Государственный служащий: понятие, виды. Административно-правовой статус гражданского служащего.

В широком смысле государственный служащий — это профессиональный работник любой государственной организации: органа, учреждения, предприятия, а в узком — это профессиональный работник органов государственной власти.

Основными признаками государственного служащего являются:

— должность в государственных органах и их аппарате;

— профессиональная деятельность по практическому выполнению задач и функций государства;

— получение за это заработной платы за счет государственных средств.

К государственным служащим не относятся лица, проходящие стажировку в государственных органах, поскольку они не занимают должностей в этих органах а только претендуют на них.

Важное практическое значение имеет вопрос момента возникновения статуса государственного служащего (с момента зачисления на должность или с момента принятия Присяги). Следует иметь в виду, что в действующем законодательстве о государственной службе он не решен.

Круг государственных служащих довольно разнообразен и разнопланов. Всех государственных служащих можно классифицировать на различные виды в зависимости от:

— распределения государственной власти — государственные служащие органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

— характера государственной службы — гражданские и специализированные государственные служащие;

— объема должностных обязанностей — должностные лица и

лица, не являющиеся должностными.

В зависимости от характера полномочий, определяющих роль и степень участия государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на

-руководителей,

-специалистов,

- исполнителей.

При этом следует отметить, что единого мнения по поводу данной классификации в юридической науке нет. Некоторые ученые, в частности Ю. М. Старилов, считают ее принципиально неверной и предлагают свою: а) публичные государственные служащие; б) служащие и представители технического персонала, находящиеся на государственной службе.

Руководитель — это государственный служащий, который занимает государственную должность, связанную с непосредственным осуществлением задач и функций государственных органов. К этой категории государственных служащих можно отнести: руководителей государственных органов и их заместителей; руководителей структурных подразделений государственных органов и их заместителей; лиц, наделенных полномочиями принимать решения и давать указания подчиненным им служащим.

Следует иметь в виду, что каждый руководитель несет персональную ответственность за:

— выполнение задач и функций государственного органа, подразделения и организацию деятельности подчиненных государственных служащих;

— соблюдение государственной и служебной дисциплины;

— соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности государственного органа;

— качество и эффективность государственной деятельности во вверенной ему сфере.

В юридической литературе выделяют непосредственного руководителя, руководителя высшего уровня и руководителя высшего ранга. Например, в министерстве руководитель отдела является непосредственным руководителем своих подчиненных (специалистов), руководитель департамента — непосредственным руководителем своих подчиненных (руководителей отделов) и руководителем высшего уровня их подчиненных (специалистов), заместитель министра — руководителем высшего ранга.

Непосредственным руководителем является лицо, которое принимает правовые решения относительно личных дел подчиненного ему государственного служащего. К его основным полномочиям и функциям относятся: предоставление очередного и внеочередного отпуска или отказ в предоставлении отпуска, а также разрешение на увольнение со службы; прием заявлений об увольнении, установлении факта несоответствия занимаемой должности; издание официальных документов; принятие решений относительно дисциплинарных дел; контроль за соблюдением ограничений, связанных с государственной службой; аттестация персонала; принятие решений по вопросам работы с персоналом (перевод на другую должность, в том числе в одном и том же государственном органе; перевод в другой государственный орган и др.).

Специалист — это государственный служащий, который имеет необходимое профессиональное образование и оказывает содействие выполнению задач и функций государственного органа в пределах занимаемой государственной должности. К этой категории относятся государственные служащие, наделенные полномочиями осуществлять государственные властные функции, но не имеющие права осуществлять служебные юридически-властные действия как средства управления людьми. Их полномочия связаны с подготовкой проектов решений, юридических актов, обработкой вопросов, требующих специальных знаний. Специалисты, кроме знаний теории государственного управления, владеют знаниями в сферах определенной профессиональной деятельности: экономики, финансов, медицины, торговли, экологии и т. д.

Исполнители — это служащие, служебная деятельность которых не связана с действиями, влекущими юридические последствия или влияющими на содержание решений государственного органа. Их правомочность определяется задачами обеспечения служебной деятельности руководителей и специалистов путем создания материальных, информационных, совещательных и других условий, необходимых для выполнения последними служебных функций. К ним можно отнести: секретаря-референта, инженера, деловода, бухгалтера, экономиста и др.

В юридической науке особое внимание уделяется выяснению сущности термина «должностное лицо». Определение понятия «должностное лицо» приводится в Законе «О государственной службе». В соответствии со ст. 2 Закона должностными лицами считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппаратов, другие государственные служащие, на которых законами или иными нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций. Такое определение представляется довольно неконкретным и нечетким. В административной науке должностным лицом в системе государственной службы считается служащий, который наделен государственно-властными полномочиями, имеет в подчинении других государственных служащих или распоряжается в административном порядке материальными и денежными ресурсами.

Определяющими критериями сущности должностного лица являются организационно-распорядительные и консультативно-совещательные функции. Как указано в постановлении Пленума

Гражданский служащий – это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактоми получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации – соответствующий субъект Российской Федерации. Это принципиально новое положение законодательства, которое соответствует все чаще появляющемуся в литературе представлению о государственной службе как служении государству, гражданскому обществу, народу, всем его слоям и социальным группам.

Юридический фактом для возникновения правового отношения между служащим и нанимателем является сложный юридический состав – замещение должности государственной службы.

Условия поступления на гражданскую службу и замещения должности гражданской службы перечислены в ст. 21 ФЗ о гражданской службе:

- гражданство РФ;

- возраст (от 18 до 65 лет);

- владение государственным языком (литературным русским языком);

- соответствие квалификационным требованиям по должности (уровень образования, стаж (опыт работы), специальные знания и навыки).

Ограничения, связанные с гражданской службой, или обстоятельства, при которых гражданин не принимается на гражданскую службу, названы в ст. 16 ФЗ о гражданской службе, в том числе:

- признание недееспособным или ограниченно дееспособным;

- осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

- наличие заболевания, препятствующего прохождению службы, подтвержденного заключением медицинского учреждения;

- близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

- наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации устанавливается федеральным законом о виде государственной службы (ст. 10 ФЗ о системе государственной службы).

Элементами статуса служащего в главе 3 ФЗ о государственной гражданской службе названы: права и обязанности гражданского служащего, ограничения, требования, запреты, поведение при конфликте интересов, обязанность представлять сведения о доходах. С точки зрения юридической науки, к элементам правового статуса служащего относятся права и обязанности, в т.ч. такие специальные права и обязанности, как гарантии, ответственность, запреты, требования к служебному поведению.

Права и обязанности государственного служащего подразделяются на основные и должностные. Основные права и обязанности регулируются ст. 14 и ст. 15 ФЗ о гражданской службе, должностные права и обязанности предусмотрены должностным регламентом (ст. 47 ФЗ о гражданской службе).

Основные права гражданского служащего могут быть разделены на две группы:общие права (к которым относятся большинство прав, названных в ст. 14 ФЗ, например, право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности по замещаемой должности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями, значимыми для должностного роста) и специальные права, необходимые для выполнения функций по должности (право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий; право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; право на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; право на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации).

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов[3]. Это принципиально новое положение, в предыдущем законе был полный запрет на иную деятельность.

Основные обязанности гражданского служащего могут быть также разделены на группы: общие обязанности и специальные обязанности по должности. К обязанностям служащего относятся, например, обязанности:

- соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;

- не разглашать сведения, ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

- сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта;

- исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий.

Принципиально новое правовое регулирование предусмотрено для исполнения неправомерных, по мнению подчиненного, приказов руководителя. Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. Если служащий считает поручение неправомерным, то должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. Если в ответ руководитель письменно подтвердит необходимость исполнения поручения, то гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность несут и гражданский служащий, и давший это поручение руководитель.

Должностные обязанности и права служащего устанавливаются в должностном регламенте. Это новое понятие заменило ранее существовавшие должностные инструкции. В должностной регламент включаются: квалификационные требования; обязанности, права и ответственность по должности; перечень вопросов, по которым гражданский служащий самостоятельно принимает решения; перечень вопросов, по которым гражданский служащий участвует при подготовке проектов актов и иных решений; сроки и процедуры подготовки и принятия проектов управленческих и иных решений; порядок служебного взаимодействия; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям; показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего).

Ещё одним элементом статуса служащего являются запреты. Гражданскому служащему предписывается соблюдать 17 запретов в течение службы (ст. 17 ФЗ о гражданской службе). В том числе, служащий не вправе:

- участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;

- осуществлять предпринимательскую деятельность;

- получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц. Подарки, полученные гражданским служащим в связи с официальными мероприятиями, признаются собственностью государства и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом (подарки стоимостью до 5 МРОТ);

- допускать публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;

- использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности.

В случае нарушения запретов служебные отношения с гражданским служащим прекращаются и (или) служащий привлекается к ответственности.

Требования к служебному поведению гражданского служащего (ст. 18 ФЗ о гражданской службе) сформулированы в качестве юридических обязанностей служащего, однако имеют этическое основание. Например, гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности добросовестно; не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам; не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; проявлять корректность в обращении с гражданами; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа.

Гражданский служащий может привлекаться к уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой ответственности.

Засовершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить к гражданскому служащему дисциплинарные взыскания. К дисциплинарным взысканиям по гражданской службе относятся замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение по установленным в законе основаниям (ст. 57 ФЗ о гражданской службе).

Субъектом уголовной и административной ответственности выступают не все служащие, а преимущественно те, которые имеют статус должностного лица (выступают представителями власти, выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственном органе).