Проблема демократизации государственной службы

Административные и политические начала в деятельности госслужбы, исполнительной ветви власти в целом переплетаются в современном обществе настолько тесно, что возникает потребность дать характеристику этим взаимополагающим и взаимодействующим началам как особому подвиду управления – политико-административному управлению. Необходимость такого подхода диктуется еще и тем соображением, что реформирование госслужбы в одной из основных компонентов идет по линии более тесного взаимодействия с гражданами и объединениями граждан, что предполагает перераспределение властных полномочий, и что в свою очередь, всегда была и будет носить в себе политическое начало, весомый политический компонент.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 21

Понятие «политико-административное» (применительно к системам, управлению, элитам и др.), завоевывает все более прочные позиции в методологическом арсенале современной политической науки, важным предметом изучения которой всегда было государственное управление, деятельность государственной службы. За понятием «политико-административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию современной исполнительной власти, ее взаимодействию с политическими и общественными акторами в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики.

Понятие политико-административного управления вполне органично вписывается в концепции «политических сетей», «демократического руководства», «общественно-государственного управления», хотя не является их полным синонимом. Это понятие действительно отражает специфику российской управленческой традиции, а также особенности переживаемого российским государством и обществом транзиторного периода, который требует радикального обновления политико-административной системы, ценностей и принципов государственного управления. Наша страна нуждается в сильной государственной власти, а ключ к возрождению и подъему России находится сегодня в государственно-политической сфере.

В то же время, очевидно, что насущные задачи строительства и укрепления демократического дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти не могут быть решены в парадигме бюрократической иерархии. Весьма велики и издержки рыночно-государственного менеджмента, исключающего политику из государственного управления. Концепция политико-административного управления, безусловно, интегрирует многие положения теории общественно-государственного управления, как-то: необходимость реконструкции отношений между государством и современным обществом, «открытости» государственного управления, анализа практики сотрудничества между различными центрами и уровнями государственной и общественной власти, нравственного измерения процесса производства политических решений и многое другое. Однако отечественные традиции государственного управления, общественные реалии пока не позволяют нам отказаться от признания за государством ведущей роли в разработке политики, воспринять в качестве лейтмотива учебного курса идею «управления без правительства». В свете сказанного становится понятным, почему политико-административное управление трактуется нами, прежде всего, как деятельность органов исполнительной власти в рамках, определяемых конституцией и нормами правового государства, политическими установками демократической власти, и протекающая в постоянном взаимодействии, как с органами принятия политических решений, так и с гражданами, их организациями, СМИ и другими общественными институтами.

Функционирование исполнительной власти в современном правовом государстве зависит от тех связей и взаимоотношений, которые складываются: во-первых, между структурными элементами системы государственного управления (исполнительная власть – законодательная власть – президент); во-вторых, внутри самой системы исполнительной власти, между политической и административной ее компонентами; в-третьих, между государством и обществом, поскольку эффективность государственного управления измеряется, прежде всего, поддержкой граждан или отсутствием таковой.

Политико-административное управление рассматривается, поэтому, как важная функция исполнительной власти, не только исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влиятельного политического актора, как отмечалось в предыдущей лекции. Должно учитываться и то, что в силу своих функций исполнительная власть, госслужба контактируют с бизнесом, профсоюзами, другими группами интересов, а потому нередко участвуют в артикулировании и агрегировании групповых интересов, что может сказываться благотворно на состоянии политико-административной системы, а может и подрывать публичный характер государственного управления. Объективная неизбежность концентрации значительной доли государственной власти в руках госслужбы, реальность проведения ею групповой политики объясняет важность рассмотрения в рамках данного курса проблемы внешнего (политического и общественного) контроля за деятельностью чиновничества, формирования модели «отзывчивой» госслужбы.

Таким образом, методологическим обертоном исследования проблем государственной службы и политико-административного управления является синтез двух, прежде разделенных, научных парадигм – «административистской», касающейся исключительно внутренних аспектов формирования и функционирования механизма государственного управления (доктрины-структуры-кадры-процедуры), и собственно политологической.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 22

Последняя характеризуется вниманием к внешним параметрам государственного управления и деятельности госслужбы – вопросам сопричастности последней к принятию политических решений, ее политической роли, осуществлению функции медиатора во взаимодействии с обществом, демократизации госслужбы, участию граждан в деятельности исполнительной власти, проблемам контроля за политико-управленческой действенностью, формированию и эволюции политико-административных систем и моделей (Rouban, 1990).

Включенность государственной службы в систему институтов власти и одновременно в систему отношений с гражданами и институтами гражданского общества предполагает разделение ее функций на два класса – так называемые «штатные» и «линейные» (соответственно: функции обслуживания руководства и ведомства в целом и функции непосредственного обслуживания граждан). Основные направления деятельности, целевые задачи госслужбы раскрываются в следующих аспектах: политическом, организационном, нормативно-правовом, кадровом, аналитическом, а также в обеспечении обратной связи с населением и предоставлении руководству необходимой информацией для принятия решений.

На современном этапе развития общества успешное выполнение названных целевых задач предполагает решение целого ряда капитальных задач, касающихся самой госслужбы, причем это в ряде случаев едва ли не в равной степени касается как России, так и других стран мира. Летом 2001 г. Президент РФ подписал «Концепцию реформирования государственной службы Российской Федерации», которая целостно и комплексно определяет характер и пути ее развития на ближайшую и отдаленную перспективу. В числе других в этой концепции имеется раздел, представляющий особый интерес для политической науки – «Государственная служба и гражданское общество». Необходимость целостно и концептуально выяснить состояние и перспективы, пути развития государственной службы России определяется не только особенностями внутреннего развития страны (до формирования аппарата «не доходили руки», и его несоответствие требованиям рыночной экономики стали более чем очевидны), но и тенденциями общемирового характера.

На рубеже веков проблема реформирования государственной службы стала приоритетной для многих стран мира, а не только для России. В США, Великобритании, Франции, Швеции и других развитых странах обращается внимание на низкую эффективность государственного аппарата, его несоответствие требованиям современности. Ведутся с большей или меньшей настойчивостью и последовательностью административные реформы. Реформирование государственной службы призвано найти ответы на вызовы постиндустриального, высокотехнологичного информационного общества, становящегося реальностью в ведущих странах Запада и перспективой развития России.

Трансформация лежащего в основе развитых стран Запада общества, основанного на индустриальных технологиях, стандартизации товаров и услуг, относительной закрытости внутренних рынков, устойчивом финансовом положении, устойчивости политико-административной системы и поддержке гражданами социальной направленности деятельности государства, в постиндустриальное информационное общество, которое отличается внедрением высоких технологий, диверсификацией производства товаров и услуг и индивидуализацией их потребления, большей открытостью внутренних рынков, глобализацией конкуренции и бюджетным дефицитом, выявила неспособность традиционной административной системы выполнять свои функции.

Реформирование административной системы в ведущих странах Запада происходит на фоне нового понимания роли и функций государства. Все функции, связанные с определением политики и формированием стратегической линии в любой из сфер общественной жизни возлагаются на центральный аппарат. Большая часть остальных функций, связанных с обслуживанием населения и ранее выполнявшихся государством, возлагаются на коммерческие структуры. Государство в связи с этим не снимает с себя ответственности за реализацию этих функций, что необходимо специально подчеркнуть. Оно видит свою задачу в обеспечении соответствующего вида деятельности, но само непосредственно а ней не участвует. В сущности, это и есть процесс трансформации функций государства, а соответственно, и такого процессуального института как государственная служба. Показателем направленности и достижений реформ в странах Запада может служить:

а) степень приватизации общественных услуг и функций, а также уровень внедрения рыночных элементов в механизм государственного управления; б) уровень децентрализации и де концентрации властных полномочий и функций; в) способ реорганизации структуры государственной службы; г) изменение положения государственных служащих.

Поскольку Россия, уже хотя бы отчасти, «вписалась» в мировые экономические и политические процессы, реформируя свою административную систему, она не может не учитывать общемировых тенденций, характерных для развитых стран Европы и Америки. Таким образом, как минимум, должно прийти понимание, что значительная часть проблем, трудностей, недостатков, имеющих место в нашей административной системе, не являются исключительно российскими, равно как и то, что их невозможно объяснить особенностями переходного периода. Западные специалисты называют три крупные первоочередные проблемы, которые предстоит решить в ходе реформирования госслужбы. Это:

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 23

а) отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями; недоверие граждан к государственной службе и институту государства; б) организационная, коллективная безответственность; в) бюрократический централизм, ритуальное следование букве инструкций.

Центральный вопрос реформирования административной системы власти, и госслужбы в том числе, с политологической точки зрения – это наличие соответствующих условий, готовности реально поддержать реформу и участвовать в ее реализации различных сил общества. Главное из этих условий – доверие граждан к институтам власти, готовность сотрудничать с ними. При нехватке или отсутствии общественного доверия уменьшается (или вообще исчезает) возможность создания учреждений, действующих на неформальной, не иерархичной, саморегулирующейся основе, которые в новых условиях становятся продолжением и дополнением официальных учреждений.

Политический аспект деятельности госслужбы (в рамках анализа управления как политико-административного процесса) в условиях, осуществляемых в России и большинстве стран Запада административных реформ предполагает, прежде всего, анализ реального влияния реформы на изменение базисных принципов взаимоотношений между государством и гражданским обществом, между политической системой и административным аппаратом, а также скрытых политических последствий тех или иных мер по реформированию внутриаппаратных отношений. Суть проводимой реформы заключается в адаптации модели государственной службы к фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом, что требует концептуально осмысленных и целенаправленных действий политического руководства. В сферу внимания политической науки попадают проблемы исходных предпосылок общественных условий реформирования, философии и идеологии проведения реформ, ее стратегических целей и выбора модели госслужбы, приемлемой и наиболее эффективной в данных конкретных условиях и, одновременно открытой для изменений в будущем, рассчитанной на определенную перспективу. Вполне очевидно, что предложенный перечень проблем не является исключительной прерогативой политологического анализа. Политическая наука рассматривает данный перечень проблем преимущественно со стороны демократизации государственной службы. Реформирование госслужбы с этих позиций предполагает переориентацию деятельности госслужбы по трем важнейшим параметрам:

а) отношение аппарата к гражданину как субъекту, а не послушному объекту управления;

б) уважение и близость аппарата к гражданам и их организациям, стремление к контактам, сотрудничеству, координации усилий, отказ (за исключением необходимых случаев) от принуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений;

в) контроль за деятельностью госаппарата не только «сверху», но и «снизу».

Новые принципы взаимоотношений между государством и обществом, реализуемые новой моделью организации работы госслужбы, могут быть представлены в виде трех блоков:

1. Проведение в жизнь государственной политики по взаимодействию с гражданами и объединениями граждан (в социально экономической, духовно-культурной, политико-правовой и иных сферах государственной деятельности – экология, военное строительство, национальные отношения и др. );

2. Специфическая задача для России – содействие формированию институтов гражданского общества (политических партий, избирательных объединений, дискуссионных клубов и т. д. ); выявление общественных потребностей и интересов граждан, связанных с государственной службой, организация мониторинга тенденций общественного развития; защита конституционных свобод и прав граждан и их ассоциаций от неправомерных воздействий государства, органов местного самоуправления и т. д. (развитие института омбудсмена и проч. ); организация участия граждан и их ассоциаций в деятельности государственной службы; взаимодействие с органами местного самоуправления по проведению в жизнь государственной политики, реализации реформ; завоевание доверия и авторитета государственной службы путем добросовестного и инициативного исполнения должностных обязанностей государственными служащими, пропаганда лучших образцов в СМИ и т. п.

3. Участие госслужащих в деятельности институтов гражданского общества: профсоюзах, избирательных объединениях, официально разрешенном лоббировании интересов госслужащих при прохождении законов, касающихся госслужбы через парламент.

Центральная на сегодняшний день проблема взаимодействия государственной службы и общества связана с повышением эффективности ее работы. В рамках наших задач критерием эффективности может служить уровень политической поддержки гражданами государственных органов или отсутствие таковой. Исходной базой такой поддержки является, в свою очередь, взаимное доверие и взаимопонимание граждан и органов власти, лиц их представляющих друг другу.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 24

Предыдущий | Оглавление | Следующий

В последнее время Президент РФ В. В. Путин неоднократно отмечал, что пока не удается существенно продвинуться и добиться результатов в борьбе с российской бюрократией. Трудно вырабатываются решения, трудно доводятся до исполнения, до исполнителей, еще труднее, конечно, исполняются. Это проблема, которая заставляет задуматься о совершенствовании системы управления в стране. Не раз также подчеркивалось, что малый и средний бизнес задавлен бюрократией. Итак, президент обращает внимание, прежде всего, на низкую эффективность работы госаппарата. В Послании Президента Федеральному Собранию, в других высказываниях, равно как и в оценках специалистов, отмечается, что аппарат в значительной степени «приватизировал государство», произошло срастание аппарата, обязанного выражать и защищать общественные интересы с коммерческими структурами, защищающими частные интересы.

Решение этой проблемы – важнейшая политическая цель реформирования государственной службы. С другой стороны, не менее очевидно, что реформирование госслужбы может принести позитивные результаты только в контексте реформирования всей системы управления страной.

От проблем в деятельности госаппарата обратимся к их истокам. Внутренние истоки достаточно очевидны. Одним из основных противоречий нашего времени является разрыв между складывающейся новой российской государственностью, в основе идеологии которой лежит политический плюрализм и рыночная экономика, и унаследованной от советских времен в практически неизменном виде системой государственной службы. Объективная сторона этого противоречия – несоответствие последней принципиально новым задачам и методам деятельности государства в сфере управления. Субъективная его сторона – несоответствие госслужбы демократическим политическим ожиданиям и ориентациям граждан в условиях пока неразвитых, но все же начавших формироваться институтов гражданского общества. В силу особого положения государственного аппарата в структуре общественных отношений, усиленного к тому же российской спецификой – традиционно большой ролью государства – существование данного противоречия в его нынешней острой форме тормозит поступательное развитие страны.

В подписанной Президентом В. В. Путиным в августе 2001 г. «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации» определены основные принципы функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих:

– соблюдение законности при верховенстве Конституции Российской Федерации;

– служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина;

– независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан Российской Федерации;

– ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан Российской Федерации;

– гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу;

единство основных требований, предъявляемых на государственной службе;

– равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе;

– профессионализм и компетентность государственного служащего;

должностная субординация при принятии и исполнении решений;

– стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства;

– социальная и правовая защищенность государственного служащего;

– сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий;

– этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ.

Общие принципы реформирования концептуализированы и развиты в разделе III – «Государственная служба и гражданское общество», где отмечается, что реформа государственной службы должна осуществляться в условиях гласности и при участии гражданского общества, что государственная служба должна функционировать в интересах граждан РФ и объединений гражданского общества: быть открытой системой; быть подконтрольной государству и гражданскому обществу и т. д.

Как не трудно убедиться, принципы, изложенные в Концепции, во многом по-новому высвечивают отношения между госслужащим и государством, госслужащим и гражданином. Эти принципы направлены на формирование служащей гражданам и открытой для них, отзывчивой и прозрачной модели, которая ограничивает всевластие государства и госслужбы, в том числе, задает строго определенные рамки, ставит государственные структуры под контроль, на службу обществу и гражданам. Такое государство не только признает права личности, но и гарантирует их защиту. Вне рамок правового государства становятся бессмысленными все рассуждения о правах и наличии власти у граждан и гражданского общества.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 25

Основой правового государства является абсолютное верховенство закона, Конституции, прежде всего, по отношению ко всем структурам власти – снизу до самого верха. Это прямая противоположность российской исторической традиции, выраженной известными словами литературного героя, административного чиновника – «закон – мое желание, кулак – моя полиция». Но верховенство закона, Конституции с той же неумолимой логикой должны распространяться и на рядовых граждан.

Что для этого необходимо? Конституция, законы могут выполняться и стать реальной силой, определяющей в равной мере поведение людей и деятельность институтов власти только в том случае, если в их основе лежит национальное согласие по вопросу основных ценностей, путей развития страны. Большинство специалистов отмечают, что национальное согласие – фундамент конституционной системы, благодаря которому становится возможной рационализация общественной жизни. Конституция является реальной лишь постольку, поскольку основная часть населения выражает поддержку главным принципам государственного устройства и разделяет ценности, задающие рамки развития правовой системы. Конституционализм в целом (в широком смысле слова) представляет собой общенациональный консенсус по вопросу об экономическом и политическом строе. Конституция как документ может существовать в государстве и без общественного согласия, но конституционализм как политическое явление – ни в коем случае. В России же никогда не было и, к сожалению, нет до сих пор конституции в политическом смысле. Российские (включая советские) конституции не были выражением какого-либо реального национального согласия, а их принятие ни разу не связывалось даже с поиском подобия консенсуса.

Буквально, лишь в последние несколько лет на этом направлении стали предприниматься серьезные усилия. Это нашло определенный отклик в массовом сознании. Наши исследования последних лет (равно как и других авторов) показали наличие в массовом сознании существенных сдвигов в сторону консолидации. Можно говорить, что «свет в конце туннеля» обозначился. Намечающийся консенсус коснулся таких позиций, как роль частной собственности, регулирующая роль государства в экономике и социальной сфере, значимость демократических институтов (в частности, выборов) и гражданских свобод.

Модель «отзывчивой бюрократии» предполагает не только изменение государственной службы, государства в целом, но и отношения к ним со стороны самих граждан. По данным исследований различных авторов, в сознании почти половины наших сограждан сейчас уживаются две модели поведения по отношению к государству: патерналистская, унаследованная от прошлого, сохраняющаяся при этом в сфере «должного», и индивидуалистическая, выступающая для большинства как навязанная обстоятельствами жизни, но все-таки уже принятая. Отрыв от пуповины государства, имеющий место у половины населения страны, не привел, однако, к формированию индивидуализма, сочетающего личный интерес с ответственностью, а главное, способности к объединению с себе подобными в организованной защите своих и общих интересов.

Российская социокультурная модель взаимоотношения человека и общества предполагает приоритет интересов общества, выразителем которых выступает государство, но в мягкой форме, с правом личности «быть услышанной» и отстаивать свои интересы.

Дозрев до требования «быть услышанными», большинство российских граждан еще не готово к тому, чтобы сделать следующий шаг, включиться в работу органов власти. Как свидетельствуют данные исследования кафедры политологии и политического управления РАГС, проведенного в 2002 г., проблема демократизации государства, государственной службы упирается не только в чье-либо нежелание, но и неготовность граждан включиться в процесс управления и принятия решений органами власти, контроль за их исполнением (как лично, так и через соответствующие структуры и в рамках соответствующих процедур). Разумеется, эта неготовность не носит чисто субъективный характер. Как отмечают многие исследователи, во многом она обусловлена прежним разочарованием россиян в институтах государства и общества, которое преодолевается с большим трудом.

Как отмечает специалисты Независимого Российского института социальных и национальных проблем, в частности, это связано и с тем, что надежды граждан на то, что российское государство возьмет на себя смыслополагающую функцию, пока не оправдались. Между тем, государство без определенного образа будущего и выработки общественно одобряемой модели поведения сегодня не является для россиян государством в полном смысле этого слова.

Итак, можно констатировать как позитивные, так и негативные общественные предпосылки для реформирования административной системы. В частности, что нас особенно интересует – ее демократизации. Представим картину более детально, применительно к наиболее значимым политическим акторам (собственникам капитала) и, естественно, самим госслужащим, которых реформа аппарата затронет самым непосредственным образом, и без поддержки которых она вряд ли осуществима.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 26

По нашим данным конца 1999 года и контрольных исследований 2003 года отношение госслужащих к реформе госслужбы достаточно лояльное. Во всяком случае, абсолютное большинство из них понимает, что нынешнее состояние и организация госслужбы не могут оставаться неизменными. Они прямо указывают на те «дыры», которые надо незамедлительно хотя бы «заштопать».

Наиболее острые проблемы в работе госслужбы

(можно было указать 5 направлений; % от числа опрошенных)

Если сравнивать полученные данные с уже устоявшимися взглядами специалистов на то, что должно составлять ядро реформирования госслужбы (создание в стране единой системы госслужбы, обеспечение баланса прав и персональной ответственности госслужащего и т. д. ), то при объяснимой разнице формулировок, можно сделать вполне однозначный вывод о готовности госслужащих в целом поддержать реформу. Эта поддержка будет не по всем позициям одинаковой. Например, в отношении демократизации госслужбы: примерно четверть госслужащих активно поддержит реформу в этой части (они уже самостоятельно предпринимают усилия в этом направлении), еще четверть – в принципе «за». Оставшаяся половина – это на сегодняшний день активные или пассивные оппоненты реформирования госслужбы в сторону ее большей демократизации.

Есть основания полагать, что и класс собственников, имевший до сих пор огромное влияние на государственную политику, весьма выборочно поддержит административную реформу в целом, и реформу госслужбы, в частности. Вряд ли теневой капитал, доля которого, по разным оценкам, составляет треть и более, заинтересован в наведении порядка, единых «правил игры», соблюдение которых и должен обеспечивать административный аппарат. Если на стадии планирования реформы возможности этой группы сегодня ограничены, то на уровне реализации, особенно в регионах, более чем значительны.

В заключение охарактеризуем меры, реализация которых, на наш взгляд, может существенно продвинуть дело реформирования государственной службы, указав одновременно и на те опасности, которые несут с собой эти меры, если их использовать безоглядно, без «страховки». Основное внимание уделим процессам демократизации госслужбы.

Напомним, что на проблему демократизации госслужбы высказываются разные, в том числе, и крайние взгляды. Одна крайность основана, в сущности, на полу анархической тотальной критике бюрократии как едва ли не абсолютного зла. Объективно ее реализация может привести к разрушению профессиональной госслужбы с неизбежной дезорганизацией всей деятельности государства. Другая крайность состоит в отрицании какой-либо возможности и необходимости демократизации госаппарата. Обе они, на наш взгляд, неприемлемы. Иное дело, что даже самая демократическая госслужба должна иметь существенную специфику по сравнению с другими демократическими институтами.

В общем, концептуальном плане мы исходим из необходимости демократизации госслужбы с учетом ее специфики, т. е. сохранения ее профессионального характера, предполагающего отбор и продвижение кадров на основе объективных процедур проверки и подтверждения деловых качеств, и в то же время – превращения ее в открытую систему, имеющую постоянную, прямую и обратную связь с гражданами и их организациями, отзывчивую к их нуждам и запросам и находящуюся под эффективным общественным контролем.

Основные направления изменений госслужбы в сторону ее демократизации представляются следующими:

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 27

1. Резкое сокращение объема распорядительных и распределительных функций госаппарата, прежде всего, в сфере экономики. На первый взгляд, это больше связано не с демократизацией, а с совершенствованием системы управления в целом. Однако представляется, что именно здесь содержится объективное основание всего процесса демократизации. Уменьшая до минимума сферу, где чиновник действует как распорядитель, мы тем самым ограничиваем его влияние на жизнь граждан и, соответственно, их от него зависимость. Так, при социализме практически все материальные ресурсы распределялись чиновниками различных рангов со всем хорошо известными последствиями. Переход на рыночные принципы, предполагающие разгосударствление экономики и других сфер жизни, казалось бы, должен был положить конец подобной системе отношений. Однако произошло нечто иное: распределяться стал уже не доступ к потреблению ресурсов, а право их продажи, во многих случаях – право собственности на них. Таким образом, ценность контроля над «фондом распределения» многократно возросла. Отсюда возросла и значимость статуса «распределителей», т. е. тех же чиновников, и соответственно, зависимость от них всех прочих категорий граждан. Поэтому устранение подобного положения, прежде всего, в сферах приватизации и предоставления всевозможных льгот (последнее, к тому же, как показывает ряд недавних историй с различными фондами, служит также мощным криминогенным фактором), превратит чиновника, скорее, в контролера законности действий «клиентуры» и выражающего интересы государства-арбитра в случаях конфликта. С эти тесно связан следующий пункт.

2. Подробное и четкое регулирование процедур принятия управленческих решений, что сокращает сферу административного усмотрения и значительно облегчает общественный контроль над действиями чиновников. Если правила и порядок принятия решений являются ясными и доступными для клиентов, то ограничиваются возможности произвола, сговора с отдельными клиентами, а также включаются механизмы, может быть самого эффективного контроля – контроля заинтересованных лиц.

3. Сокращение численности аппарата. Парадоксальная вещь – за годы рыночных реформ госаппарат раздулся почти в полтора раза. При этом степень кадровой преемственности в правительственных структурах велика, многие работники попали в аппарат еще в доперестроечные времена. Кроме того, в аппарате появились новые звенья. Все это автоматически делает систему более сложной, закрытой и, следовательно, менее доступной для общественного контроля. Поэтому сокращение – это не только средство удешевления и упрощения управления, но также и один из путей его демократизации.

4. Лишение чиновника монополии на информацию. Бюрократия всегда и везде стремится получить максимальное информационное преимущество, а также убедить общество в своей незаменимости и исключительной компетентности. Еще М. Вебер отмечал, что монополия на роль профессиональных экспертов – основа бюрократической власти. Отсюда, кстати, и стремление засекречивать все и вся. Однако в демократических странах ему существуют противовесы в формах профессиональной экспертизы как политиков (и их аппарата), так и независимых экспертов – ученых, общественных деятелей, журналистов. У нас пока эти формы квалифицированного общественного контроля развиты крайне слабо. Даже так называемый политический контроль со стороны представительных органов мало эффективен. Следует, наконец, «оживить» и контрольную функцию прокуратуры, а также судебный контроль.

5. Развитие принципов «merit system», т. е. оценки и продвижения служащих на основе их заслуг и профессиональных качеств, что является основой современной госслужбы в развитых странах. С принятием закона «Об основах государственной службы» возможность для этого была впервые в отечественной истории установлена нормативным образом – в Законе. Хотя с момента принятия закона прошло много времени, еще предстоит многоплановая работа по разработке механизмов воплощения его норм в жизнь – установление критериев и процедур оценки служащих, формирование кадрового резерва и других инструментов для обновления состава госаппарата, создание отвечающих современным потребностям программ подготовки и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих. Интегрирующим принципом в данном отношении должно стат