Юго-Западные очистные сооружения (ЮЗОС) в Санкт-Петербурге

Первым в России примером крупного проекта, построенного на концессионных принципах, стали Юго-Западные очистные сооружения (ЮЗОС) в Санкт-Петербурге. Проект стартовал еще в СССР, когда был принят документ о чистоте Балтийского моря. К 1985 г. вступили в эксплуатацию Центральная и Северная станции аэрации. Вскоре строительство ЮЗОС было заморожено и возобновлено уже в новой России в 2003 г. с участием частных российских компаний при поддержке правительственных органов Швеции и Финляндии и международных финансовых учреждений. ЮЗОС, представляющие собой систему природоохранных объектов, вступили в эксплуатацию в 2005 г. и обеспечивают очистку до 330 тыс. куб. м сточных вод из районов Санкт-Петербурга с населением около 700 тыс. человек. Инвестиции в проект составили 130 млн евро и были получены из различных источников (собственные средства ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга», гранты Швеции, Финляндии и Евросоюза, кредиты Северного инвестиционного банка, Европейского инвестиционного банка, ЕБРР и др.). Кредитные соглашения заключены на 15 лет. Для реализации проекта по схеме ГЧП в 2002 г. был принят региональный Закон «О целевой программе Санкт-Петербурга “О завершении строительства Юго-Западных очистных сооружений”» [112] , измененный и дополненный в 2005 г. в связи с необходимостью определить отношения бюджета города с компаниями – исполнителями проекта и порядок установления тарифов на коммунальные услуги ЮЗОС. Функции заказчика исполняет ООО «Нордвод», учрежденный консорциумом западных строительных организаций и ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга». Все права, обязанности и ответственность сторон по проектированию, финансированию, строительству, управлению и эксплуатации определены в трехстороннем договоре между Администрацией города, ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» и ООО «Нордвод» [113] .

Проблемы, с которыми сталкиваются сегодня участники концессионной деятельности, возможные способы их разрешения обобщены в вышеупомянутой статье К. Данько и В. Сучковой [114] . По мнению авторов, к рискам данного рода деятельности относятся:

a) риски лицензирования, подбора персонала, оформления функций сбыта, тарифного регулирования, а также риски банкротства муниципального унитарного предприятия. В концессионных моделях они аналогичны описанным в арендной модели. Частному оператору и в этом случае необходимо создавать новое юридическое лицо – эксплуатанта коммунальной инфраструктуры. Способом минимизации перечисленных рисков может стать введение некоего «переходного периода» между подписанием концессионного соглашения и началом операционной деятельности концессионера. Указанный период должен завершиться в тот момент, когда у концессионера будут:

1) необходимые лицензии и разрешения;

2) персонал, обслуживающий соответствующее имущество;

3) заключенные договоры с потребителями услуг;

4) утвержденный тариф.

Помимо прочего концессионное соглашение (и только оно) предоставляет сторонам возможность договорного регулирования порядка и условий установления и изменения тарифов и надбавок к тарифам при осуществлении деятельности, предусмотренной соглашением. Такая опция наиболее актуальна в коммунальной сфере.

Общая норма закона предусматривает внесение концессионером концеденту концессионной платы за пользование объектом концессионного соглашения. Применительно к коммунальной инфраструктуре такая плата служила бы аналогом «псевдоналога» в виде арендной платы, описанного выше. Поправки, внесенные в Закон летом 2008 г., изменили ситуацию, предусмотрев возможность отсутствия концессионной платы в двух случаях:

1) если концессионер оказывает услуги по регулируемым тарифам;

2) если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие на себя концедентом части расходов на создание и/или реконструкцию, эксплуатацию объекта концессионного соглашения.

Использование этих возможностей при реализации модели концессионного соглашения в коммунальной сфере способно значительно повысить инвестиционную привлекательность соответствующих проектов.

Применение механизма инвестиций в объект со стороны концедента существенно сближает российскую модель концессионного соглашения с хорошо зарекомендовавшей себя в мировой практике схемой контрактов жизненного цикла ( Life Cycle Contracts – LCC ), а также снимает риски параллельного инвестирования в инфраструктуру;

б) риски организации конкурса и участия в конкурсепо сути аналогичны тем, которые существуют в арендной модели. Специфика концессии состоит в необходимости более детальной и глубокой проработки финансово-экономического обоснования проекта при подготовке конкурсной документации и заключении концессионного соглашения;

в) риски несогласованности концессионного законодательства с иными отраслевыми нормативными правовыми актами, как то: земельным, градостроительным, водным, лицензионным законодательством. Предотвращение и минимизация таких рисков относятся не столько к правоприменительной деятельности, сколько к кропотливой нормотворческой работе по изменению соответствующих правовых норм.

Существенным предварительным условием реализации концессионной модели, по мнению тех же авторов, является принятие потенциальным концедентом регионального и/или муниципального уровня нормативных правовых актов:

1) о порядке заключения концессионных соглашений органами публичной власти соответствующего уровня;

2) о наделении этих органов необходимыми полномочиями по проведению конкурса и заключению концессионных соглашений.

Такие нормативные правовые акты могут носить общий характер или предусматривать отдельные особенности регулирования в отношении определенных объектов коммунального хозяйства.

...

Примеры использования концессионной модели в коммунальной отрасли

• В городе Иркутске системы теплоснабжения были отданы в концессию ЗАО «Байкалэнерго» (дочернее общество ОАО «Иркутскэнерго») еще до утверждения Правительством РФ типового концессионного соглашения в январе 2007 г.

• 27 апреля 2007 г. Сортавальский муниципальный район в качестве концедента и ЗАО «Энергетик» в качестве концессионера заключили концессионное соглашение в отношении объектов муниципальной собственности Сортавальского муниципального района по производству (выработке), передаче (транспортировке) и распределению тепловой энергии

• По условиям концессионного соглашения, подписанного между региональной сетевой распределительной компанией «Карелэнерго» и Сортавальским муниципальным районом 18 июня 2007 г., компании на 40 лет переданы права владения и пользования муниципальными объектами электросетевого хозяйства

• 20 сентября 2007 г. было заключено концессионное соглашение между муниципальным образованием города Катайска (концедент) и ЗАО «Тоболэнерго» (концессионер) в отношении тепловых сетей для осуществления передачи тепловой энергии

• 28 мая 2008 г. Администрация Вологды в сентябре 2007 г. заключила концессионное соглашение в отношении полигона твердых бытовых и нетоксичных отходов в урочище Пасынково

Основными источниками привлечения инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства на безвозвратной основе в настоящее время остаются долгосрочные целевые федеральные и региональные программы и Инвестиционный фонд РФ. Кроме того, Внешэкономбанк вправе финансировать инфраструктурные проекты в коммунальном хозяйстве на безвозвратной основе путем участия в уставных капиталах хозяйственных обществ, организуемых на партнерской основе. Во всех случаях бюджетные инвестиции и инвестиции институтов развития рассматриваются государством как инструмент повышения заинтересованности и привлечения частного капитала в коммунальное хозяйство.

Институты развития и международные финансовые организации являются привлекательными инвесторами по крупным коммунальным проектам, предоставляя кредитные средства на возвратной основе для финансирования проектов с длительным периодом окупаемости.

...

Примеры кредитования частных операторов в 2008 г.

• Кредит Европейского банка реконструкции и развития «Росводоканалу» общим объемом 1,5 млрд руб.

• Кредит Внешэкономбанка ОАО «Вода Ростова» (группа ОАО «Евразийский») в размере 4,5 млрд руб. сроком на 14 лет

Международные финансовые организации могут участвовать в акционерном капитале российских компаний (например, ЕБРР не только кредитует, но и участвует в акционерном капитале ОАО «Теплоэнерго», который планирует до 2011 г. вложить около 2 млрд руб. в развитие теплоэнергетического комплекса Нижнего Новгорода [115] ).

Перспективным инструментом финансирования инфраструктурных проектов в коммунальной отрасли могут стать инфраструктурные облигации. Однако применение их ограничено только концессионными проектами на уровне субъекта РФ [116] . В результате инфраструктурные облигации допускается использовать для привлечения инвестиций лишь в том случае, если потенциальный объект ГЧП находится в собственности субъекта Федерации, а не муниципальных образований (например, системы водоснабжения и канализации в Краснодарском и Ставропольском краях).

Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» поставил перед органами местного самоуправления задачу содействия созданию коммерческих организаций коммунального комплекса для работы на рыночных условиях. Использование при этом концессионных соглашений позволит привлечь внебюджетные средства и управленческий потенциал частного сектора к созданию и модернизации коммунальной инфраструктуры.

Несмотря на финансовый кризис, количество концессионных проектов будет возрастать, и в первую очередь на муниципальном уровне, в том числе в регионах, ранее такого опыта не имевших. Так, первым в сфере ЖКХ в Уральском федеральном округе стало концессионное соглашение по передаче частному оператору системы теплоснабжения города Когалым (ХМАО – Югра, июнь 2009 г.). Более двух десятков концессионных соглашений муниципального уровня в сфере ЖКХ (котельные, трансформаторные подстанции, теплосети и т.п.) зарегистрированы в муниципальных образованиях в других субъектах РФ.

Наличие проблем реабилитации, развития и эксплуатации систем жизнеобеспечения в нашей стране свидетельствует о том, что потенциал ГЧП в коммунальном хозяйстве используется недостаточно. Исключительно высокая потребность коммунального сектора в инвестициях может быть в значительной степени удовлетворена при реализации проектов ГЧП, инициируемых органами публичной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Создание благоприятной среды для развития ГЧП: принятие нормативных правовых актов, формирование рынка проектов ГЧП в коммунальном хозяйстве, организация конкурсных торгов и разработка конкурсной документации – полностью лежит в сфере ответственности государственных и муниципальных органов. Результаты такой работы зависят от компетентности государственных и муниципальных служащих, их способности правильно применить нормы действующего законодательства, организовать взаимодействие с частными инвесторами, использовать организационные и ресурсные возможности отечественных институтов развития и международных финансовых организаций, заручиться поддержкой гражданского общества.

Контрольные вопросы

1. Какие формы контрактных отношений могут использоваться в проектах ГЧП в сфере ЖКХ?

2. Дайте характеристику контрактов на управление имуществом.

3. Дайте характеристику договора аренды имущества ЖКХ.

4. Опишите систему контрактных отношений проекта «Вода Ростова». Каким образом достигнуто согласование интересов федерального, регионального и муниципального уровней власти и частного партнера?

5. Какими нормативными правовыми актами регулируется организация концессий в ЖКХ?

6. Дайте характеристику проекта «Юго-Западные очистные сооружения Санкт-Петербурга».

7. Назовите имущественные комплексы, которые могут стать объектом ГЧП в сфере ЖКХ.

8. Дайте характеристику основных рисков, с которыми встречаются партнеры при формировании и реализации проектов ГЧП в коммунальном хозяйстве.

Глава 10 ГЧП в социальной сфере

В дополнение к традиционным сферам партнерства в отраслях производственной инфраструктуры правительства Великобритании, США, Франции, Германии, Испании, Италии, Канады, Австралии, стран Центральной и Восточной Европы стали активно заключать договоры с частным сектором о предоставлении услуг в социальной области: здравоохранения, образования, повышения квалификации рабочей силы, поддержки социально уязвимых групп населения, преодоления чрезмерной социальной дифференциации в обществе.

Образовательные учреждения, медицинские центры и больницы, уличное освещение, утилизация мусора, социальное жилье – главные объекты программ ГЧП, основанных преимущественно на концессионных моделях и контрактах на управление.

В России отрасли социальной сферы, в первую очередь здравоохранение и образование, постоянно находятся в центре внимания государства. Стимулирование государством развития механизмов ГЧП в целях преодоления негативных тенденций в этой сфере (низкое качество, снижение доступности социальных услуг) заложено в программных документах социально-экономического развития страны [117] . Потенциальный интерес к участию в «социальных» проектах как сфере производства и сбыта услуг, имеющих устойчивый массовый спрос, существует и у бизнеса. Тем не менее российский опыт ГЧП в социальной сфере крайне ограничен.

Сложившаяся практика партнерства публичной власти и частных компаний ограничивается инвестиционными договорами, в соответствии с которыми частный застройщик в качестве дополнительной платы за право осуществить строительство собственных объектов коммерческой недвижимости берет на себя обязательства построить, реконструировать или модернизировать отдельные социально значимые объекты, право собственности на которые принадлежит или будет принадлежать государству или муниципалитету. Эта практика оправдала себя в Москве и других крупных городах страны, где частный инвестор имеет возможность компенсировать свои инвестиционные затраты за счет реализации и/или эксплуатации коммерческой недвижимости. В условиях снижения деловой активности эта схема имеет все более ограниченные возможности.

Перспективная концессионная схема в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Концессионный закон) предусматривает в качестве объектов партнерства объекты здравоохранения, в том числе предназначенные для санаторно-курортного лечения; объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения [118] .

Спецификой полноценной концессионной модели, в частности в сфере здравоохранения и образования, является возможность осуществления концессионером нескольких видов деятельности: строительство, реконструкция, модернизация объекта; эксплуатация объекта/сети объектов; производство и предоставление услуг населению в течение всего жизненного цикла объекта соглашения. Такая организация проекта предъявляет к частной компании – концессионеру требования, которые для российских девелоперских компаний являются принципиально новыми. Кроме того, возникают организационные вопросы, связанные с получением частными компаниями лицензий и разрешений на различные виды профессиональной деятельности. Способом разрешения подобных трудностей может стать использование концессионером договоров о совместной деятельности (простого товарищества), что допускается Концессионным законом (п. 2 ч. 1 ст. 5). Следует подчеркнуть, что в зарубежной практике (например, в Великобритании) по концессионным соглашениям в социальной сфере (в частности, в здравоохранении) функции предоставления профильных услуг остаются за публичным сектором. Частный партнер лишь создает условия для этой работы и обеспечивает жизнедеятельность соответствующих предприятий и учреждений.

По оценкам юристов (К. Данько и И. Громыко), «еще одной особенностью концессионных соглашений в социальной сфере является то, что в ходе их реализации должен быть предоставлен законодательно гарантированный минимум социальных услуг населению: обязательное медицинское страхование в здравоохранении и обеспечение доступности бесплатного общего среднего образования. Решением этой задачи может стать как предусмотренная Концессионным законом возможность принятия на себя концедентом “части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения” (часть 13 статьи 3), так и получение концессионером в той или иной форме субсидий от соответствующего уровня главного распорядителя бюджетных средств на обеспечение оказания социальных услуг и/или на реконструкцию/строительство соответствующего объекта. Выбор той или иной формы или их совмещение зависят от условий каждого конкретного проекта» [119] .

Авторы обращают внимание на вопросы введения концессионной платы, «вернее – использования предоставленной законом возможности не устанавливать ее в концессионном соглашении. Часть 1.1 ст. 7 Концессионного закона предусматривает, что «в случае реализации концессионером производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) или с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам), а также в случаях, если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения, концессионная плата концессионным соглашением может не предусматриваться». Учитывая экономические особенности деятельности образовательных и медицинских учреждений, в частности отсутствие у них «сверхдоходов» и «природной ренты», концессионные соглашения в отраслях социальной инфраструктуры не должны предусматривать выплату концессионного вознаграждения. В противном случае вероятность привлечения частных инвесторов в эту сферу, по мнению К. Данько и И. Громыко, «будет стремиться к нулю» [120] .

В Российской Федерации начат ряд проектов по строительству специализированных медицинских учреждений по концессионным схемам ГЧП, например перинатального центра в Казани и онкологической клиники в Нижнем Новгороде.

...