Факторы и принципы формирования направлений ГНТП

Несмотря на то что ГНТП США осуществляет федеральное правительство, ее опре­деляют многие факторы из различных сфер деятельности американского общества, поскольку государство и частный сектор в течение длительного времени после Вто­рой мировой войны осуществляли совместные вложения в сферу науки и техноло­гий США. Это обеспечило сбалансированность всех звеньев национальной иннова­ционной системы, их восприимчивость к новым импульсам спроса и предложения.

На формирование и реализацию ГНТП США активно влияют собственные, или внутренние, интересы развития науки и технологий; появление новых техно­логических сфер (так называемые радикальные инновации); интересы различных кругов общества (общественное мнение, парламентские, научные, промышлен­ные, военные круги и пр.); национальные и международные политические силы, государственные приоритеты, баланс между государственными ведомствами, международная позиция отдельных стран, интересы национальной безопасности и пр.; общенациональная экономическая ситуация (имеющиеся ресурсы); регио­нальные проблемы; действия или позиции отдельных лидеров общества и т. п.

ГНТП формируется органами законодательной и исполнительной власти США при активном участии ученых, руководителей университетов и их подразделений по научной политике, разного рода консультантов и консультативных организа­ций, лобби от различных гражданских и военных секторов экономики, лидеров промышленных компаний и пр.

ГНТП США не статична и развивается в зависимости от потребностей госу­дарства в тот или иной временной период. Основным ее принципом, строго соблюдаемым в США, является открытость ее целей, задач, направлений и ме­ханизмов для всех участников ее формирования и реализации, а также всех за­интересованных слоев общества, представляющих интересы как государства, так и частного сектора. Не менее важным принципом государственной полити­ки является максимальное удовлетворение интересов не только государства как выразителя общественных интересов, но и частного (главным образом промыш­ленного) сектора экономики. Селективность направлений политики (выбор ее приоритетов), а также планирование и программирование на определенный пе­риод времени государственных расходов на ИР также являются важными прин­ципами ГНТП США.

В основе ГНТП США лежат принципы, определенные Федеральным зако­ном 1976 г. «О научно-технологической политике, организации и приоритетах». В их числе:

• разработка и постоянная корректировка целей, задач, направлений и мас­штабов научно-технологической деятельности на основе оценки роли науки и технологий для осуществления намеченных планов (при этом ГНТП должна отражать интересы правительств штатов, местных органов власти и представителей различных групп общественности);

Особенности экономической модели

• активное использование потенциала науки и технологий для стабильного развития экономики, в которой экономический рост и инновационная дея­тельность строго соответствуют тщательно продуманному использованию ресурсов при условии сохранения богатства окружающей среды;

• осуществление научно-технологической деятельности для обеспечения внутренних потребностей страны при одновременном содействии реализа­ции целей внешней политики США;

• государственное содействие формированию (подготовка и переподготовка) эффективного кадрового потенциала сферы науки и технологий;

• создание и поддержание прочной основы науки и технологий в США, вклю­чая активные взаимоотношения на принципах сотрудничества и кооперации между правительством, местными органами власти и частным сектором;

• поддержка независимых инициатив, основанных на привлечении научно-технологического потенциала, устранение излишних барьеров на пути реа­лизации научно-технологических нововведений;

• высокоэффективная организация распространения научно-технологической информации;

• создание надежных научно-технологических и промышленных стандартов, принципов измерения, а также методов проведения испытаний и оценок;

• постоянное содействие пониманию широкой общественностью страны осо­бой роли науки и технологий в развитии общества.

Основные направления ГНТП США корректируются в зависимости от экономи­ческих и научно-технологических потребностей страны. В законе о государственной политике в сфере науки и технологий 1976 г. они определены следующим образом:

• оценка и определение проблем и задач государственного значения;

• мобилизация научно-технологических ресурсов страны для осуществления фундаментальных государственных программ;

• обеспечение устойчивого финансирования государственных программ в обла­сти ИР;

• разработка государственной стратегии организации и управления данной сферой;

• систематическая оценка ГНТП и государственных научно-технологических программ, внесение в случае необходимости законодательных поправок;

• обеспечение четкого функционирования консультативного механизма в рам­ках исполнительного аппарата президента США, который обязан надежно обес­печивать правительство США независимыми экспертными оценками и помо­щью по всему комплексу проблем, связанных с научно-технологической деятельностью принятием решений на государственном уровне в этой области.

Формирование и реализация ГНТП

Исторически инициатором тех или иных новаций национальной ГНТП была испол­нительная власть США. Однако сейчас центральную и все возрастающую роль в формировании государственной политики играет Конгресс США. Конгресс обла­дает законодательным правом и может принимать государственные программы

Глава 15. Государственная научно-технологическая политика

без согласования с администрацией президента. На федеральном уровне за фор­мирование и реализацию ГНТП отвечают прежде всего Управление по научно-технологической политике администрации президента США (далее — УНТП), комитеты по науке обеих палат конгресса, Исследовательская служба конгресса (более 700 чел.), Бюджетное управление конгресса. В недавнем прошлом важную роль в этом процессе играло Управление по оценке технологий Конгресса США, которое было ликвидировано в 1995 г. Кроме того, сотрудники, отвечающие за формирование государственной политики, работают и в федеральных ведом­ствах, осуществляющих государственные капиталовложения в сферу НИОКР. В правительстве США не существует единого органа или министерства по науке и технологиям. Единственное федеральное ведомство, работа которого полностью посвящена развитию науки и технологий, — это Национальный научный фонд США (далее — ННФ). ННФ финансирует главным образом программы фунда­ментальных исследований в университетах, кооперационных и бесприбыльных исследовательских центрах, в малом бизнесе.

Значительная часть законотворческой и бюджетной политики в сфере науки и технологий осуществляется президентом США и органами его Исполнитель­ного управления: УНТП и Административно-бюджетным управлением (АБУ). Директор УНТП является одновременно советником президента США по науке. Два органа в Исполнительном управлении, возглавляемые непосредственно пре­зидентом США, формируют политику президента и определяют направления работы УНТП: Национальный совет по науке и технологиям (далее — НСНТ) и Президентский совет консультантов по науке и технологиям (далее — ПСКНТ). НСНТ функционирует как «виртуальное министерство науки», являясь органом, состоящим из высших должностных лиц федеральных министерств, ведомств, глав соответствующих органов Исполнительного управления президента. В ПСКНТ входят видные представители промышленных, научных, деловых и обществен­ных кругов США, назначаемых президентом для мониторинга развития науки и технологий, учета интересов и мнений этих кругов при выработке и осуществ­лении ГНТП. Через этот канал частный сектор может оказывать влияние на фе­деральное правительство.

Важную роль в формировании ГНТП играют неправительственные органы: Национальная академия наук и примыкающие к ней институты; Национальный исследовательский совет (далее — НИС), в котором работают около 1 тыс. чел.); Американская ассоциация развития науки (далее — ААРН); корпорация РЭНД и др. Департаменты политики университетов, другие общественные организации, ассоциации и ведущие промышленные фирмы также участвуют в формировании научной политики на национальном уровне в рамках специально создаваемых целевых и консультативных групп и пр.

Главным инструментом ГНТП США является федеральный бюджет. Бюджетные приоритеты в различных областях ИР определяются с учетом отмеченных выше факторов и принципов, национальных целей, а также эффективности исполне­ния предшествующих бюджетов. В организационном плане формирование ста­тей федерального бюджета на ИР осуществляется при взаимодействии АБУ и УНТП. Каждое федеральное министерство и ведомство активно влияет на про­цесс принятия финансовых планов. Составные части проекта бюджета строятся

Особенности экономической модели

снизу вверх, но общая структура, приоритеты и финансовые ограничения спуска­ются сверху вниз (от президента через УНТП и АБУ). На решения управлений президента оказывают влияние внешние организации, как на стадии формирова­ния бюджета, так и на более позднем этапе, когда бюджет обсуждает Конгресс.

Крупнейшие бюджетные программы НИОКР утверждаются Конгрессом в рам­ках соответствующих законов, в которых определяются цели, срок, объем финанси­рования, конечный итог программ, а также обязанности президента США по контро­лю за их реализацией. Соответственно президент США раз в два года представляет Конгрессу сводный доклад о выполнении программ НИОКР по всем федеральным ведомствам, дальнейших планах и направлениях федеральных капиталовложений.

Государственное планирование развития науки и технологий, освоение новей­ших направлений НТП в США представляет собой блок государственных научно-технологических программ, объединенных единой стратегией и единым меха­низмом государственного экономико-правового регулирования. В 1993-2001 гг. федеральные министерства и ведомства, осуществляющие деятельность в области ИР, финансировали более 700 программ НИОКР, включая военные. В 1990-х гг. на эти цели ежегодно выделялось более 70 млрд долл. К основным ведомствам в этой сфере прежде всего относятся Министерство обороны, Министерство энергетики, НАСА, ННФ, Министерство транспорта, Министерство сельского хозяйства, Министерство торговли, Министерство внутренних дел, Министер­ство здравоохранения и социального обеспечения, включая национальные инсти­туты здравоохранения, министерство гражданского строительства и городского развития, Администрация общего обслуживания, Администрация малого бизне­са, Министерство финансов, Государственный департамент США. На них прихо­дится до 97 % средств федерального бюджета, выделяемых на НИОКР.

Государство вкладывает колоссальные бюджетные средства в сферу ИР (в 2001 г. — 86,76 млрд долл., что составляет примерно '/₃ всех расходов на НИОКР в США; на 2003 г. федеральный бюджет на ИР запланирован в объеме 107,1 млрд долл.). Но несмотря на громадный объем финансирования, США уже не могут обеспечи­вать первенство по всем направлениям науки, технологий и производства. Поэтому они активно вовлекают другие страны в научно-технологическое и инновационно-промышленное сотрудничество. Сегодня США являются не только главным произ­водителем, но также и главным потребителем мировой наукоемкой продукции.

Средства федерального бюджета США на ИР распределяются на конкурсной основе через систему федеральных контрактов и грантов, присуждаемых главным образом частным промышленным корпорациям и иным организациям негосудар­ственной формы собственности, а также федеральным лабораториям и исследова­тельским центрам. Промышленные компании выполняют большую часть приклад­ных ИР по федеральным контрактам. Около половины всех фундаментальных исследований США выполняют американские университеты, причем большая часть из них финансируется федеральным правительством. Широкое использо­вание федеральных контрактов и грантов является ключевым аспектом научно-технологической системы США, существенным фактором ее силы и жизнеспо­собности. Это делает американскую систему более гибкой по сравнению со многими научно-технологическими системами других стран, в которых в основном задей­ствованы государственные лаборатории и институты. Кроме того, в ходе управления

Глава 15. Государственная научно-технологическая политика______________________ 239

контрактами выявляются реальные потребности негосударственных организаций, которые впоследствии учитываются при формировании государственных научных и технологических приоритетов.

Государственные инвестиции США в сферу ИР благодаря их гигантским размерам и стабильности являются жизненно важными для национального эко­номического развития. Только государство может обеспечить создание и эксп­луатацию уникальных, дорогостоящих экспериментальных установок, осуще­ствлять поддержку долгосрочных и широкомасштабных фундаментальных научных исследований, не дающих быстрого коммерческого эффекта, предоставлять уни­верситетам и научным лабораториям свободный доступ к передовой научно-технологической информации, создавать единую национальную исследователь­скую инфраструктуру и пр. Государственные инвестиции в науку и технологии во второй половине XX в. стали чрезвычайно важным стимулом развития част­ного промышленного сектора американской экономики, зачастую мотивирующим частные корпорации вкладывать средства в те или иные производственно-тех­нологические направления. Государственное финансирование имело определяю­щее значение для развития отрасли производства полупроводников, исследований в области производства оптических волокон, систем безопасности на транспор­те, сети Интернет и многих других сфер экономики. В своде законов США пря­мо указывается, что «государственное финансирование науки и технологий — это капиталовложения в будущее. Они необходимы для постоянного развития страны и совершенствования общества. Государство обязано обеспечивать по­стоянные капиталовложения в науку, технику и технологии, по своим масшта­бам отвечающие национальным потребностям и экономическому положению страны»¹.