Государственная служба в системе власти и управления

Государство, являясь особой организацией публичной политической власти, имеет свои задачи и функции.

Эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий кадрового состава, находящегося на службе у государства - государственных служащих. Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах, в контингенте его служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством служащих.

Деятельность людей, обеспечивающих функционирование системы государственного управления, осуществляется в рамках особой службы, поступая на которую, они вступают с системой в особые правовые отношения. Эту службу в Российской Федерации традиционно именуют государственной, хотя в ряде развитиых стран она именуется "public service" или "civil service", что в буквальном переводе означает - публичная, общественная, гражданская служба.

Государственная служба может рассматриваться широко - как крупномасштабная многофункциональная система, полностью обеспечивающая функционирование публичного сектора и выполняющая две основные функции - организационную и социального обслуживания,или узко - какпрофессиональная деятельность по обеспечению выполнения полномочий государственных органов.

В таком узком понимании, принятом в нашей стране, она включает только исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими должности в органах государственного управления. Таким образом, в практически функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Для уяснения места государственной службы в системе государственной власти воспользуемся ключевыми определениями данной системы: государство и власть.

Государство – это способ политической организации общества, распространяющийся на всю территорию страны и обладающий специальным аппаратом управления для осуществления своих функций.

Власть - форма социальных отношений, характеризующаяся способностью влиять на характер и направление деятельности и поведения людей, социальных групп.

Государственная власть, как известно, относится к категории публичной власти.

Публичная власть - система социально-политических отношений, выражающих возможность влиять на деятельность и поведение людей и социальных групп, опираясь на публичное право, специальный аппарат управления, вне зависимости от личных качеств носителя власти.

Государственная власть -особая разновидность публичной власти, обладающая рядом характеристик: публичность, универсальность, верховенство, легитимность, законодательная прерогатива, легальность, право на принуждение, использование системы налогов, деление населения по территориальному признаку.

Государственная власть формирует необходимый для ее осуществления механизм – государственный аппарат. Именно в процессе функционирования государственного аппарата происходит разделение самой государственной власти на две составляющие: политическую и административную. Концепция двойственного характера и разделения государственной власти получила название «теория дихотомии государственной власти».

Основоположники концепции (А.Вивьен, В.Вильсон) считают, что государственная власть выполняет две базовые функции: политическую (состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих правовых основ) и административную (состоит в приложении отдельных правовых норм к конкретным ситуациям, осуществлении непосредственного управления). При этом административные функции должны быть деполитизированы, политика устанавливает общие задачи для административной сферы, но не должна манипулировать ей, в противном случае эффективность управления резко снижается.

Именно к административной сфере и привязано понятие государственной службы (см. рисунок 1).

Государственная служба по своим задачам обеспечивает реализацию политических программ, законов, т.е., в конечном итоге – обеспечивает реализацию государственной власти. Ее обслуживающий характер по отношению к политическому руководству закрепляется во всех определениях. Вместе с тем, именно разделение политической и административной составляющей позволяет обезопасить государственную службу от излишнего влияния политических игр и изменений.

Рисунок 1 – Структура государственного аппарата с учетом

дихотомии государственной власти

Если политическое управление поглотит госслужбу - это будет означать, что осуществление законов, программ будет политизировано, исполняться сообразно политическим целям, весь административный процесс и госслужащие будут отданы на усмотрение политических руководителей госорганов. С другой стороны, если разделение не будет поддерживаться и политическая сфера окажется поглощенной госслужбой, станет проблематичным политическое развитие страны, т.е. участие общества в подготовке общезначимых решений, законов.

В российской практике разделение политической и административной составляющих государственной власти закрепляется в разделении всего персонала государственного аппарата на две категории: лиц, занимающих государственные должности и государственных служащих.

Государственные должности Российской Федерации — должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов.

Государственные должности субъектов РФ устанавливаются конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Правовой статус лиц, их замещающих (также называются «должностные лица»), регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и не подпадает под действие федеральных законов №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Должностные лица не являются государственными служащими, им не присваиваются классные чины государственной гражданской службы (но присваиваются воинские и специальные звания, дипломатические ранги, классные чины правоохранительной службы).

Государственная должность - юридическое установление опре­деленных управленческих функций и властных полномочий, кото­рые подлежат исполнению теми, кто ее занимает. Должностное лицо осуществляет полномочия как представитель государственной власти.

Таким образом, лицо, занимающее государственную должность фактически осуществляет государственную власть в рамках вверенных полномочий, в то время как государственный служащий обеспечивает, обслуживает осуществление государственной власти органом или должностным лицом.

В Указе Президента № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» от 1995 г. дается исчерпывающий перечень должностных лиц (см. приложение 1).

Властные полномочия должностных лиц при осуществлении служебной компетенции распространяются на граждан и юридических лиц не подчиненных им по службе. Они имеют также право на совершение юридически значимых действий и, в частности, административных актов.

В таблице 1 рассмотрены отличительные особенности лиц, занимающих государственные должности и государственных служащих.

Концепция дихотомии государственной власти заложила основы профессиональной государственной службы на постоянной основе и обосновала необходимость перехода именно к такой системе. В соответствии с данным подходом, общими признаками государственной службы являются:

1) замещение служащими определенной должности государственной службы, предусмотренных штатным расписанием государственного органа;

2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания.

Таблица 1

Отличительные особенности лиц, занимающих государственные должности и государственных служащих

Лица, занимающие государственные должности и осуществляющие политическое руководство избираются или назначаются выбранными лицами на определенный период времени. Государственные же служащие должны отбираться на основе системы оценок профессиональных качеств и находится на госслужбе на постоянной основе настолько долго, насколько позволяет сохранение профессиональной компетентности и эффективности.

Подчеркнем, что не следует сужать понятие государственного управления до политической сферы, а государственную службу считать «сервисной системой». Административный аппарат, безусловно, также является субъектом государственного управления, поскольку понятие управления не сводится к принятию решений, а включает всю совокупность функций, связанных также и с их реализацией.

Государственная служба - публичный институт реализации конституции, законов и функции государства. Она формируется как система нормативно установленных государственных органов для профессионального исполнения и обеспечения полномочий органов государственной власти и управления.

Государственная служба должна обеспечивать разумно организованное, демократическое, правовое и результативное государственное управление путем развития своего социально-правового института и профессионализации своего кадрового состава.