Загальне адміністративне право ФРН.

Загальне адміністративне право містить у собі правила, принципи, терміни та правові інститути, абсолютно до всіх особливих сфер адміністративного права або, іншими словами, до всіх сфер діяльності публічної адміністрації. До 1976 р. загальне адміністративне право взагалі не мало нормативно закріплених форм, через що воно було представлене лише усними, розробленими науковцями та судовою практикою, принципами[6].

Загальне адміністративне право Німеччини складається з правових інститутів:

1) інституту основних принципів і понять адміністративного права;

2) інститут організації адміністрації;

3) інститут адміністративної процедури;

4) інститут адміністративного акта;

5) інститут виконання адміністративних рішень;

6) інститут матеріальної відповідальності держави за шкоду, яка виникла внаслідок порушення державним службовцем його службових обов’язків[7].

1. Інститут основних принципів і понять адміністративного права. Включає в себе низку принципів та понять у сфері адміністративного права, так до принципів, наприклад, можливо віднести принцип законності (верховенства закону), що містить у собі два компоненти: принцип пріоритету закону та принцип застереження у законі.

Перший з названих принципів проявляється у зв’язаності адміністрації чинним законодавством і означає, що адміністрація, з одного боку, має діяти відповідно до закону, а з іншого, – утримуватися від учинення дій, заборонених у законі. Що ж стосується другого з названих принципів, то він, своєю чергою, зобов’язує адміністрацію діяти лише у випадках, визначених у законі[8].

Сутність правової держави – проявляється у верховенстві закону, державні органи створені на підставі закону і в своїй діяльності зобов’язані керуватися тільки законом, а також розсуду адміністрації в своїй діяльності. Верховенство закону означає, що адміністрація створена на підставі закону і не може здійснювати заходів, що суперечать закону. Органи адміністрації не можуть відхилитися від закону. Адміністративні заходи, що порушують закон автоматичного стають недійсними, будучи протиправними, вони можуть бути оскаржені в адміністративному суді.

Адміністрація може здійснювати відповідні дії коли вона уповноважена на це законом. Цей принцип отримав свій розвиток ще у ХІХ ст. і використовується з метою захисту громадян від порушень з боку влади. Вторгнення адміністрації в сферу свободи та власності можуть допускатися тільки зі згоди обраного народом уряду.

Діяльність публічної адміністрації базується на законі не тільки у тих випадках коли застосовується примус по відношенню до громадян, але й коли адміністрація надає адміністративні послуги (наприклад, надання соціальної допомоги, субсидій). Цей принцип діє відносно устрою адміністрації системи і структури адміністрації та регулюється законом. Він застосовується і правотворчій діяльності адміністрації (коли вона приймає нормативно-правові акти).

До основних понять належать «розсуд», «невизначені терміни», «суб’єктивні публічні права», «адміністративні пра­вовідносини»[9].

2. Інститут організації адміністрації. Норми якого закріплюють питання структури та компетенції публічної адміністрації. Найважливішим поняттям цього інституту є термін «адміністративний орган» (die Verwaltungstrger), під яким розуміються різноманітні організації та суб’єк­ти, які здійснюють публічні завдання. Основним і найпершим адміністративним органом визнається держава, яка складається з федерації та федеральних земель, котрі виконують публічні завдання через створені ними органи. Виконання таких завдань є переважно завданням земель, тоді як федерація володіє адміністративною компетенцією лише в обмежених сферах. Щодо публічного управління, можливо розмежувати безпосереднє та опосередковане управління. Про безпосереднє публічне управління ведуть мову тоді, коли федерація виконує свої адміністративні завдання через власні органи. Навпаки, опосередковане публічне управління має місце, коли публічні завдання виконуються створеними федерацією адміністративними суб’єктами[10].

Адміністративні органи завжди існують або у формі юридичної особи публічного права, або частково правоздатного підрозділу юридичної особи. Особливістю юридичних осіб публічного права вважається те, що вони утворюються виходячи або з приписів закону, або з іншого акта державної влади, який базується на законі, і виконують публічні завдання. Виходячи з положень німецького законодавства вирізняються три основні види юридичних осіб публічного права: публічні правові корпорації; публічні правові установи; публічні правові фонди. Відповідно до норм Загального адміністративного права публічні завдання у Німеччині можуть виконуватися також приватними фізичними або юридичними особами, яким надається таке право на підставі правового акта органу державної влади або місцевого самоврядування[11].

3. Інститут адміністративної процедури. Правову основу названого інституту закладено Федеральним законом про адміністративні процедури, аналіз положень якого дозволяє отримати досить повне уявлення про його зміст. Загалом німецькими вченими вирізняються дев’ять ознак, які є визначальними для характеристики цього закону:

1) основоположним типом урегулювання порядку здійснення публічного адміністрування є публічна адміністрація. Саме вона як типова публічно-правова діяльність є предметом названого закону (§ 1 абз. 1);

2) закон орієнтується на прийняття рішень. Публічна адміністрація розглядається як організація для прийняття обов’язкових до виконання рішень. Реальні дії, спрощена публічно-адміністративна діяльність або адміністративні послуги цікавлять закон лише настільки, наскільки йдеться про рішення, які покладено в основу цих видів діяльності;

3) щодо самих рішень ідеться передусім про рішення окремого випадку, які закон ставить у центр своєї уваги (§ 9). Урегульована публічно-адміністративна діяльність є виконавчою діяльністю. Адміністративне нормотворення як форма конкретизації та самопрограмування, яка зазвичай лежить між парламентським законом і виконанням у конкретному випадку, не посідає ніякого місця в систематиці закону;

4) серед виконавчих рішень переважає одностороннє врегулювання. Центральним інститутом стає адміністративний акт. З іншого боку, публічно-правові договори для органів публічної адміністрації теж здобувають своє визнання. Хоча закон звертається передусім до (субординаційно-правових) договорів у тих ситуаціях, у яких договір заміняє адміністративний акт (§ 54 речення 2). Координаційно-правовий договір і пов’язані з ним ситуації, в яких орган публічної адміністрації та договірний партнер рівнозначно і спільно беруть участь у конкретизації суспільних благ, залишається дещо осторонь;

5) закон виходить із функції адміністративної послуги процедурно-правових положень стосовно до матеріального права (§ 46). За цим стоїть специфічне розуміння правильності рішень, яке більше зорієнтовано на контроль, ніж на діяльність, і визнає за судовим контролем його центральне місце;

6) комунікативні зв’язки між громадянами й публічною адміністрацією розглядаються як правові відносини з жорстко визначеними ролями. Громадянин переслідує свої індивідуальні права; публічна адміністрація хоча й зв’язана правом, але, врешті-решт, сама несе відповідальність за визначення загального суспільного блага. Особливо чітко це розкривається у проявах принципу офіційності (§ 24);

7) за уявленнями закону, інтереси громадянина спрямовані насамперед на збереження становища колись досягнутих пільг. Центральну роль відіграють правнича безпека, юридична чинність і захист довіри (§ 43, 48, 59). Захист довіри був ключовою темою під час розроблення закону. Основа довіри ґрунтується на тому уявленні, що публічна адміністрація самостійно несе відповідальність за правомірність своїх актів;

8) діючу публічну адміністрацію представлено в законі як згуртовану єдність. Панує принцип тримання змісту документів у таємниці, дія якого послаблюється лише правом учасників процедури на ознайомлення з матеріалами справи (§ 29). Рух даних всередині адміністрації закон не розгля­дає як самостійну правову проблему;

9) закон сконцентровано всередині країни. Заходи міжнародної публічно-адміністративної діяльності не належать до сфери його інтересів, про що свідчать незначні за обсягом норми про врегулювання порядку надання взаємної допомоги між органами публічної адміністрації[12].

Адміністративні процедури виконують службову функцію: вони покликані забезпечити прийняття службових рішень в результаті планомірних управлінських дій. Це процедури в результаті яких держава виконує свої завдання, керуючись основними принципами, що виходять із Основного закону чи норм законів.

Однак вважається, що принцип верховенства закону (про який йшла мова раніше) має розумні межі і не може перетворюватися у відносини тотальної залежності, здатним паралізувати власні дії публічної адміністрації.

В рішеннях Федерального конституційного суду зазначається, що відноситься в першу чергу до діяльності примусової адміністрації, була розвинута теорія значимості. Згідно з цією теорією самого факту прийняття беззмістовного рішення уповноважую чого закону недостатньо. Законодавець не може відкладу вати в підзаконні акти прийняття рішень, а сам повинен його прийняти.

Безумовно, що законодавець неспроможний завжди прийняти передбачити всі можливі життєві ситуації. Тому закони надають адміністрації можливість діяти, для вибору форм діяльності надається можливість проявляти гнучкість, враховуючи обставини та конкретні випадки. Це – простір для розсуду, якими закони наділяють адміністрацію. Про розсуд йдеться тоді, коли адміністрація при визначених законом обставинах може вибирати між різними способами дій.

В текстах законів розсуд визначається за допомогою слів «може» чи «має право». Наприклад Закон про збори і демонстрації встановлює. «Орган може розпустити незаконне зібрання» (може, але не зобов’язаний).

Виділяють різні види розсуду. При рішенні по розсуду мова йде про те, що орган здійснює взагалі будь-які дії. У випадку вибору на розсуд орган вибирає одно із багатьох можливих дій з певними правовими наслідками.

4. Інститут адміністративного акта. Адміністративний акт залишається важливою формою адміністративної діяльності. Як форма діяльності, адміністративний акт виконує чотири функції:

- з адміністративно-правової точки зору він є важливим засобом завершення адміністративно-правової процедури;

- стосовно матеріального права він конкретизує правовідносини між адміністрацією і громадянами, абстрактно передбачені законом;

- в процесуально-правовому відношенні він відкриває специфічні можливості правового захисту, таку як процедуру заперечення, позиви про оскарження чи примусового виконання;

- з виконавчо-правової точки зору адміністративний акт, який містить заборону чи примус є виконавчим документом, про що йдеться у Законі про адміністративне виконання.

Законодавчо, адміністративний акт, визнається – як любе розпорядження, рішення чи інша владна дія, які приймаються відомством для врегулювання будь-якого випадку в галузі публічного права і які направлені на здійснення безпосереднього зовнішнього впливу. Він може мати письмову чи усну форму. Наприклад жести регулювальника дорожнього руху.

Відомством слід вважати любу установу, що здійснює завдання публічного адміністрування.

Дії органу повинні бути владними, вони мають розповсюджуватися на галузь публічного права. Цього не відбувається коли держава діє приватно правовим чином(наприклад, при видачі будівельного підряду), однак має місце тільки тоді, коли воно уповноважене до дій публічно-правовими приписами (наприклад, видаючи дозвіл на будівництво).

Про регулювання йдеться у тому випадку, коли є наявним маюче юридичну силу волевиявлення органу, здійснене з метою безпосереднього досягнення визначеного правового наслідку. Це означає, що в межах будь-яких правовідносин орган встановлює, змінює чи припиняє права чи обов’язки. Не адміністративним актом рекомендація, інформування чи попередження, так як в них відсутній елемент регулювання.

Регулювання має місце у конкретному випадку. Таким чином, регулююча дія акта є конкретною і індивідуальною. Регулювання повинно здійснювати безпосередній зовнішній вплив.

З числа адміністративних актів виключаються внутрішні службові розпорядження в межах чинного законодавства. Наприклад, керівник органу віддає підлеглому розпорядження відмовити у видачі дозволу на будівництво, вказівка має лише внутрішньо службову дію. Отримана забудовником від підлеглого відмова у дозволі на будівництво, є адміністративним актом, що має зовнішній вплив.

Класифікація адміністративних актів:

- приписуючі адміністративні акти містять наказ до визначених дій, або забороняють здійснення певних дій, або надають дозвіл чи забороняють в його видачі (наприклад, акти адміністративного примусу, заборона займатися певними видами підприємницької діяльності.

- встановлюючі адміністративні акти обумовлюють статусно-правові, не обов’язкові права і обов’язки (наприклад, висунення в чиновники, натуралізація).

- правовстановлюючі адміністративні акти, який встановлює чи відхиляє в окремому випадку встановлені законом права чи якості особо чи речі (наприклад, встановлення громадянства; визнання особи, що відмовилася від призиву на дійсну військову службу, видача довідки).

Типи адміністративних актів за термінами регулюючого впливу. В усіх випадках адміністративні акти націлені на тривалий прояв правового положення. Вони реалізуються разовим виконанням, або мають додаткову дію і встановлюють на невизначений час знову виникаючі права і обов’язки (наприклад, дорожній знак). Діють також адміністративні акти, що приймаються для прояву попереднього впливу і в подальшому заміняються остаточним регулюванням. До них належить (наприклад, тимчасове призупинення будівельних робіт).

Адміністративний акт вступає в законну силу з моменту його оголошення. В певних випадках він не потребує ніяких подальших дій. Так, прийняття в чиновники з моменту оголошення змінює статус вказаної особи, однак не виключає себе цією зміною. Інші акти, а саме приписи чи накази, хоча і змінюють з моменту свого оголошення права і обов’язки адресата, але зазначена в них заборона повинна бути виконана, інакше не буде досягнута мета органу, що їх видав.

Якщо адресат не виконує встановлені для нього заборони чи обов’язки добровільно, то адміністративний орган зобов’язаний примусово здійснити реалізацію цих приписів. На відміну від громадянина, який для забезпечення своїх вимог змушений звертатися за допомогою до суду чи державних виконавчих органів, адміністрація володіє можливістю самостійно забезпечити реалізацію своїх прав, що виходять із адміністративно-правових відносин. З урахуванням принципу правової держави це є можливим лише за наявності виконавчого документу. Таким виконавчим документом, є лише адміністративний акт, що вступив у законну силу.

Зважаючи на те що, примусове виконання обов’язків безпосереднім чином торкається конституційно захищених інтересів приватних осіб, то з урахуванням принципу основності на законі процедура адміністративного виконання може проходити тільки на основі повноважень спеціально визначеного в законі. Для федеральної адміністрації таким законом є Закон про адміністративне виконання. Він регулює умови адміністративного виконання і проводить розподіл між виконанням грошових вимог і виконанням таких адміністративних актів, які направлені на здійснення певних дій, на утримання чи відмову від нього.

Застосування адміністративного виконання підпадає під вимогу правової держави про співвідношення, тому на адміністрацію покладається обов’язок застосовувати такі примусові заходи, які наносять мінімальний збиток суспільству і приватним особам.

При виконанні адміністративних актів, спрямованих на виконання певних дій, на утримання чи відмову від них. Закон про адміністративне виконання передбачає наступні заходи:

- адміністративний штраф;

- примусове виконання третьою особою (орган чи уповноважена ним особа реалізує дію) і застосування безпосереднього примусу.

Застосування безпосереднього примусу є найбільш жорстким видом впливу, через його особливий вплив на основні права особи, його застосування спеціально врегульоване Законом про застосування безпосереднього примусу[13].

Публічно-правовий договір. Публічно-правовий договір тотожний поняттю «адміністративний договір». Встановлюється договірна форма діяльності адміністрації в тому числі використовується поняття адміністративний акт. В останні роки адміністративний договір набуває все більшого розповсюдження. Пояснюється це тим, що рівноправні відносини адміністрації з громадянами дозволяє досягти оптимальних рішень і зустрічає з боку громадян велике розуміння, аніж адміністративно-владне регулювання. Разом з тим договірна форма взаємовідносин є неприйнятною щодо певних ризиків, адже може бути порушений принцип рівності перед законом. З іншої сторони консенсусна процедура не може скрити реальних відносин влади – підлеглості між державою та громадянином.

В цілому виділяються декілька видів адміністративно-правових договорів:

- координаційно-правові договори містять регулювання питань яких ні одна із сторін що, домовляються не змогла би врегулювати самостійно(наприклад, домовленість міх комунами про спільну ліквідацію відходів);

- субординаційно-правові договори укладаються між органом і громадянином на місце прийняття адміністративного акту (наприклад, договір між органом поліції і адміністративним правопорушником про виконання останнім певного зобов’язання.

Окрім того, виділяють зобов’язуючі та розпорядницькі адміністративні договори, які є близькими до цивільно-правових договорів.

По відношенню до договірної діяльності адміністрації діє принцип верховенства закону. Тим самим адміністрація позбавляється можливості обійти закон. В цьому випадку варто звернути увагу на заборону в формі діяльності, що встановлені особливою частиною адміністративного права. Наприклад, федеральний закон про грошове утримання чиновників і державних службовців забороняє договірне відношення від загальних приписів щодо грошового утримання чиновників, суддів, військовослужбовців. Проблематичними є договори в яких адміністрація бере на себе обов’язок здійснювати дії, маючи при цьому надану законом свободу вибору в залежності від оцінки ситуації.

У відношенні укладення публічно правових договорів передбачаються особливі процедурні зобов’язання з тим щоби врахувати умови консенсуальних дій.

Адміністративний договір складається у письмовій формі. Ця вимога розповсюджується на зміну чи припинення адміністративного договору.

Договори, що торкаються прав третьої особи стають дійсними тільки тоді, коли третя особа дає свою згоду в письмовій формі. Тим самим враховується загальний принцип договірного права, де вказується, що договори які обмежують третіх осіб, можуть бути укладені тільки з їх згоди.

Субординаційні адміністративно-правові договори стають дійсними тільки після отримання згоди того органу, який у випадку урегулювання даного питання у формі адміністративного акту також буде зобов’язаний приймати участь у прийняті рішення.

Проста чи неформальна адміністративна дія. Простими адміністративними діями вважаються дії адміністрації, які на відміну від правових актів (адміністративний акт, публічно-правові договори, адміністративні норми) не направлені на досягнення правових наслідків, а викликають лише фактичні наслідки. В протилежність адміністративному акту і публічно-правовому договору в цих діях відсутня ознака регулювання.

Результати простих адміністративних дій називаються реальними актами. Вони можуть містити довідки, попередження, повідомлення, в них може йтися при оплаті коштів, при поїздках на службовому транспорті. Одночасно всі дії адміністрації повинні відповідати діючому праву, а у випадку протиріч можуть слугувати підставою висунення вимог про усунення порушення прав і повернення збитків.

Відповідно, принцип верховенства закону діє і відносно простих адміністративних дій, причому із-за відсутності матеріальних норм закону визначальну роль відіграє визначена законом підвідомчість.

Абстрактно-загальні акти адміністрації. Ми розглядали такі форми діяльності адміністрації, які є індивідуальними актами. Крім них адміністрація приймає і загально-абстрактні правові акти. Важливими з них є постанови, адміністративні приписи, устави.

Постанови є абстрактно-загальними правовими актами, зміст і правові наслідки яких направлені на громадян та юридичних осіб, що знаходяться за межами організаційної структури адміністрації.

Адміністративні приписи, як акти, направлені своєю дією всередину організаційної структури адміністрації. У зв’язку з відсутністю зовнішнього впливу, який в Германії вважається як конструктивний елемент любої норми, адміністративні приписи хоча і мають абстрактно-загальний характер, однак нормами не вважаються.

Устави містять правові норми, які приймаються юридичними особами публічного права для регулювання свої власних справ. Устави відрізняються від законів і постанов чим, що вони приймаються не державою, а юридично самостійними, хоча і підпорядкованими державі, організаціями. Прикладом уставу є плани настройки.

Державне та адміністративне право досить обережно ставляться до постанов, що є наслідком значної ролі постанов в системі виконавчої влади в період Веймарської республіки (1919-1933), що призвело до зниження ролі закону. Постанови взагалі не можуть встановлювати первинні норми права. Одночасно визнається, що адміністрація володіє відповідною компетенцією в галузі нормотворчої діяльності. З одного боку, це дає змогу державі швидко реагувати на зміни і приймати відповідні норми без додаткової процедури.

Однак, для належного розподілу праці між законодавчою і виконавчою владою необхідно, щоби норми виконавчої влади не слугували заміщенням недостатніх парламентських законів. Їх завдання – розгрузити закони від надлишкової деталізації.

Для того щоб досягти розумного компромісу необхідно між вимогою практичності і принципом правової держави ст.80 Основного закону встановлює, що для прийняття постанов необхідним є уповноважуючий закон. Крім того, абз.1 ст.80 встановлює вимогу визначеності, у відповідності з яким законодавець має визначити в законі зміст і обсяг повноваження. Таким чином, із самого уповноважуючого закону достатньо чітко зрозуміло і з якою метою можуть бути на підставі певних повноважень прийняті постанови, а також який зміст вони можуть мати.

Однак, і цих приписів недостатньо Федеральному Конституційному суду. Розвинута ним теорія значимості покладає на законодавця ще одну суттєву вимогу. Парламент зобов’язаний в принципових нормативних сферах, а перш за все в сфері реалізації основних прав самостійно приймати всі значимі рішення. Значимими є особливо інтенсивні чи тривалі види втручання в основні права.

Основний закон містить немало приписів про процедуру прийняття постанов, тим самим визначення цієї процедури залежить від органу, що приймає постанову. Встановлюється також ряд обмежень щодо прийняття Федеральним урядом постанов по ряду питань (наприклад, телекомунікацій, залізничного сполучення).

5. Інститут виконання адміністративних рішень є доволі важливим правовим утворенням у межах загального адміністративного права, спрямо­ваним на регулювання примусового порядку виконання адміністративними органами публічно-правових зобов’язань, покладених на приватних осіб або інших правових суб’єктів. Правові засади виконавчого провадження у Німеччині закладено у Федеральному законі про виконання адміністративних рішень, а також у відповідних законах, прийнятих у межах окремих федеральних земель[14]. Застосовується у двох основних випадках: по-перше, в разі, коли приватна особа не може самостійно домогтися від зобов’язаного суб’єкта виконання (вчинення) відповідних дій. У цьому випадку такі дії можуть бути виконані (вчинені) адміністративним органом у примусовому порядку за заявою уповноваженого суб’єкта та на підставі відповідного судового рішення; по-друге, адміністративні органи можуть самостійно, без звернення до суду та спеціальних органів примусового виконання, здійснювати примусове виконання своїх вимог. У такому разі ними видається окремий адміністративний акт, який автоматично стає виконавчим документом[15].

6. Інститут матеріальної відповідальності держави за шкоду, яка виникла внаслідок порушення державним службовцем його службових обов’язків, є останнім у переліку інститутів загального адміністративного права. Головне завдання цього інституту полягає у визначенні передумов, за яких приватні особи можуть звертатися до держави з вимогами відновлення порушеного стану або компенсації завданої її посадовими і службовими особами шкоди. Правову основу названого інституту закладено ст. 34 Конституції ФРН, у якій зазначено, що в разі завдання приватній особі протиправним і винним заходом адміністрації певної шкоди остання підлягає компенсації за рахунок держави. Іншими словами, вимога щодо компенсації шкоди спрямовується не до посадової чи службової особи, яка вчинила зазначений захід, а безпосередньо до держави. Назване положення випливає з принципів функціонування правової держави, яка бере на себе зобов’язання відповідати за протиправні та винні дії своїх агентів. Завдяки такому правилу особа, яка зазнала порушень своїх прав, завжди зможе отримати реальну компенсацію за вчинені щодо неї протиправні дії (рішення), оскільки відшкодування буде здійснюватися за рахунок коштів державного бюджету. З іншого боку, названа стаття Конституції ФРН позитивно впливає і на ефективність діяльності самих державних службовців, оскільки фактично «виводить» їх з-під загрози особистої відповідальності за ймовірні службові порушення, що, як наслідок, не сковує їхньої ініціативи, яка є однією з головних передумов успішного виконання публічних завдань[16].

Вимогу про компенсацію завданої шкоди за рахунок держави може бути заявлено лише у випадку виконанням кимось (чиновником, служ­бовцем, працівником публічної сфери тощо) публічних функцій через вико­нання службових обов’язків, яке з огляду на свою протиправність і винність спричинило виникнення шкоди для приватної особи, у разі якщо відсутні умови, що унеможливлюють відповідальність держави[17].