Правовое регулирование размещения государственных заказов.

Одно из направлений участия государства в хозяйственном обороте - закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Высокая значимость государственных закупок обусловлена, прежде всего, их особой целевой направленностью, поскольку они нужны для удовлетворения потребностей государства, обеспечения его жизнедеятельности, выполнения государством своих функций.

На закупку продукции для государственных нужд приходится значительная доля расходной части бюджетов различных уровней [1], в связи с чем, особую актуальность приобретает задача эффективного расходования выделенных на эти цели денежных средств, которая может быть решена в первую очередь при размещении государственного заказа [2].

Размещение государственного заказа является одним из этапов сложного и длящегося процесса государственных закупок. Для того чтобы государство могло закупить ту или иную продукцию, необходимо:

· определить государственные потребности;

· сформировать на этой основе государственные заказы;

· осуществить их размещение;

· установить договорные отношения;

· исполнить принятые обязательства.

Государственный заказ как экономическая категория представляет собой конкретизированные потребности государства в той или иной продукции (с указанием количественных и качественных характеристик). В этой связи необходимо отметить, что даваемое в Бюджетном кодексе РФ определение государственного заказа как совокупности заключенных государственных контрактов представляется не совсем удачным, поскольку не отражает сущности данной категории и не соответствует логике функционирования системы государственных закупок, т.к. заключение государственных контрактов производится после формирования и размещения государственных заказов, а не наоборот. Основной целью, стоящей перед государственным заказчиком на этапе размещения государственного заказа, является определение будущего поставщика (исполнителя) по государственному контракту на поставку продукции для государственных нужд. По результатам размещения государственного заказа осуществляется заключение государственного контракта.

Начало формирования блока законодательства в сфере размещения государственных заказов в условиях перехода нашей страны к рыночной системе хозяйствования было связано с принятием в начале 90-х годов прошлого века ряда правовых актов, в которых закреплялась возможность выбора будущих контрагентов по государственному контракту на конкурсной основе[3]. Практика государственных закупок десятилетней давности свидетельствует о том, что, несмотря на установленную законом возможность конкурсного размещения заказов, конкурсы проводились сравнительно редко. Причиной тому было отсутствие конкретного правового механизма реализации норм о конкурсном размещении государственных заказов: процедуры проведения конкурсных торгов по закупкам продукции для государственных нужд не были урегулированы в законодательном порядке. Из этого правила были лишь редкие исключения, такие, например, как организация и проведение подрядных торгов в строительной отрасли, где существовала своя нормативная база.

В принятой в конце 1995 г. части второй ГК РФ также была предусмотрена возможность размещения заказов на поставку товаров и выполнение работ для государственных нужд путем проведения конкурса (ст. 527, 765). Ряд норм, имеющих отношение к размещению государственных заказов, содержится и в части первой ГК РФ, принятой годом раньше. Речь идет прежде всего о ст. 447 - 449, касающихся заключения договора на торгах. Учеными и практическими работниками в сфере государственных закупок высказывались различные мнения по поводу того, какого рода торги - организуемые продавцом или организуемые покупателем - описываются в ГК РФ и в какой мере указанные нормы могут быть применимы к государственным закупкам. Представляется, что нормы Кодекса о заключении договора на торгах могут быть применимы к регулированию отношений в сфере размещения заказов, при этом, однако, их явно недостаточно для того, чтобы детально урегулировать происходящие процессы. Таким образом, несмотря на принятие ряда правовых актов, в том числе нового Гражданского кодекса, остро сохранялась необходимость принятия специального правового акта, регулирующего конкурсные и внеконкурсные способы размещения государственных заказов.

Таким актом стал Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", которым было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Указом предусматривалось, что утвержденное им Положение действует до вступления в силу федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд. Работа над новым законопроектом завершилась принятием в мае 1999 г. Федерального закона "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", который должен был регулировать проведение конкурсов при размещении заказов на поставку продукции только на федеральном уровне. Принятый Закон не в полной мере соответствовал замыслу разработчиков вышеназванного законопроекта, т.к. не содержал норм об обязательности проведения конкурсов (за исключением случаев, предусмотренных Законом) и о внеконкурсных способах закупок продукции.

После принятия Закона от 6 мая 1999 г. сформировались две точки зрения по вопросу действия упоминавшегося Положения. Отдельные государственные органы посчитали принятый Закон именно тем законом, до вступления в силу которого действует Положение, другие с этой точкой зрения не согласились [4].

В том числе, следует отметить, что на протяжении существования советской власти не было нормативно-правовой базы, регулирующей отношения по муниципальному заказу. В условиях административного управления экономикой не было необходимости в рациональном использовании средств местных бюджетов. С изменением социально-экономического строя в стране встал остро вопрос экономии бюджетных средств всех уровней. В ответ на эти потребности стали появляться соответствующие нормативно-правовые акты.

Законодательную базу в области муниципального заказа составляли федеральные законы, регулирующие отношения в области государственного заказа, постановления Правительства, указы Президента, Гражданский и Бюджетный кодексы, иные нормативные акты, напрямую не регулирующие отношения в области государственных поставок, но имеющие к ним отношение. Также каждый орган местного самоуправления имел собственные положения о размещении муниципального заказа. Данные положения вобрали в себя все существующее федеральное законодательство и собственную наработанную практику. Естественно, что для подобного рода положений "характерен частный характер, учитывающий лишь особенности данного муниципального образования" [5].

Такое неоднозначное толкование существовало до последнего времени, в связи с чем, возникла необходимость принятие нового закона в рассматриваемой сфере, который бы обобщил положения всех действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих государственные и муниципальные закупки.

Таким нормативно-правовым актом стал Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" [6], вступающий в юридическую силу с 1 января 2006 г.

Закон направлен на решение задач систематизации законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок, обеспечения прозрачности закупочного механизма, стимулирования добросовестной конкуренции, рационального расходования денежных средств, устранения возможностей злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации процедур размещения заказов.

По этой причине наряду с новым законом должны будут продолжать действовать принятые в разное время законы, регулирующие отношения в соответствующих сферах экономики, в которые необходимо будет внести дополнения и изменения. Речь идет о Федеральных законах от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве", от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе". Они должны регулировать, прежде всего, другие этапы процесса государственных закупок - определение государственных нужд, формирование государственного заказа, а также особенности государственных закупок в тех или иных отраслях экономики.

Таким образом, порядок размещения государственных заказов в Российской Федерации регулируется большим числом нормативных правовых актов. Прежде всего, законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.

Само понятие «государственные нужды» определено в статье 525 части II Гражданского кодекса Российской Федерации как «потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования».

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает направления и правила расходования бюджетных средств, в том числе расходование средств на «…оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам» (статья 69 Кодекса). При этом государственные и муниципальные контракты «…размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления» (статья 72 Кодекса).

Таможенный кодекс Российской Федерации закрепляет освобождение исполнителя государственного заказа от уплаты таможенной пошлины на продукцию, не производимую отечественной промышленностью и ввозимую для технического переоснащения организаций, выполняющих заказ, в соответствии с Законом Российской Федерации "О таможенном тарифе".

Министерство экономического развития и торговли РФ осуществляет контроль за проведение конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координацию их проведения; согласование размещения федеральными органами исполнительной власти заказов на поставки товаров(работ, услуг) для государственных нужд на основе двухэтапных открытых конкурсов, закрытых (в том числе двухэтапных) конкурсов, а также у единственного поставщика[7] .

Рассматривая законодательство регионального уровня, нельзя не сказать, к примеру, что в г. Москве порядок размещения государственного заказа регулируется Законом г. Москвы «О городских государственных заказах» от 10.03.2000 № 4. В Комплексе городского хозяйства также действует Регламент размещения городского заказа в комплексе городского хозяйства, утвержденный постановлением Правительства г. Москвы от 07.06.2000 № 417 (в ред. от 30.01.2000).

При размещении заказов запрещается устанавливать или использовать требования, критерии или процедуры, носящие дискриминационный характер, ограничивающие конкуренцию или дающие отдельным поставщикам (отдельным группам поставщиков) необоснованные преимущества (Закон Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», а также нормы и требования вышеупомянутых законов о государственных закупках).

В тоже время, необходимо отметить, что в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов, Правительство Российской Федерации, а также федеральные органы исполнительной власти вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов.