Государственно-частное партнерство: теория и практика (fb2)

Основные принципы ГЧП

• Равенство интересов сторон и свобода выбора действий

• Стабильность контракта ГЧП и одновременно возможности его изменения и адаптации

• Ответственность за исполнение условий контракта

• Конкурентность

• Прозрачность и обратная связь

• Невмешательство государства в сферу ответственности частного партнера

• Стимулирование и гарантии

• Возмездность

• Равноправное (недискриминационное) отношение к иностранным компаниям

Принцип равенства интересов сторон и свободы выбора действий.Этот главный принцип рыночной экономики проявляется в ГЧП в нескольких аспектах. Он подразумевает, во-первых, равенство всех экономических агентов в доступе к услугам, оказываемым частными компаниями в сфере общественных услуг, во-вторых, равенство всех частных компаний в праве заключения контрактов ГЧП и, в-третьих, свободу партнеров выбирать формы и методы достижения целей, стоящих перед партнерством.

Принцип стабильности контракта ГЧП и одновременно возможности его изменения и адаптации.Контракт ГЧП представляет собой сложный, комплексный документ, рассчитанный, как правило, на длительные сроки реализации. В нем прописываются права и обязанности сторон, формы государственной поддержки, минимальная норма прибыли частного партнера. Эти и другие аналогичные по содержанию положения контракта должны быть стабильны в течение всего времени его исполнения.

Однако существует ряд обстоятельств, требующих изменения контракта. Так, окружающая среда проекта постепенно меняется, соответственно может возникать необходимость в дополнении, конкретизации контракта применительно к новым условиям.

Другого рода обстоятельства таковы: государство или муниципальное образование как представитель власти могут в одностороннем порядке и без предварительных консультаций с частной компанией изменять условия договора и выдвигать требования, обусловленные наличием общественного интереса (общественной пользы или блага). При этом частная компания должна исполнять свои обязанности по договору в полном объеме и на соответствующем уровне, даже если она не согласна с органом власти. Но она может обжаловать принятое государством решение в судебном порядке.

Во многих странах такие права государства закреплены законодательно. Например, во Франции при наличии «общественной необходимости» и в интересах общества контракт ГЧП может прерываться государством в одностороннем порядке без существенных для него правовых последствий.

В практике Европейского суда по правам человека в Страсбурге неоднократно поднимался вопрос о праве государства на ограничение права собственности, в том числе и в контрактах ГЧП. Данный вопрос возникал в делах об изъятии земельных участков для общественных нужд, налоговых и таможенных льготах и т.п. Общим выводом из этих слушаний стало следующее: государство может ограничивать право собственности исходя из общественных интересов, однако баланс частных и общественных интересов должен быть соблюден.

Принцип ответственности за исполнение условий контракта.Частная компания – партнер государства должна предоставлять услуги экономическим агентам в полном соответствии с условиями контракта, причем ответственность за их выполнение выше, чем при соглашениях между частными фирмами, что определяется публично-правовым характером отношений ГЧП. Частная компания не имеет права приостанавливать свою работу в проектах ГЧП, поскольку это скажется на широком круге третьих лиц, являющихся потребителями общественных благ или услуг. Все возникающие проблемы и трудности частная компания должна разрешать с государством путем диалога в упреждающем порядке, предвидя возможные риски.

Принцип конкурентности.Он проявляется на стадии проведения конкурса на подписание с государством контракта ГЧП. Конкуренция среди частных компаний за участие в проекте ГЧП позволяет государству выбрать эффективного партнера и снизить затраты по проекту в целом.

Принцип прозрачности и обратной связи.Гражданское общество, в интересах которого реализуются проекты ГЧП, должно обладать доступом к полной информации о состоянии предприятия, его финансовых, экономических и иные показателях, стандартах и качестве оказываемых услуг. Необходимо обеспечить потребителей информационными каналами связи с частными компаниями и государственными органами, контролирующими их работу.

Принцип невмешательства.После подписания контракта ГЧП государство не имеет права вмешиваться в хозяйственно-административную деятельность частной компании – партнера, которая самостоятельно принимает все административно-хозяйственные, управленческие, кадровые и иные решения. Ей на праве собственности принадлежат производимая продукция и получаемая прибыль. Так, например, в Законе № 115-ФЗ говорится: «Продукция и доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, являются собственностью концессионера, если концессионным соглашением не установлено иное» (п. 7 ст. 3). Данное положение справедливо и для других форм ГЧП.

Принцип стимулирования и гарантий.Государство применяет широкую систему стимулов по привлечению частных компаний к участию в проектах ГЧП: софинансирование, дотации из бюджета, льготный режим налогообложения, специальные таможенные режимы, гарантии по прибыльности, займам, поставкам, закупкам, снижение размера (отмена) концессионных платежей, арендной платы и т.п. В концепции государственно-частного партнерства гарантии понимаются в широком смысле слова и не сводятся только к бюджетным. В российской практике прецедент таких гарантий создан Законом № 115-ФЗ.

...

Факторы успеха ГЧП

• Политическая воля государства, наличие необходимой нормативно-правовой базы и системы регулирования ГЧП

• Наличие потока проектов, глубина проработки контрактов и возможности финансовых рынков обеспечить финансирование проекта

• Уровень правовой и экономической подготовки руководителей и специалистов органов исполнительной власти, принимающих участие в проектах ГЧП, профессиональные навыки участников проекта, готовность сторон идти на компромиссы и находить пути решения спорных вопросов

Нормы, шаги, процедуры, институты, целый комплекс задач по созданию и развитию новых навыков внутри государственных/муниципальных органов власти – все это составляет «задачу управления» в ГЧП и определяет успех такого партнерства.

Контрольные вопросы

1. Какой смысл вкладывается в понятие «государственно-частное партнерство»?

2. Как трактуют понятие «государство»?

3. Дайте определение ГЧП. Раскройте его содержание.

4. Назовите и охарактеризуйте основные концептуальные положения ГЧП.

5. Какие институциональные факторы определяют успех реализации планов ГЧП?

6. Перечислите основные институциональные принципы ГЧП.

7. Назовите и охарактеризуйте специфические особенности ГЧП.

8. Каковы потенциальные выгоды для государства от участия в ГЧП?

9. Какие выгоды получает бизнес от государственно-частного партнерства?

10. Назовите факторы, предопределяющие успех ГЧП.

Глава 2 Формы ГЧП

В зарубежной и отечественной литературе существуют разные классификации партнерств государства и бизнеса. Выбор формы партнерства с участием частного капитала зависит от целей, поставленных правительством/муниципалитетом или органом, осуществляющим управление имуществом и выступающим в качестве заказчика при размещении заказа, а также от объема правомочий собственности, передаваемых государством бизнесу. Основными факторами, определяющими форму ГЧП в конкретных проектах, являются:

• особенности национального законодательства;

• схемы распределения инвестиционных рисков;

• опыт организации необходимых для партнерства контрактных отношений;

• отраслевая принадлежность проекта или вида деятельности;

• определение плательщика(ов) за услуги объекта и последствий для него (них) выбранной формы.

Большую работу по структуризации проектов ГЧП ведет Всемирный банк (World Bank). В основе этой деятельности лежит следующая классификация форм ГЧП [19] .

1. Контракты на управление и арендные договоры (Management and lease contracts):частная компания получает в управление или на условиях аренды принадлежащую государству собственность на определенный период времени. Инвестиции осуществляет государство. В контракте на управление государство оплачивает услуги частного партнера и несет операционные риски. В арендном договоре государство получает арендную плату с арендатора, а операционный риск ложится на частную компанию.

2. Концессия (Concession):правительство предоставляет част ному сектору правомочия владения и пользования существующим объектом по договору за плату с условием возврата. Государственному сектору принадлежит право собственности на объект (недвижимость), в то время как частный сектор сохраняет за собой права на его расширение и все усовершенствования, проведенные в установленный концессионным соглашением период. Частная компания несет операционные и инвестиционные риски.

Выделяются следующие виды концессий:

– реконструкция – управление – передача (Rehabilitate-Operate-Transfer, RОТ);

– реконструкция – аренда – передача (Rehabilitate-Lease-Transfer, RLT);

– расширение – управление – передача (Build-Rehabilitate-Operate-Transfer, ВRОТ).

3. Проекты, предполагающие новое строительство (Green field projects): частная компания строит и эксплуатирует новые производственные мощности в течение срока, указанного в контракте. Выделяются следующие типы таких контрактов:

• строительство – аренда – владение (Build-Lease-Own, BLO);

• строительство – владение – управление – передача (Build-Operate-Transfer, BOT);

• строительство – владение – управление (Build-Own-Operate, ВОО).

Подробнее об этих контрактах будет сказано ниже.

4. Частичная приватизация активов (Divestiture):частная компания приобретает часть пакета акций предприятия, находящегося в государственной/муниципальной собственности. Управление предприятием может переходить к частной компании либо оставаться за государством.

Один из экспертов Всемирного банка Джеффри Делмон так суммировал существующие представления о формах ГЧП: «...коммерческие соглашения и контрактные конструкции, которые применимы к ГЧП, чрезвычайно разнообразны по формам. Классификация ГЧП Всемирного банка – это не ограничивающее предписание публичному сектору использовать конкретные схемы из числа названных, а, скорее, примеры того, какими методами частная компания может быть вовлечена в проект. Можно утверждать, что нет идеальной схемы, кроме той, которая лучше всего учитывает условия страны, отрасли, проекта или содержание проблемы» [20] .

В Российской Федерации используются следующие основные формы ГЧП:

1) государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора;

2) аренда государственного имущества;

3) участие в капитале;

4) концессии (концессионные соглашения);

5) соглашения о разделе продукции (СРП);

6) контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношений собственности.

Основные различия между рассмотренными формами ГЧП могут быть систематизированы и представлены в виде таблицы (табл. 2).

2.1. Государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора

Государственный или муниципальный контракт – договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Контрактные отношения органов власти Российской Федерации с частнопредпринимательским сектором регулируются Гражданским и Бюджетным кодексами, Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ), другими нормативными актами. Общий объем действующей нормативно-правовой базы (законов, постановлений, решений) на федеральном, региональном и местном уровнях по регулированию процедур закупки и поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, процедур заключения и регистрации контрактов, а также результатов их исполнения составляет сотни документов.

Таблица 2.Классификация основных форм ГЧП

Одним из основных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, является Закон № 94-ФЗ. В нем прямо указывается на контрактную сущность этих отношений. «Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются <…> действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов [21] на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» [22] .

Подавляющая часть контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не относится к ГЧП по следующим причинам.

Во-первых, их выполнение не предполагает государственно-частное софинансирование. Деятельность в рамках государственного/муниципального контракта осуществляется, как правило, на средства государства/муниципального органа власти и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами. Подрядчик государства не имеет права произвольного распоряжения полученными из бюджета средствами.

Во-вторых, при выполнении таких контрактов подрядчик не несет серьезных финансовых рисков, поскольку финансирование осуществляется в полном объеме органом власти. Соответственно для контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не характерны сложные схемы распределения, перераспределения рисков между сторонами их страхования.

В-третьих, в государственном контракте или приложениях к нему регламентируются многие характеристики деятельности подрядчика, отсутствующие в контрактах ГЧП: перечни используемых и закупаемых материалов и оборудования, организация рабочего процесса (порядок ведения журнала работ, проведения оперативных совещаний и т.д.).

Однако многообразие государственных и муниципальных контрактов на закупку товаров и услуг, возможность сочетания различных видов таких контрактов, в частности с привлечением для их выполнения средств частного сектора на условиях софинансирования, иногда стирают грань между ними и ГЧП.

Закон № 94-ФЗ в общей форме предусматривает возможность государственно-частного партнерства при заключении государственных и муниципальных контрактов. Хотя термин «государственно-частное партнерство» в Законе не используется, последний предполагает удовлетворение государственных нужд за счет внебюджетных источников финансирования. Так, в п. 1 ст. 3 этого Закона говорится: «Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации».

Таким образом, отношения ГЧП в рамках государственного или муниципального контракта возникают только в том случае, если для удовлетворения государственных или муниципальных нужд привлекаются внебюджетные источники финансирования. В то же время Закон № 94-ФЗ, равно как и другие федеральные законы, не регламентирует формы и методы вовлечения средств бизнеса по контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, механизмы возврата инвестиций частному сектору и другие принципиальные для ГЧП вопросы.

В контексте Закона № 94-ФЗ вовлечение средств бизнеса в рамках контрактных отношений с государством возможно в первую очередь в целях реализации инвестиционных проектов.

В этом случае структура государственного контракта с инвестиционными обязательствами частного сектора может быть, например, следующей:

1. Предмет контракта.

2. Имущественные права сторон.

3. Сроки и содержание этапов реализации проекта. Инвестиционный план-график.

4. Права и обязанности сторон.

5. Ответственность сторон.

6. Гарантии.

7. Изменение и прекращение контракта.

8. Форс-мажор.

9. Разрешение споров.

2.2. Аренда

Аренда предполагает передачу на определенных условиях частному сектору государственного или муниципального имущества (земли, оборудования, помещения и т.п.) во временное пользование за определенную плату на основе арендного договора.

Арендные отношения в сфере государственного и муниципального имущества Российской Федерации регулируются Гражданским кодексом РФ (ГК РФ; гл. 34) и другими нормативно-правовыми актами. Согласно ст. 606 ГК РФ «по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование».

Для управления федеральным имуществом в Российской Федерации создана вертикальная система управления, включающая в себя Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и соответствующие территориальные органы. В субъектах РФ разрабатывается собственное законодательство в отношении регионального имущества. На муниципальном уровне правомочия в области муниципальной собственности осуществляют соответствующие органы управления.

В соответствии с ГК РФ базовая концепция арендных договоров заключается в том, что ответственность за модернизацию и развитие арендуемых основных фондов лежит на собственнике и не передается арендатору, который отвечает лишь за их надлежащую эксплуатацию и содержание. Арендатор обязан поддерживать государственное и муниципальное имущество в исправном состоянии, нести расходы на его содержание, производить за свой счет текущий ремонт, если иное не установлено законом или договором аренды.

В то же время согласно ГК РФ произведенные арендатором отделимые улучшения арендованного имущества являются его собственностью, если иное не предусмотрено договором аренды (ст. 623). В случае же, когда арендатор произвел за счет собственных средств и с согласия арендодателя улучшения арендованного имущества, неотделимые без вреда для имущества, арендатор после прекращения договора имеет право на возмещение государством или муниципальным органом власти стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено договором аренды. Стоимость неотделимых улучшений арендованного имущества, произведенных арендатором без согласия арендодателя, возмещению не подлежит. Улучшения арендованного имущества, как отделимые, так и неотделимые, произведенные за счет амортизационных отчислений от этого имущества, являются собственностью арендодателя.

Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации, в настоящее время составляют существенные статьи доходов в бюджеты всех уровней. Так, в 2007 г. они пополнили федеральный бюджет более чем на 35 млрд руб., включая доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, – 17,6 млрд руб.; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий, – 13,6 млрд руб.; арендную плату за земли, находящиеся в федеральной собственности, и поступления от продажи права на заключение договоров аренды земель – 4 млрд руб.

2.3. Участие в капитале

Участие частного сектора в капитале государственного (муниципального) предприятия происходит путем акционирования или создания смешанных предприятий при долевом участии сторон.

Предпринимательская деятельность в акционерных обществах осуществляется на средства акционеров, в качестве которых могут выступать и субъекты государства. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем уже спектр самостоятельных решений, которые они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Риски сторон распределяются пропорционально доле в капитале.

Акционерные общества с участием государства в капитале широко представлены в экономике России. К числу наиболее крупных акционерных компаний с высокой долей государственного участия относятся: ОАО «Газпром» (доля Российский Федерации – 50,002%), ОАО «НК Роснефть» (доля ОАО «РОСНЕФ ТЕГАЗ», которая находится в 100-процентной федеральной собственности, – 75,16%), ОАО «Сбербанк России» (доля Центрального банка РФ – 57,6%), ОАО РАО «ЕЭС России» [23] (доля Российской Федерации в лице Федерального агентства по управлению федеральным имуществом – 52,6918%).

Дивиденды по акциям и доходы от прочих форм участия в капитале предприятий, находящихся в собственности Российской Федерации, которые были перечислены в федеральный бюджет в 2007 г., составили 24 млрд руб.

В отличие от других форм ГЧП, в которых государство не вмешивается в текущую инвестиционную, производственную и административно-хозяйственную деятельность, в акционерных обществах с государственным участием представители государства присутствуют постоянно. Таким образом, при государственном участии в капитале частный сектор обладает меньшей степенью самостоятельности и свободы в принятии инвестиционных, административно-хозяйственных и иных решений, чем, например, в концессиях.

2.4. Концессии

Слово «концессия» происходит от латинского concessio – разрешение (англ. concession) и означает уступку, соглашение, послабление, скидку. Оно относится к экономическим категориям, которые имеют множество различных трактовок, лишены терминологической и смысловой четкости и охватывают широкий круг объектов. В концессию могут передаваться предприятие, вид деятельности, право на оказание услуги. Иногда под концессией понимается сам концессионный договор.

Понятие концессии лишено предметной определенности, поскольку сфера его применения чрезвычайно широка. Ж. Ведель отмечает, что «термин “концессия” – один из самых расплывчатых терминов в административном праве. Его употребляют для обозначения операций, имеющих весьма мало общего, если не считать, что в их основе лежит разрешение, выданное администрацией» [24] .

Из всех форм ГЧП концессии сегодня используются за рубежом наиболее активно. Они опережают все другие формы партнерства по количеству трансакций, объему привлеченных частных инвестиций, другим экономическим показателям. Если раньше концессии применялись во всем мире преимущественно в сфере недропользования, то в 1990-е и 2000-е гг. в концессию стали передаваться иные объекты государственной собственности.

...

Проекты СРП в России

В начале 90-х гг. ХХ в. – первом десятилетии XXI в. в России в рамках СРП стартовали и разрабатывались три проекта.

1. Харьягинское нефтяное месторождение (расположено в Ненецком автономном округе в поселке Харьяга. Общие запасы нефти оцениваются в 160,4 млн т, в контрактной зоне – в 97 млн т). Инвесторами проекта являются французская Total (50%), норвежская Norsk Hydro (40%) и Ненецкая нефтяная компания (10%), деятельность которой контролирует администрация автономного округа. Лицензия на разработку месторождения принадлежит компании «Тоталь Разведка Разработка Россия».

2. «Сахалин-1» (восточный шельф острова Сахалин; общие извлекаемые запасы по проекту «Сахалин-1» составляют 307 млн т нефти и 485 млрд куб. м газа). В Консорциум «Сахалин-1» входят: две российские компании «Сахалинморнефтегаз-Шельф» и «РН-Астра», японская компания «Сахалин Ойл энд Газ Девелопмент Ко., Лтд.» и индийская компания «ОНГК Видеш Лтд.». Компания «Эксон Нефтегаз Лимитед», родственная организация корпорации «Эксон Мобил», является оператором проекта «Сахалин-1». Проект «Сахалин-1», один из крупнейших проектов с привлечением прямых иностранных инвестиций в российскую экономику, стоит в ряду наиболее перспективных и сложных проектов, разрабатываемых международной нефтегазовой промышленностью за всю историю ее существования. Общий объем российского участия в контрактах, размещенных на сегодняшний день по проекту «Сахалин-1», превысил 5 млрд долл. США (около 2/3 общей стоимости подрядных работ).

3. «Сахалин-2» на южном шельфе Охотского моря (извлекаемые запасы месторождений, разрабатываемых в рамках проекта «Сахалин-2», оцениваются в 485 млрд куб. м природного газа и 133 млн т жидких углеводородов. Проект позволит на 5% увеличить мировые мощности по производству сжиженного природного газа). Мега-проект «Сахалин-2» включает в себя технологические объекты мирового уровня для добычи и экспорта сырой нефти и природного газа, а также завод по производству сжиженного природного газа (СПГ). Это крупнейший в России проект на основе частных инвестиций. Проект «Сахалин-2» реализует компания «Сахалин Энерджи». Ее акционерами являются: ОАО «Газпром» (50% + 1 акция), «Шелл» (27,5% – 1 акция), «Мицуи» (12,5%), «Мицубиси» (10%).

С начала реализации этих трех проектов СРП Российская Федерация получает финансовые поступления в виде платы за пользование недрами, налогов, бонусов и других платежей. Общая сумма дохода, полученного государством от этих проектов, составила к началу 2006 г. около 686 млн долл. США [29] .

К выгодам от их реализации для России относятся не только получение Российским государством прямых финансовых поступлений, но и значительная модернизация инфраструктуры, передача технологий, создание рабочих мест для российских граждан, а также выполнение подрядов и осуществление материально-технического снабжения объектов силами российских предприятий и поставщиков. Гарантией успеха для иностранных инвесторов в данном случае выступала часть добытых углеводородов и продукции, выпущенной на предприятиях – участниках проектов. Инвесторы вправе сами распоряжаться этими активами.

Несмотря на то что обязательства по действующим соглашениям будут выполняться сторонами и в будущем, СРП в России, по оценке министра энергетики С. Шматко, данной на пресс-конференции в Хабаровске в августе 2009 г., свои функции выполнили. В настоящее время, когда российские компании накопили финансовые ресурсы, организационный и технологический опыт, руководители российской энергетики все больше склоняются к тому, что Россия в состоянии сама осваивать сложные месторождения сырьевых ресурсов и распоряжаться ими без посредников.

2.6. Контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношения собственности

Особый класс партнерств связан со строительством новых объектов государственной и муниципальной собственности частным сектором при различиях в правах собственности на сооружаемые объекты. Часто этот класс ГЧП называют «гринфилд»-проектами (Greenfield projects), или проектами, в которых объекты строятся «с нуля».

За рубежом существует достаточно много различных видов «гринфилд»-проектов. Основные из них:

1) Build-Own-Operate-Transfer, BOOT («строительство – владение – управление – передача»);

2) Build-Operate-Transfer, ВОТ («строительство – управление – передача»);

3) Build-Transfer-Operate, ВТО («строительство – передача – управление»);

4) Build-Own-Operate, BOO («строительство – владение – управление»);

5) Design-Build, DB («проектирование – строительство»);

6) Design-Build-Operate, DBO («проектирование – строительство – управление»).

Build-Own-Operate-Transfer (BOOT).Частная компания – подрядчик государства строит новый объект государственной собственности на собственные и заемные средства, управляет им на правах владения и пользования в течение определенного в контракте срока. После окончания срока действия контракта объект передается в государственную собственность.

Build-Operate-Transfer (BOT).Частная компания строит объект и осуществляет управление/эксплуатацию в течение опре деленного в контракте срока, по истечении которого объект передается государству. Она имеет правомочия пользования, но не владения этим объектом.

Build-Transfer-Operate (BTO).Частная компания строит объект и передает его государству сразу по завершении стадии строительства. После приема государством в соответствии с новым договором объект передается в управление/эксплуатацию компании.

Build-Own-Operate (BOO).Частная компания – подрядчик государства строит новый объект государственной собственности и управляет им на правах владения и пользования. На компании лежит ответственность за строительство, управление, эксплуатацию, обслуживание объекта. Срок передачи объекта государству не фиксируется. Роль государства при этом минимальна, что особенно привлекательно для бизнеса.

Design-Build (DB).Частная компания разрабатывает и строит объект в соответствии с требованиями и стандартами, часто по утвержденной государством смете. После завершения строительства обязанности по управлению объектом и его обслуживанию передаются государству.

Таблица 3.Структура проектов ГЧП в автодорожной отрасли по типам контрактов (мир в целом без США)

Источник: User Guidebook on Implementing Public-Private Partnerships for Transportation Infrastructure Projects in the United States. Federal Highway Administration (FHWA). Washington, 2007. Р. 65.

Design-Build-Operate (DBO).Частная компания разрабатывает проектно-сметную документацию и строит объект. По завершении строительства эксплуатация остается за этой же компанией.

Контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношения собственности, довольно широко представлены в мировой практике ГЧП. Например, контракты типа ВОТ и ВТО стоят на втором месте после концессий в строительстве автомобильных дорог на основе ГЧП (табл. 3).

Часто на практике встречаются смешанные формы, сочетающие отдельные элементы перечисленных выше типов контрактов, что позволяет найти баланс интересов всех сторон.

В целом каждая из форм партнерства имеет свои преимущества и недостатки, определяющие области их наиболее целесообразного использования в системе экономических отношений государства и бизнеса.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные формы ГЧП. Чем обусловлена множественность классификаций государственно-частных партнерств?

2. Какие контракты, заключаемые в рамках Федерального закона № 94-ФЗ, могут быть отнесены к ГЧП?

3. Какие правомочия собственника передаются арендатору при аренде?

4. Как трактует соглашения о разделе продукции российское законодательство?

5. Каким федеральным законом регламентируется в Российской Федерации заключение концессионного соглашения?

6. Дайте определение и раскройте сущность понятия «концедент».

7. Кто такой концессионер? Как это понятие определяется в российском законодательстве?

8. Насколько широко распространены в России смешанные государственно-частные компании? Приведите конкретные примеры.

9. Охарактеризуйте основные контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношения собственности.

10. Какие контракты относятся к классу «greenfield projects»?

Глава 3 Механизм государственного управления ГЧП

Неотъемлемой частью систем хозяйственного партнерства государства и бизнеса являются механизмы государственного управления и регулирования. Государство формирует институциональную среду партнерств, занимается вопросами организации и управления процессом ГЧП, вырабатывает стратегию и принципы, на которых строятся отношения бизнеса с властью и обществом в рамках партнерских проектов. Оно получает концессионные и арендные платежи, контролирует цены, доходы, качество услуг, выполнение частным оператором закрепленных в договоре обязанностей. Кроме того, государство вырабатывает тарифную и таможенную политику, стимулирующую частную деятельность на объектах государственной собственности, определяет субсидируемые из бюджета проекты. Набор механизмов государственного регулирования различается в зависимости от отрасли, типа партнерства, социальной значимости проектов и других факторов.

3.1. Международный опыт управления ГЧП

Система управления ГЧП в каждой стране в значительной мере определяется уровнем развития экономики и особенностями национального законодательства по ее регулированию.

Предоставляя частному оператору право самостоятельной административно-хозяйственной деятельности на своих объектах, государство и муниципальные органы власти осуществляют контроль и общий надзор за соблюдением договоров ГЧП. Это делается в целях учета хозяйственной практики и надлежащего исполнения положений договоров всеми их участниками, а также своевременного устранения недостатков в работе частных компаний. От имени государства контрольные функции могут осуществлять как специально уполномоченные органы (агентства), так и профильные министерства и ведомства.

В развитых странах специальные органы по управлению, регулированию и контролю деятельности ГЧП, как правило, не создаются.Общие функции надзора за выполнением договоров возлагаются на органы, уполномоченные заключать договоры ГЧП, – на министерства и ведомства, в том числе региональные. Специфические функции управления и регулирования, связанные с ценами на продукцию и услуги, с контролем за соблюдением антимонопольного законодательства и проч., осуществляют в рамках полномочий соответствующие министерства, ведомства или создаваемые ими структуры. В такой системе важную роль играют государственные финансовые органы. Например, в Великобритании общую регулирующую политику ГЧП проводит министерство финансов.

Регулирующие функции государство осуществляет, также участвуя в создании соответствующей рыночной инфраструктуры ГЧП (управляющих, консалтинговых, юридических, информационно-аналитических и иных компаний).

Существенный интерес для России имеет опыт регулирования ГЧП в Испании, являющейся одним из крупнейших мировых инвесторов и страной с пятой по размеру ВВП экономикой в Европейском Союзе. Внимание к испанскому опыту объясняется не только более чем 35-летней историей развития концессионных форм ГЧП, но и, по сути, федеративным устройством этого государства (в стране 17 автономных областей и развитая система органов местного самоуправления).

Основополагающим для развития ГЧП в Испании сегодня является Закон 30/2007 от 31 октября 2007 г. «О государственных контрактах» (вступил в силу 1 мая 2008 г.; далее – Закон 30/2007). Закон инкорпорировал в национальное законодательство положения Директивы ЕС 2004/18/СУ (2004 г.). Однако базовые элементы регулирования ГЧП в Испании были заложены гораздо раньше, в частности, в отраслевых законах «О строительстве, содержании и эксплуатации автодорог в режиме концессии» (1982 г.), «О береговых зонах» (1998 г.), «О порядке заключения договоров в сфере водо– и энергообеспечения, транспорта и телекоммуникаций» (1998 г.), «О воде» (2001 г.), «О железнодорожной отрасли» (2003 г.), «Об экономическом режиме и режиме оказания услуг в портах общественной значимости» (2003 г.), а также в межотраслевых законах «О контрактах, заключаемых органами государственной власти» (2000 г.) и «О концессионных соглашениях на государственные объекты» (2003 г.).

Закон 30/2007 предусматривает две формы ГЧП – «институциональную» (создание предприятия со смешанным капиталом для оказан<