Опыт Финляндии в реализации политики устойчивого развития

Первая Государственная программа устойчивого развития была утверждена финским правительством в 1998 г.[55] В 2006 г. решением Финской национальной комиссии по устойчивому развитию и Кабинета министров была принята Национальная стратегия устойчивого развития Финляндии под названием “К выборам устойчивого развития” (“Towards Sustainable Choices”).

Общая цель концепции устойчивого развития, составляющая основу национального политического курса, в стратегии трактуется как “обеспечение благосостояния в пределах ресурсных ограничений природы как в национальном, так и в глобальном масштабе”. Из определения следует главная задача стратегии: “создать условия для обеспечения благосостояния в безопасном и плюралистическом обществе, которое поддерживает участие в общественной жизни и в котором все люди несут ответственность за состояние окружающей среды”. К принципам, раскрывающие сущность устойчивого развития в понимании, представленном в стратегии, относятся взаимозависимость экономического, экологического, социального и культурного измерений устойчивого развития; ориентированность текущей политики на долгосрочные последствия и потребности последующих поколений; единый подход и последовательность проведения политики в различных сферах на глобальном, национальном и локальном уровне; прочная научная база и подход к анализу устойчивого развития, основанный на оценке рисков и возможностей; повышение качества человеческих ресурсов посредством создания условий для выборов, способствующих устойчивому развитию, и обеспечения равных возможностей самореализации и участия в жизни общества каждому гражданину.

Структурно стратегия разделена на 9 частей, посвященных отдельным аспектам политики устойчивого развития. В первом разделе под названием “Предпосылки формирования стратегии” кратко описывается процесс эволюции концепции устойчивого развития в Финляндии и общий контекст формирования концепции в 21 веке, а также раскрываются основные механизмы реализации политики устойчивого развития на момент создания стратегии. Кроме того, в первом разделе затрагивается вопрос интерпретации устойчивого развития и предлагается определение устойчивого развития Национальной комиссии Финляндии: “Устойчивое развитие – это продолжительный, управляемый процесс изменения общества на глобальном, региональном и локальном уровне, цель которого - обеспечение равных возможностей вести достойную жизнь настоящему и будущему поколению”.

Во втором разделе “Глобальные вызовы устойчивому развитию” описываются основные проблемы, затрагивающие как развитые, так и развивающиеся страны. В третьем разделе “Положительные и негативные аспекты устойчивого развития в Финляндии” отмечается, что в Финляндии существуют предпосылки для успешного к устойчивому развитию, что показывают лидирующие позиции страны в Индексе экологической устойчивости, Индексе глобальной конкурентоспособности и ИРЧП, однако существуют определенные препятствия, которые необходимо учитывать при разработке стратегии.

Четвертый раздел, “Перспективы и цели устойчивого развития”, посвящен описанию общей концепции устойчивого развития и приоритетов Финляндии. Кроме того, особо подчеркивается глобальная ориентированность концепции устойчивого развития, в связи с чем, как указывается в докладе, необходимо продолжать совместные действия в рамках Европейского Союза и в мировом масштабе.

В пятом разделе, “Достойная жизнь в устойчивом обществе”, подробно описываются три области применения стратегии устойчивого развития: во-первых, к ним относится установление баланса между использованием и защитой природных ресурсов, что включает в себя ограничение выбросов парниковых газов в атмосферу, формирование устойчивой энергетической системы и активное использование возобновляемых источников энергии, адаптация к неблагоприятным последствиям изменения климата, поддержание биоразнообразия, развитие модели устойчивого производства, изменение потребительского поведения, улучшение состояния Балтийского моря и гарантия сохранения природных ресурсов, которые обладают особой культурной значимостью. Во-вторых, в число этих приоритетов входит построение устойчивых сообществ в региональной структуре, что подразумевает создание полицентричной сетевой региональной структуры, прочных и разнообразных сообществ, обеспечивающих благоприятную жизненную среду, гарантию развития сельских регионов, обеспечение необходимых услуг и развитие транспортной и коммуникационной систем. Наконец, третьим измерением устойчивого развития является благосостояние граждан, которое раскрывается через такие аспекты, как баланс между индивидуальной и общественной ответственностью, качество рабочей жизни, связь между поколениями, предотвращение социальной изоляции и бедности, поддержка здорового образа жизни и предотвращение угроз здоровью, защита национальной идентичности при поддержке мультикультурного общества и поддержка гражданской активности.

В шестом разделе, “Экономика как гарантия устойчивого развития”, кратко описываются основные проблемы экономической системы Финляндии и раскрываются возможности их преодоления. Седьмой раздел, “Финляндия и ее ответственность перед глобальным миром”, посвящен вопросам международного взаимодействия в борьбе с бедностью и неравенством и в продвижении идей устойчивого развития. В восьмом разделе, “Поддержка выборов, способствующих устойчивому развитию”, затрагиваются вопросы интеграции концепции устойчивого развития в систему образования, а также методы привлечения внимания академических кругов к проблематике устойчивого развития. Наконец, в последнем разделе, “Реализация и измерение эффективности стратегии устойчивого развития”, раскрываются методы реализации политики устойчивого развития. Система оценки устойчивого развития включала в себя 34 показателя, охватывающих три измерения концепции. Кроме того, Финляндия включалась в систему “Общих европейских показателей”, которые затрагивали финские города и региональные и местные власти.

В 2012 г. после конференции “Рио+20” Национальная комиссия начала процесс разработки новой стратегии с целью инкорпорирования в нее новой основополагающей идеи “обязательства общества следовать устойчивому развитию” (“society`s commitment to sustainable development”). Процесс работы над новым вариантом стратегии включал в себя этап внешней оценки существующего документа и формирование нового координирующего механизма общей политики устойчивого развития.

Новая стратегия под названием “Какой мы хотим видеть Финляндию к 2050 году” была принята в 2013 г. и утверждала основные цели устойчивого развития в Финляндии, к которым относились следующие пункты: равные возможности доступа к благам; совместно управляемое всеми гражданами общество; устойчивая занятость; формирование устойчивых местных сообществ; общество с нулевым уровнем выбросов углерода; экономика, основанная на рациональном использовании ресурсов; образ жизни, учитывающий ресурсные ограничения природы; процесс принятия решений в неразрывной взаимосвязи с защитой окружающей среды. Соответственно, изменилась и система измерения устойчивого развития: Службой измерения статистики Финляндии были разработаны новые количественные показатели для каждой из установленных целей.

Процессы изменения институциональной структуры начались сразу после Конференции Рио: уже в 1993 г. был учрежден Национальный совет по устойчивому развитию Финляндии под руководством премьер-министра. В работе совета помимо государственных чиновников принимал участие широкий круг специалистов бизнес-сектора и представителей гражданского общества. В то время как большинство национальных советов в Европе в основном представляли из себя форум, образованный с целью проведения консультаций при разработке национальной стратегии и обеспечения обратной связи правительственным структурам, Совет Финляндии, созданный для “продвижения и координации реализации концепции устойчивого развития”, представлял из себя некую форму партнерства трех секторов: правительственного, частного (представленного бизнес-ассоциациями) и гражданского общества (социальными и экологическими неправительственными организациями). Общая логика построения особой модели Совета исходила из организации существующей политической системы и тесного сотрудничества правительственных коалиций с представителями бизнес-организаций и профсоюзов, предполагавшего ориентированность политики на консенсус.[56]

Совет структурно подразделяется на несколько органов, отвечающих за различные сферы политики: комиссию, секретариат и субкомитеты, или рабочие группы, комиссии. Комиссия под руководством премьер-министра и министра окружающей среды объединяет 44 члена, в число которых входят 25 участников представителей правительства (отраслевых министров, членов парламента и саамского парламента, представителей местных и региональных властей), 6 – экономических групп (представители бизнес-ассоциаций), 9 – различных социальных групп (представители, защищающие интересы профсоюзов, женщин, молодежи, детей, потребителей, образовательных организаций и церкви) и 4 – общественных экологических организаций.[57] Основная задача комиссии заключается в предоставлении площадки для обсуждения широкого круга вопросов, связанных с тематикой устойчивого развития, с участием правительства и различных групп интересов; кроме того, целью комиссии является достижение компромисса между участниками и дальнейшее развитие положений, одобренных во время заседаний. Одним из примеров результатов деятельности комиссии может служить Национальная стратегия 2006 г. Однако, неоднократно отмечалось, что в основном эти положения представляют собой достаточно общие принципы, а не конкретные меры и планы действия, в связи с чем комиссию нельзя назвать руководящим органом, определяющим общий курс национальной политики.[58]

Секретариат включает в себя два функциональных отдела: “центральный” секретариат в структуре Министерства окружающей среды, отвечающий за общую координацию политики устойчивого развития, и межминистерский секретариат, ответственный за техническое обеспечение реализации национальной политики.[59] Субкомитеты назначаются при необходимости обсуждения специализированных вопросов “центральным” секретариатом и участвуют в работе Совета: так, несколько рабочих групп было создано при разработке Национальной стратегии, а также при формировании национальной системы оценки устойчивого развития.[60]

Организованная институциональная система взаимодействия правительства с местными и региональными властями начала формироваться после 2006 г. При подготовке Национальной стратегии представители субнационального уровня в основном принимали участие в тематических семинарах и круглых столах и обсуждении чернового варианта документа, однако формальной структуры взаимодействия создано не было. Чтобы усовершенствовать механизмы реализации политики устойчивого развития на региональном и локальном уровне и обеспечить координацию взаимодействия муниципалитетов с национальным правительством при реализации политики устойчивого развития, в июне 2007 г. Комиссия сформировала новый подкомитет по региональному и локальному устойчивому развитию под руководством министра занятости и экономики. Кроме того, в число задач подкомитета входило создание благоприятных условий для внедрения концепции устойчивого развития в повседневную практику и процесс принятия решений местными властями, а также развитие сотрудничества в рамках Ольборгских обязательств. В работе данного органа принимали участие представители национальных, региональных и местных властей, гражданского общества и эксперты по отдельным вопросам устойчивого развития, а также было сформировано несколько рабочих групп по вопросам изменения климата и энергетической политики, эффективному и устойчивому землепользованию, формированию устойчивых транспортных систем и устойчивых структур общества. В 2009-2010 г. работа подкомитета фактически была заморожена, поскольку деятельность секретариата в основном была направлена на подготовку “Местной конференции северных стран региона Балтийского моря” 2011 г. в городе Турку, и в 2012 действие структуры прекратилась.[61]

В Финляндии, в отличие от других северных стран, в течение длительного периода играла “Локальная повестка 21”. Ассоциация местных и региональных властей Финляндии утвердила стратегию устойчивого развития уже в 1997 г., за год до того как началась правительственная программа. Около 80% финнов проживают в муниципалитетах, которые либо уже учредили, либо находятся в процессе разработки местной повестки. Постепенно фокус смещается от процесса формирования ранних, “размытых” положений и принципов, составляющих теоретический базис стратегий, к более конкретным мерам, к которым относятся создание системы комплексного управления, выполнение Ольборгских обязательств и выработка системы оценки устойчивого развития.

Программы региональной политики в области окружающей среды до 2010 года находились в совместном ведении региональных центров окружающей среды, центров занятости и экономического развития, местных отделений государственных учреждений и региональных центров планирования. После реструктуризации администрации в 2010 г. вопросы устойчивого развития на региональном уровне в основном координируются новыми центрами по вопросам экономического развития, транспорта и окружающей среды.

Финансирование и техническая поддержка обеспечиваются как национальными, так и региональными механизмами. Кроме того, проекты по устойчивому развитию реализуются в рамках Союза балтийских городов, в работе которого участвует 12 городов Финляндии. Наиболее крупными проектами, реализованными Союзом в сотрудничестве с финским правительством являются программы по разработке системы оценки устойчивого развития (European Common Indicators, STATUS 2005-2006 гг., TISSUE 2004-2005 гг., ACTOR 2006-2007 гг.), проекты по рациональному использованию окружающей среды (EMAS Peer Review), а также проекты по устойчивому развитию и комплексному управлению (Managing Urban Europe-25 2006-2008 гг., SUSTAINMENT 2006-2007 гг.).[62]

На уровне бизнес-сектора ведется активная деятельность по внедрению принципов устойчивого развития в долгосрочные стратегии компаний, а также создается сеть взаимодействия компаний по вопросам устойчивого развития. Так, в 2013 г. на ежегодной встрече Международной ассоциации конгрессов и конференций представители туристической индустрии (в частности, индустрии встреч) скандинавских стран подписали соглашение о создании первого в мире “Региона встреч по устойчивому развитию”.[63]

В систему неправительственных акторов, участвующих в процессе формирования политики устойчивого развития, также включены образовательные учреждения всех уровней. 39% школьных учреждений и университетов вовлечены в систему сотрудничества и партнерства с местными властями, неправительственными организациями, бизнес-сектором и экспертными сообществами в сфере окружающей среды. Существуют совместные курсы, интегрированные как в систему школ, так и в систему учреждений высшего образования. Уже к концу 1990-х практически все университеты подготовили собственные программы устойчивого развития; кроме того, представители 13 университетов подписали Университетскую хартию по устойчивому развитию. Кроме того, ведется международное сотрудничество образовательных учреждений по вопросам устойчивого развития в рамках ЮНЕСКО, Союза Балтийского моря и Европейского Союза.