но не до прежних параметров.

Особенности экономической модели

Начиная с 30-х гг. XX в. государственный бюджет США превращается в один из главных инструментов государственного регулирования экономики. Эту роль бюджет выполняет через расходную и доходную части. Регулирование экономики оказывается не менее важным, чем первоначальная задача — содержание и обслу­живание государственного аппарата. Кроме того, появилась функция перераспре­деления доходов — социального и территориального.

Бюджетный механизм США

С течением времени функции государственного бюджета усложнялись. Особенно быстро этот процесс происходил во второй половине XX в. Соответственно совершенствовался механизм управления государственными бюджетными рыча­гами. Ныне система органов бюджетного регулирования в США включает ведом­ства и учреждения всех ветвей и всех уровней власти.

В течение длительного времени, до начала XX в., в структуре исполнитель­ной власти не существовало органа, отвечавшего за подготовку проекта феде­рального бюджета. Только в 1921 г. был принят Закон о бюджете и отчетности, которым, в частности, было учреждено Бюджетное бюро. Оно было включено в состав Министерства финансов, функцией которого до тех пор было только исполнение федерального бюджета, формировавшегося по ведомственным заяв­кам непосредственно в Конгрессе. Однако у Бюджетного бюро была важная особенность: оно с момента создания подчинялось непосредственно президен­ту США.

При президенте Ф. Рузвельте Бюджетное бюро включили в состав образо­ванного в 1939 г. Исполнительного управления президента (далее — ИУП). Оно окончательно перешло в полное распоряжение президента и стало одним из глав­ных рычагов президентской власти. Важной отличительной чертой бюджетного механизма США является то, что проектирование федерального бюджета отделено от процесса и аппарата его исполнения и контроля над исполнением бюджета. Разработка бюджета осуществляется той частью исполнительного аппарата стра­ны, которая обслуживает Президента в качестве главы государства. При подго­товке проекта федерального бюджета создаются контуры бюджетной стратегии, включая среднесрочную (до 5 лет) и долгосрочную (до 10 лет), а также соответ­ствующей этой стратегии бюджетной политики.

В 1970 г. Бюджетное бюро было переименовано в Административно-бюджетное управление (далее — АБУ). К его обязанностям была добавлена новая функция — через проектирование бюджета контролировать уровень государственного адми­нистративного управления в федеральных органах власти, включая поиск путей и способов совершенствования системы. Президент Р. Никсон пытался сделать АБУ «рукой президента» в правительственном исполнительном механизме. Федеральный бюджет стал не только финансовой, но в большой мере и органи­зационной основой экономической политики, проводимой администрацией США. При разработке бюджетного проекта АБУ в основном развивает идеи бюджетно-налоговой политики, которые ему представляет президент США. Управление принимает непосредственное участие и в разработке этих идей. Главные линии будущей бюджетной политики президент намечает со своими ведущими совет­никами по экономическим проблемам. К числу их относятся министр финансов

Глава 11. Бюджетно-налоговое регулирование_____________________________________ 173

и председатель Экономического совета при президенте (далее — ЭС). Как и АБУ, ЭС, несмотря на свои небольшие размеры, является весьма важной частью пре­зидентского аппарата. В состав его входят три человека из числа известных экономистов или предпринимателей. ЭС был создан по Закону о занятости 1946 г. Главная задача этого совета — разработка общеэкономической полити­ки федеральной администрации. Отдельные линии и детали экономической политики регулярно уточняются на совещаниях так называемой «тройки», в ко­торую входят председатель ЭС, директор АБУ и министр финансов. Иногда с целью координации экономической и денежно-кредитной политики к «трой­ке» присоединяется председатель совета управляющих ФРС — глава Центро­банка США.

Совещания проходят под общим руководством президента США, периодически также принимающего в них участие. В ходе совещаний отрабатываются общие направления экономической политики государства. Затем по согласованным основ­ным направлениям разрабатываются более детальные мероприятия бюджетного и денежно-кредитного блоков регулирования экономики. Этим занимаются со­ответственно АБУ и ФРС. Однако инициатива в бюджетной политике федераль­ного уровня, в отличие от денежно-кредитной сферы, целиком находится в рас­поряжении государства.

Четкий механизм принятия экономических решений на высшем уровне помо­гает создать обоснованную хозяйственную стратегию, бюджетная составляющая которой разрабатывается АБУ. И хотя успех фукционирования этого механизма во многом зависит от личности президента, находящегося у власти в данный момент законодательные основы этого механизма заставляют главу государства всегда принимать во внимание доводы АБУ. Это создает гарантию для админи­страции от совершения крупных ошибок в бюджетной политике и помогает пре­одолевать возникающие затруднения.

Министерство финансов США, помимо участия в разработке бюджетной и финансовой политики, занимается исполнением федерального бюджета. Это главная задача его оперативной деятельности. Крупнейшее из подразделений Минфина — Служба внутренних доходов, насчитывающая 70-80 тыс. сотруд­ников (более половины чиновников министерства), ведет сбор федеральных налогов. Министерство исполняет и расходную часть бюджета: обеспечивает финансирование федеральных расходов по позициям и в размерах, утверж­денных Конгрессом после внесения в представленный президентом проект бюд­жета поправок и дополнений. Деньги ведомствам, отвечающим за расходова­ние средств по соответствующим статьям бюджета, могут выдаваться чеками или наличными. Кроме того, Министерство финансов (другое его название — казначейство) производит обслуживание государственного долга США, вы­пускает в обращение часть денежной наличности (мелкие бумажные купюры и монеты) и выполняет некоторые другие операции, вмененные ему конститу­цией и законом.

Утверждение федерального бюджета в Конгрессе начинается с работы над проектом документа в комитетах и подкомитетах в начале февраля каждого года и завершается к сентябрю (финансовый год начинается 1 октября). Работе над проектом бюджета посвящается до ²/₃ всего рабочего времени Конгресса. Обсужде-

Особенности экономической модели

ние ведется в обеих палатах. Обсуждение и утверждение налоговых законопроектов проходит по особой процедуре. Контроль за исполнением бюджета осуществляет Главное контрольно-финансовое управление (далее — ГКФУ), формально при­надлежащее к квазинезависимым ведомствам, однако считающееся «контроли­рующей рукой Конгресса».

Порядок работы над бюджетами штатов не унифицирован, как и дата начала финансового (бюджетного) года в каждом штате, но во многом этот порядок напоминает федеральную процедуру. Еще проще порядок работы с бюджетами в местных органах власти, однако и там необходимо обязательное соблюдение определенных законом процедур.