Понятие, сущность и форма правового обеспечения государственного управления

Деятельность государства, уполномоченных им органов по правовому обеспечению исполнительной власти и в целом общества, издания юридических норм (правил), общеобязательных в исполнении всеми людьми, учреждениями, организациями, является сутью правового регулирования.

Правовое регулирование как государственный управленческий процесс отражает единство социологического, нормативного и практического аспектов. В социологическом смысле правовое регулирование имеет прогнозный характер, а также ставит вопрос о самом смысле законов (юридических актов). Вопрос о самом смысле законов позволяет различать понятия легитимности и законности. Если законность измеряется соответствием поступков или действий требованиям юридической нормы, то легитимность говорит о том, насколько закон отражает и воспроизводит объективное начало общественной жизни и тем самым получает доверие людей. Социологический аспект объективно важен для правового регулирования.

Основу правового регулирования составляет нормативный акт – разработка и юридическое (в актах государственных органов) закрепление (установление) норм (правил) поведения людей и ведения определенных общественно значимых дел.

Традиционно в норме (правиле) поведения, установленной или санкционированной государственной властью, различаются три основных элемента. Гипотеза – часть нормы, которая указывает условия, обстоятельства, отношение жизни, в которых она действует. Диспозиция – часть нормы, раскрывающая содержание, смысл самого правила поведения, т. е. юридические права и обязанности, возникающие у субъекта поступка или действия. Санкция– часть нормы, характеризующая меры, которые могут быть предприняты государственной властью в случае несоблюдения (нарушения) диспозиции и гипотезы соответствующей нормы.

Нормы (правила) поведения обязаны содержать в себе аспект практики (реальное действие нормы в жизнь), так как любая норма в ее реализации должна опираться на соответствующие организационно-государственные структуры и обеспечиваться их возможностями. Наличие практического аспекта правового регулирования свидетельствует о самом факте правового регулирования.

Правовое регулирование государственного управления имеет свою особенность. Правовое регулирование государственного управления – это деятельность государства по ориентации государственных органов и установлению правил их функционирования. Оно имеет особый предмет, его предназначением является упорядочение целеполагания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов. Это отношения между государством (его органами) и обществом, где центральным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса государственных органов, волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы.

Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной реальности правового обеспечения государственного управления:

· отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); первостепенное значение здесь имеют правовые механизмы объективизации государственного управления;

· отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий);

· волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы как в государственной службе (кадровый состав государственных органов), так и при обращении граждан в государственные органы при решении каких-либо своих проблем;

· центральным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса государственных органов вообще и в сфере управления в частности.

В центре правового регулирования государственного управления находится правовой статус государственного органа. Правовой статус включает в себя месторасположение и природу государственного органа в целостной системе государственных органов страны (по горизонтали, вертикали или к специализированной системе органов исполнительной власти), компетенцию государственного органа (набор управленческих функций, состав полномочий, перечень управленческих объектов или отдельных аспектов их функционирования), юридическое закрепление его организационной структуры, форм, методов и процедур функционирования.

В целом, к предмету правового регулирования относятся цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие (неодушевленные) элементы государственного управления. Это – регулирование, главным образом, управленческих институтов, формальных явлений и их взаимоотношений, которые практически используются (или не используются) людьми, осваиваются и вводятся ими в решение общественных и частных проблем.

Правовое обеспечение государственного управления должно реализовывать ряд требований, соблюдение которых способствует упорядоченности всех явлений, процессов и отношений в обществе. Это, прежде всего, своевременность принятия соответствующих правовых норм. Запаздывание в нормативном оформлении возникающих управленческих связей создает большие проблемы. Формы правового обеспечения государственного управления должны быть устойчивымии стабильными. Многое зависит от полноты и внутренней согласованности правовых норм.

Рис. 12.1.

Правовое регулирование государственного управления осуществляется следующими методами:

императивного регулирования (регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти государства в целом либо его субъектами (при федеративном устройстве) в рамках их компетенции);

диспозитивного регулирования (осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти).

Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах и отношениях, зависят от способов правового регулирования, которые отражают суть юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого взаимодействия. Среди способов правового регулирования различают:

· позитивное обязывание – возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия;

· запрещение – возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода;

· дозволение – предоставление лицам права на свои собственные активные действия.

Каждый из названных способов применяется в правовом регулировании государственного управления, но доминирующим является позитивное обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной государственный орган, выступает по отношению к нему обязывающей. Она может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом случае все записанное в компетенции государственного органа подлежит обязательному исполнению. В этом состоит отличие государственного органа от субъекта гражданского права, из-за чего государственное управление регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права.

Правовой статус государственных органов и процессы их функционирования должны быть определенными, целенаправленными и последовательными. Здесь очень многое зависит от тех правовых форм, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.

Правовые формы, которые используются для определения правового состояния государственных органов и государственных должностей, имеют большое значение в придании им организованности, рациональности функционирования, системности взаимодействия. К формам правового регулирования предъявляются определенные требования: во-первых, они должны быть приняты своевременно, чтобы не пришлось встраивать новые управленческие явления в устаревшие правовые рамки; во-вторых, они должны быть достаточно устойчивыми, стабильными, давая людям возможность их освоить, понять, применить на практике и оценить; в-третьих, они должны быть полными и согласованными, т. е. крупными комплексными правовыми актами.

В свете таких требований сразу становится ясно, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции государства как нормативному правовому акту высшей юридической силы в стране.

Так, система нормативных правовых актов в Республике Беларусь определяется Конституцией и изданными в соответствии с ней подконституционными актами. В них определены органы, имеющие право принимать нормативные акты, и порядок издания таких актов. Например, в разделе IV главы 3 Конституции Республики Беларусь определены полномочия Президента Республики Беларусь, в главе 4 определены полномочия Национального собрания, палаты которого могут принимать законы и постановления, в главе 5 определены полномочия Правительства Республики Беларусь, которое вправе принимать постановления, а Премьер-министр издает в пределах своей компетенции распоряжения.

Одни и те же органы могут издавать как нормативные, так и правоприменительные акты. Например, указ Президента о награждении является актом правоприменительного характера. В нормативном правовом акте в отличие от правоприменительного устанавливаются правила общеобязательного характера, рассчитанные на длительное действие и многократное применение.

Нормативные правовые акты различаются по своей юридической силе. В зависимости от этого может быть определена иерархия, т. е. соподчиненность нормативных актов. Иерархия нормативных актов в Республике Беларусь выглядит следующим образом:

1. Конституция (в том числе и акты толкования Конституции).

2. Международные договоры, действующие на территории Республики Беларусь.

3. Законы и декреты Президента.

4. Указы Президента, изданные на основе законов.

5. Постановления Правительства.

6. Нормативные акты министерств.

7. Замыкают эту иерархию нормативные акты, принимаемые местными органами государственной власти, в том числе и в порядке делегирования им некоторых полномочий выше стоящими органами.

Согласно статье 8 (раздел I) Конституции, Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.

Главенствующее место в иерархии законодательных актов занимает Конституция Республики Беларусь. Конституция является базой для развития всего текущего законодательства. Статья 137 (раздел VII) гласит, что Конституция обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. Ни один акт не может быть принят, если он противоречит Основному закону. Конституция регулирует главные стороны государственной, общественной жизни, допуская и прямо предполагая процесс правового, в том числе законодательного регулирования, стимулируя и направляя его.

Конституция не допускает заключения противоречащих ей международных договоров.

Важнейшей формой правового регулирования государственного управления являются законы. Закон - это принятый в особом порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государства, выражающий государственную волю и обладающий высшей правовой силой (после Конституции).

Акты исполнительной власти могут стоять на одном уровне с законами. Декреты Президента, Правительства обладают той же силой, что и законы Парламента.

Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента:

· декреты;

· указы;

· распоряжения.

По своему содержанию декреты являются актами нормативного характера.

Среди актов общегосударственных органов важную роль играют и постановления Правительства, которое издает свои акты на основе Конституции, законов, декретов и указов Президента.

Важное значение среди форм правового регулирования государственного управления отводится подзаконным нормативным правовым актам управления, представляющим собой нормативные юридические акты компетентного органа, основанные на законе и закону не противоречащие.

К настоящему времени в Республике Беларусь сформирована качественно новая система законодательства, необходимая для развития нашей страны. Приняты и действуют основные законодательные акты, регулирующие отношения между гражданами, между гражданами и государством, много сделано для приближения внутреннего национального законодательства к международным стандартам. Впервые в истории белорусской государственности создан Конституционный Суд в целях осуществления контроля за конституционностью нормативных актов.

В Республике Беларусь на сегодняшний день действует эффективная система учета нормативных правовых актов, поддержания их в актуальном состоянии, а также своевременного информирования государственных органов, юридических и физических лиц, осуществления межгосударственного обмена правовой информацией. Такой системой является Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Однако действующая правовая база не лишена недостатков.

Оценивая современное состояние законодательства в Республике Беларусь, Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденная Указом Президента от 10 апреля 2002 года № 205, подчеркивает, что отрицательными тенденциями в законодательстве среди прочих считаются:

· большое количество отсылочных норм;

· искажение норм законов в отдельных нормативных правовых актах более низкого уровня;

· недостаточное прогнозирование последствий принятия некоторых нормативных правовых актов при подготовке их проектов, влекущее внесение изменений, дополнений либо отмену этих актов сразу после их принятия.

Важнейшее требование эффективного управления – информированность граждан о принятых актах законодательства и установление переходных сроков для вступления в силу новых правовых актов.

Сам процесс правового регулирования государственного управления должен быть системно организован. При его осуществлении необходимо добиваться возможной взаимосвязи по времени издания правовых актов, определяющих правовой статус подсистем государственного управления; по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные или иные подсистемы государственного управления; по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной структуры государственного управления.

Подводя итог, необходимо отметить, что современное государственное управление только тогда будет соответствовать своему назначению и будет наиболее эффективным, когда органы государственной власти и управления будут его осуществлять, руководствуясь только нормами права, которое выражает идеи справедливости и устраняет издержки перехода к рыночным отношениям.

12.2. Законность, порядок и дисциплина в государственном управлении

Проблема обеспечения законности в государственном управлении имеет принципиально важное значение для его практического осуществления, так как закон (в широком смысле) не может существовать без законности – механизма и средства проведения его в жизнь.

Законность как термин имеет несколько смыслов (как режим, метод, принцип), при любом подходе к законности ее сущность состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания исполнялись, дозволения использовались, запреты соблюдались, закон реально выполнял свою регулирующую роль в жизни государства, общества и конкретного человека.

Законность – это система юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванная обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов. Важное свойство законности заключается в ее единообразии, а также законность должна касаться всех и быть обязательной для каждого, законность содержит в себе также свойство всеохватываемости (распространяется как на государственные органы, органы местного самоуправления и государственных служащих, так и на общественные структуры и граждан). К свойствам законности в государственном управлении относят ее гарантированность и устойчивость, которые создаются специальными мерами обеспечения законности.

В Конституции Республики Беларусь в статье 1 (раздел I) имеется сущностная характеристика принципа законности. «Республика Беларусь – унитарное демократическое социальное правовое государство. Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику. Республика Беларусь защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок».

Государство несет ответственность перед гражданином за состояние правопорядка и те законы, которые принимаются им.

Конституционные нормы, касающиеся принципа законности, распространяются на законодательную, исполнительную и судебную власть. Законность создается тогда, когда ни одна структура власти не может стать выше закона.

В правовом государстве важнейшая роль в обеспечении законности в государственном управлении отводится судебной власти, в статье 112 раздел IV глава 6) Конституции Республики Беларусь записано: «Суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов. Если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным».

Динамика состояния законности в государстве характеризуется многими показателями.

Наиболее заметное влияние на уровень законности оказывает деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти. В правовом государстве исполнительная власть объективно заинтересована в укреплении законности в государственном управлении, так как в большинстве случаев сами органы исполнительной власти выступают инициаторами и разработчиками проектов законов, отражающих и обеспечивающих предлагаемую ими политику. В системе исполнительной власти используются разнообразные средства обеспечения законности в государственном управлении, создаются контрольные механизмы, позволяющие отслеживать управленческие решения и действия с точки зрения их соответствия законам и иным нормативным правовым актам.

Большое значение в обеспечении законности в государственном управлении принадлежит самому обществу. Общественные объединения, средства массовой информации, профсоюзные организации, трудовые коллективы должны защищать свои законные интересы, права и свободы и активно выступать против отступления от норм и требований законности в решениях и действиях государственных органов, органов местного самоуправления, их руководителей и иных должностных лиц.

Также следует отметить особую важность позиции любого человека относительно закона. Если человек неуважителен к закону, то вряд ли можно надеяться, что законность будет торжествовать. В отношении к закону в определенной степени проявляется уровень зрелости правосознания и правовой культуры граждан.

Законность взаимосвязана с таким правовым явлением, как правопорядок.

Правопорядок – одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни, различающихся между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организации и др.). Правовой порядок в обществе и государстве регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в данном государстве порядке. Правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации прав и обязанностей всеми гражданами, органами и организациями. Правопорядок можно считать конечным пунктом реализации права.

Государственные служащие, чтобы поддерживать правопорядок в стране, должны, во-первых, действовать в соответствии с законом, подзаконными актами; во-вторых, проявлять инициативу для обеспечения выполнения законов. В рамках закона исполнительная власть должна иметь возможность реализовывать дискреционные полномочия. Однако бытует мнение, что законность с ее требованиями соблюдения норм законов вступает в противоречие с условиями места и времени, интересов и ресурсов принятия управленческих решений и совершения управленческих действий. Отсюда вытекает, что якобы рациональность государственного управления лучше обеспечивается целесообразностью, чем законностью, поскольку рациональность складывается из системы конкретных поступков и уникальных обстоятельств. На самом деле, целесообразностью в большинстве случаев объясняют нарушение законов и законности в государственном управлении. Хотя, если изучить ситуацию достаточно глубоко, проявляются корыстные мотивы, некомпетентность и обычный произвол.

Таким образом, если признать диалектику общественной и частной жизни, то станет очевидной ценность законности как способа поддержания упорядоченности и устойчивости государственного управления. Для повышения упорядочения и устойчивости государственного управления необходимо в практической плоскости последовательно и настойчиво решать следующие вопросы: поднимать значимость роли Конституции Республики Беларусь как системообразующего фактора правового пространства; совершенствовать методологию законотворчества и обеспечения ясности, доступности и понимания нормативного правового материала; продолжать формировать систему законности с соответствующими ее обеспечивающими механизмами; укреплять правоохранительные органы, связанные с применением принуждения для восстановления нарушенного права; снижать общими усилиями государства и общества удельный вес правонарушений; сближать международные нормативные акты и национальное законодательство, переходить к унифицированным правовым стандартам; развивать правовое сознание населения.

Обеспечение правопорядка и законности в обществе во многом зависит от состояния государственной дисциплины.

Дисциплина (от лат. disciplina – воспитание, обучение) – определенный порядок поведения людей, соответствующий сложившимся в обществе нормам права и морали, а также требованиям той или иной организации. В обществе всегда существует общеобязательная дисциплина (необходима для нормального существования общества и государства, организаций и институтов) и специальная (обязательна только для членов определенных организаций).

В различных общественных системах дисциплина всегда определяется господствующими здесь отношениями и служит для их поддержания.

Нормы дисциплины, т. е. правила поведения людей, взаимоотношений между ними как в обществе, так и в организации (коллективе) устанавливаются с помощью законодательства, общественных соглашений, межличностных договоров и иных общественных способов.

Государственная дисциплина – соблюдение всеми организациями и гражданами установленного государством порядка в сфере реализации функций государственного управления, а также деятельности государственных органов, предприятий, организаций, учреждений. Государственная дисциплина основывается на объективном выражении требований законности, договорных обязательств, несовместима с ведомственным и местническим подходами к решению общественных задач.

В государственном управлении дисциплина неразрывно связана с принципом законности, закрепленным Конституцией Республики Беларусь (раздел 1, статьи 1, 2).

Дисциплина в государственном управлении – определенный порядок поведения субъектов государственно-управленческих процессов в их отношениях, возникающих при взаимодействии с государственными органами, соблюдение которого обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами. Дисциплина в государственном управлении необходима для нормального функционирования государственного аппарата. Дисциплина формирует основные показатели государственного управления: системность, рациональность, эффективность.

Последовательное соблюдение требований обеспечения законности и поддержания дисциплины на должном уровне предполагает наличие развитой системы юридических способов и средств, гарантированных государством. Такие способы и средства обеспечения законности и дисциплины в своей совокупности состоят из различных правовых и организационных видов и методов деятельности государственных органов, применяемых ими практических приемов, операций, форм, процедур. Их выбор в конкретных ситуациях обусловлен многими предпосылками (общие условия и специальные юридические, организационно-правовые способы и средства). Так, к общим условиям относятся политические, экономические, организационные, к специальным юридическим средствам и способам – контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение, ответственность.

Дисциплина в государственном управлении подразумевает, что нормы и процедуры, обычаи и традиции, нравственные требования, нормы этикета не могут иметь исключений для кого бы то ни было в иерархии должностных лиц и служащих государственного аппарата, поведение каждого вышестоящего должностного лица с точки зрения дисциплины должно быть достойным подражания, необходимо постоянное развитие, закрепление и поощрение психологических ориентаций человека на дисциплинированное поведение в управленческих процессах.

Дисциплину в государственном управлении подразделяют по критериям направленности и содержания на плановую, договорную, финансовую, служебную, штатную, учетно-статистическую, трудовую и т. д. Например, плановый элемент государственной дисциплины заключается в необходимости планирования государственными органами своей деятельности. В области хозяйственных, коммерческих отношений главным элементом государственной дисциплины является соблюдение договорной дисциплины. Требования финансовой дисциплины обязательны не только для исполнения государственного бюджета, но и для всех субъектов финансово-экономической деятельности независимо от форм собственности.

Существует служебная дисциплина как вид государственной дисциплины в государственных органах и учреждениях. Служебная дисциплина есть добросовестное и ответственное исполнение обязанностей и прав по государственной службе, функций и полномочий по занимаемой государственной деятельности.

Штатная дисциплина касается в основном руководителей государственных органов и органов местного самоуправления и заключается в следовании определенным типовым моделям организации соответствующих органов.

Учетно-статистическая дисциплина обусловливает использование унифицированных показателей, корректное и типовое ведение документов.

Трудовая дисциплина означает поведение в соответствии с условиями трудового законодательства, трудового договора и правилами внутреннего трудового распорядка.

Обеспечением правового характера законности как режима и механизма соблюдения законов, правопорядка и государственной дисциплины должны заниматься фактически все структуры государственного аппарата.