ГЛАВА 2 СТРУКТУРА И ПОЛНОМОЧИЯ ПАРЛАМЕНТА

[4]¹Хотя прототипы этого важнейшего института государственной власти возникли еще в античной древности, принято считать, что со­временные парламенты берут свое начало с создания в XIII в. в Англии представительного учреждения, ограничившего королевскую власть в соответствии с Великой Хартией Вольностей 1215 г. Позднее анало­гичные представительные органы появились во Франции, Испании, Польше и др. странах, из которых в дальнейшем сформировались пар­ламенты современного типа.

Как орган законодательной власти только парламент выполняет функцию принятия законов, имеющих чаще всего приоритет в отно­шении других нормативных правовых актов. В Конституции Ирлан­дии (ч. 2 ст. 15), например, говорится, что «никакой другой законодательный орган, таким образом, не имеет полномочия издавать законы для государства». Как верховный законодательный орган парламент призван решать преимущественно в законодательной форме не част­ные и сравнительно второстепенные, а общие и главные вопросы об­щественной жизни, в чем находит свое выражение то важное место, которое он занимает в механизме осуществления государственной власти.

Важная роль парламента в механизме осуществления государст­венной власти находит свое выражение в выполнении им не только главной своей функции — законодательствовании, но и в ряде других. Здесь следует выделить функции: принятия государственного бюдже­та, контроля за его исполнением, установления налогов; формирования других высших государственных органов и избрания иных высших должностных лиц (например, избрание президента, образование пра­вительства, утверждение премьер-министра и министров, избрание судей и др.) или участие в этих процессах; осуществления в той или иной мере (в зависимости от формы государственного правления) кон­троля за высшими органами и должностными лицами исполнительной власти и др. Особая роль парламента получает свое выражение и в таких его полномочиях, как: объявление войны и заключение мира или участие в этом; назначение референдума; ратификация и денонсация международных договоров; объявление амнистии; осуществление про­цедуры импичмента и др. Такая государственно-политическая систе­ма, в рамках которой парламент имеет высший статус и играет ведущую роль в осуществлении государственной власти, называется парламен­таризмом.

[5]¹Место и роль парламента в той или иной стране во многом зависят от принятой в ней формы государственного правления. Совершенно очевидно, что они далеко неодинаковы в парламентарной республике, где парламенту принадле­жит ведущее место и решающая роль, и в президентской республике, где парламенту могут принадлежать немаловажные, но все же не ре­шающие, а подчиненные место и роль. Явно не сопоставимы место и роль парламента в абсолютных монархиях, где парламенту отведены в основном консультативные функции, и в парламентарных монархиях, где парламенту принадлежит решающее слово.

Структура парламента. По своей структуре парламенты разграни­чиваются на однопалатные и двухпалатные. Большинство стран мира (США, Великобритания, Франция, ФРГ, Италия, Австралия и др.) имеют двухпа­латный парламент, но и однопалатные парламенты нередки и число их составляет несколько десятков (Китай, Индонезия, Египет, Израиль, Коста-Рика, Камерун, Сальвадор, Мавритания и др.). Двухпалатные парламенты обычно присущи федеративным государствам, в которых, наряду с общенациональным (общегосударст­венным) представительством в одной (нижней) палате, обеспечивается также представительство субъектов федерации в другой (верхней) па­лате. И во многих унитарных государствах с двухпалатными парламен­тами верхние палаты связаны чаще всего с обеспечением представи­тельства их территориальных единиц. Наименования как нижних, так и верхних палат многообразны, но наиболее распространены для ниж­них палат и для однопалатных парламентов — Палата депутатов, Пала­та представителей, Национальная Ассамблея, Национальное собрание, а для верхних палат — Сенат, Федеральный (Союзный) Совет, Совет соответствующих субъектов федерации (Совет кантонов в Швейцарии, Совет штатов в Индии и т.д.). Нередко в состав однопалатного или двухпалатного парламента юридически включается и глава государст­ва (Великобритания, Египет, Индия, Танзания и др.). В прошлом в отдельных странах (ЮАР, Югославия и др.) имели место и парламен­ты, имевшие три и более палат.

Каждая палата парламента обычно имеет своего руководителя — председателя (спикера), избираемого палатой, как правило, на весь срок работы палаты, но иногда и на срок работы данной сессии. Неред­ко избираются и его заместители, которые вместе с председателем об­разуют президиум или бюро палаты. Иногда председателем палаты может быть не избираемое из ее состава, а другое лицо по занимаемой должности. Так, в США, Индии и некоторых других странах Сенат возглавляет вице-президент страны; в Великобритании Палату лор­дов — лорд-канцлер, являющийся назначаемым премьер-министром членом кабинета. В двухпалатных парламентах общепарламентского руководящего органа обычно не создается, а на совместных заседаниях палат, как правило, председательствует спикер верхней палаты (се­ната).

Для предварительной подготовки и рассмотрения вопросов, выно­симых на заседание палаты или всего парламента, внутри палат (пар­ламента) создаются чаще всего специализированные вспомогательные структурные подразделения — комитеты, комиссии, состоящие из пар­ламентариев, профессионально знакомых с соответствующей сферой деятельности. В ряде случаев (например, в Великобритании), они не носят специализированного характера. Эти комитеты и комиссии могут быть постоянными, т.е. создаваемыми на весь период деятельнос­ти данного состава палаты (парламента), и временные, т.е. создаваемые только для выполнения определенной задачи, после решения которой они перестают существовать. Внутри комитетов (комиссий) могут со­здаваться еще более специализированные подкомитеты (подкомис­сии). К числу внутренних структурных подразделений палаты (парла­мента) можно также отнести партийные фракции депутатов, их терри­ториальные объединения и др.

[6]¹Полномочия парламента. Из конституционного статуса парламен­та и его функций вытекает и компетенция парламента, т.е. совокуп­ность его полномочий. В конституциях стран мира компетенция пар­ламента определяется по-разному: в одних странах она формулируется очень четко и определенно (например, в США, Испании, Франции, Сенегале, Габоне, Мадагаскаре и др.); в других — она частично опреде­лена достаточно четко, но в той или иной мере содержит и положения, делающие пределы полномочий парламента достаточно неопределен­ными, подвижными (например, в Швейцарии); в третьих — компетен­ция парламента остается совершенно неопределенной и ничем не огра­ниченной, поскольку в своей законодательной деятельности в любом вопросе он не связан никаким конституционным актом (Великобрита­ния, Япония, Италия, Новая Зеландия, Ирландия и др.). В отдельных монархических мусульманских странах (Саудовская Аравия, ОАЭ) полномочия парламента носят в основном консультативный характер.

Вместе с тем, говоря обобщенно, парламенту свойственны обычно следующие основные полномочия.

1. Законодательные полномочия, обеспечивающие выполнение главной функции парламента — принятие законов. Тот факт, что в законодательном процессе могут в той или иной мере и форме участ­вовать и другие государственные органы (президент, конституционный суд и др.), не отменяет то, что прерогативой именно парламента является, как правило, принятие законов, которое поэтому составляет основное содержание его компетенции и практической деятельности. Это находит свое выражение в обсуждении законопроектов в комите­тах, комиссиях и на пленарных заседаниях палат парламента и в при­нятии законов. Хотя не во всех странах парламентарии обладают пра­вом законодательной инициативы, в большинстве государств (Вели­кобритания, Италия и др.) они имеют такое право. Законодательные полномочия парламента в ряде стран включают и полномочие приня­тия конституции страны и поправок к ней, конституционных законов.

2. Полномочия в области финансов — это прежде всего полномочия парламента по утверждению бюджетных доходов и расходов государ­ства и установлению налогов. Данные полномочия осуществляются в форме ежегодного принятия закона о государственном бюджете по спе­циальной процедуре, отличной от принятия обычных законов. В ряде стран (США, Великобритания, Япония и др.), принимается не закон о государственном бюджете, а финансовые программы, осуществляемые через серию отдельных законов об ассигнованиях и доходах. Через закон о государственном бюджете парламент уполномочивает правительство расходовать государственные средства в утвержденном объе­ме и согласно росписи расходов, а также возлагает на него обязанность собрать необходимые для этого налоги и другие поступления. В финан­совую компетенцию парламента входит обычно и утверждение отчета правительства об исполнении бюджета. В компетенцию парламента включается также установление налогов и сборов, налоговых льгот. Иногда сюда относятся полномочия по принятию решений по внешним и внутренним займам государства, о денежной эмиссии, о создании многообразных внебюджетных фондов и т.д.

3. Полномочия по формированию других высших государственных органов (целиком или частично). В одних случаях при этом парламент самостоятельно и непосредственно решает эти вопросы; в других — дает согласие на выдвинутые иными органами кандидатуры или ут­верждает их. Как уже отмечалось, в ряде стран парламент избирает президента страны или участвует в его избрании более широким орга­ном. Нередко парламент избирает или назначает премьер-министра и даже образует правительство в целом. Парламент или одна из его палат формирует конституционный суд и верховный суд или участвует в их формировании, назначает генерального прокурора и т.д.

4. Полномочия по контролю за деятельностью органов исполни­тельной власти и других высших государственных органов. Как выс­ший орган народного представительства парламент наделен и такими высокими полномочиями, хотя, конечно, они значительно шире в пар­ламентских республиках и монархиях, нежели в президентских рес­публиках и дуалистических монархиях. Особенно важное место зани­мает здесь контроль парламента за деятельностью правительства, но он распространяется и на главу государства, на органы судебной влас­ти, органы местного самоуправления и др. По отношению к прави­тельству парламентский контроль носит политический характер, что находит свое выражение в вынесении вотумов доверия или недоверия правительству или его отдельным министрам, в то время как по от­ношению к другим органам этот контроль является чисто юридичес­ким, что находит свое выражение в деятельности парламентских ко­митетов и комиссий по расследованию особо важных вопросов на предмет установления, были ли нарушены какие-либо правовые нормы. Основными формами парламентского контроля за деятель­ностью прежде всего правительства являются: а) постановка вопросов к правительству, министрам и другим высшим должностным лицам в устной и письменной форме; б) интерпелляция, т.е. обращение к правительству по поводу его деятельности на пленарном заседании, предполагающее дачу объяснения со стороны главы правительства или его министра, его обсуждение и принятие решения на основе го­лосования (используется в парламентских республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках); в) дебаты по общей политике правительства или заранее определенным вопросам, не предполагающие вынесение оценки деятельности правительства; г) постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (используется обычно в странах с парламентской формой правления и отчасти в полупрезидентских респуб­ликах); д) доклады и отчеты правительства на пленарных заседаниях палат; е) парламентские слушания прежде всего в президентских и полупрезидентских республиках (особенно в США) с целью привлечь к вопросам большой общественной значимости внимание государственных органов и общественности; ж) парламентские расследования, о которых уже шла речь выше.

5. Полномочия по ратификации и денонсации международных дого­воров связаны с тем, что именно парламент дает окончательное согла­сие соответственно на заключение такого договора или выражает волю государства, направленную на его расторжение.

6. Полномочия в области обороны и безопасности воплощаются в первую очередь в праве парламента объявлять воину, состояние войны или состояние обороны, а также в праве заключать мир.

7. Полномочие по назначению референдума отражает тот факт, что во многих странах, согласно конституции, либо только парламент, либо парламент и президент или иной глава государства обладает правом назначения референдума.

8. Судебные или квазисудебные полномочия выражаются в том, что в ряде стран конституционно закрепляется право парламента осущест­влять процедуру импичмента, о которой говорилось в предшествую­щей главе. К числу данных полномочий надо отнести также право со­здания и деятельности отмеченных выше следственных комитетов и комиссий парламента и его палат, право возбуждения перед судебными органами обвинения против высших должностных лиц, а также право объявления амнистии парламентом.

[7]¹Главная задача парламента — принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы — кон­ституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), по­правки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.
Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы го­сударства, формируя их целиком или в части (другую часть может назна­чать президент). Делает он это самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом госу­дарства. Например, на Украине парламент дает согласие президенту на назначение председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, генерального прокурора. В некото­рых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан, Турция и др.); парламент (Италия) или одна из его палат (бундестаг в Германии) является составной частью коллегии, избирающей президента. В стра­нах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно действую­щий орган, который между сессиями выполняет многие полномочия пар­ламента (Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет Всеки­тайского собрания народных представителей), избирает (Германия, Япо­ния) или назначает премьер-министра (в двухпалатном парламенте это делает нижняя палата). Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формирует конституцион­ный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального кон­тролера, некоторых других высших должностных лиц. Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция. В США президент назначает мини­стров, членов Верховного суда с согласия верхней палаты; в Бразилии высшие судьи, генеральный прокурор, председатель Центрального банка назначаются президентом с согласия нижней палаты. В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратифика­цию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно лишь ратифицировать его в целом или отказаться сделать это), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны. Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых иных долж­ностных лиц (например, в США — федеральных судей), выносит реше­ния о предании суду министров и других высших должностных лиц (Франция, Польша). Парламент наделен правом решать вопросы, отно­сящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определен­ным статьям уголовного кодекса). Особое значение имеют финансовые и контрольные полномочия пар­ламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать матери­альные обременения государства (в частности, принимать решения с государственных займах, о займах у иностранных государств и междуна­родных организаций), устанавливать налоги, принимать государствен­ный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государстве сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов (Япония). Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.

ВЫВОД: Важная роль парламента в механизме осуществления государст венной власти находит свое выражение в выполнении им не только главной своей функции — законодательствовании, но и в ряде других. Здесь следует выделить функции: принятия государственного бюдже та, контроля за его исполнением, установления налогов; формирования других высших госудаственных органов и избрания иных высших должностных лиц (например, избрание президента, образование пра вительства, утверждение премьер-министра и министров, избрание судей и др.) или участие в этих процессах; осуществления в той или иной мере (в зависимости от формы государственного правления) кон троля за высшими органами и должностными лицами исполнительной власти и др. Особая роль парламента получает свое выражение и в таких его полномочиях, как: объявление войны и заключение мира или участие в этом; назначение референдума; ратификация и денонсация международных договоров; объявление амнистии; осуществление про­цедуры импичмента и др. Такая государственно-политическая систе ма, в рамках которой парламент имеет высший статус и играет ведущую роль в осуществлении государственной власти, называется парламен таризмом.