Наиболее крупные прекращенные проекты ГЧП в ЖКХ США

1. США. Атланта (4 млн человек). Концессия 1999 г. на 50 лет. Концессионер – United Water (дочка Suez). Прекращена в 2003 г.

2. Боливия. Концессия 1999 г. на 40 лет. Концессионер – Aguas del Tunari (дочка International Water Limited). Прекращена в 2000 г.

3. Филиппины. За последние годы концессии прекращены в нескольких городах (Себу, Багио, Булакан).

В начальный период становления ГЧП (1990-е гг.) основной акцент делался на снижении нагрузки на государственный бюджет. При этом частным компаниям – операторам государственной собственности в первых проектах ГЧП была предоставлена свобода экономической деятельности. Регулирующие механизмы контроля и надзора в таких проектах не отличались действенностью, чем и воспользовались представители частного сектора, пытаясь получить максимум выгоды даже в ущерб интересам государства и населения.

Цены на услуги частных компаний по контрактам ГЧП были выше, чем прежние. В значительной части контрактов завышалась стоимость строительства, если сравнить ее со стоимостью при системе государственных закупок. Главная проблема состояла в том, что частные инвесторы получали гораздо более высокую прибыль на вложенный капитал относительно средней, и одновременно большая часть рисков или все риски проектов ложились на правительство.

Согласно целому ряду исследований конца ХХ в. [71] проекты ГЧП часто имели более низкие показатели общественной и бюджетной эффективности по сравнению со стандартными моделями государственных закупок, основанными на тендерных процедурах определения подрядчиков государства при строительстве объектов государственной собственности.

Всемирный банк определяет проект как прерванный (прекращенный, аннулированный, прекративший существование досрочно – canceled, failed project), если произошло одно или несколько событий из следующего списка [72] :

– частная компания продала или передала активы государству;

– частная компания фактически остановила проект (например, уволив всех сотрудников или прервав финансирование);

– частная компания прекратила обеспечивать услугами клиентов или остановила (приостановила) строительство в результате аннулирования лицензии или по указанию властей, что привело к изменению условий контракта на 20 и более процентов.

Таким образом, досрочно прекращенные проекты – это проекты, которые частный оператор продает или возвращает государству, в которых удаляет или меняет топ-менеджмент и персонал, а также обслуживание или строительство которых он прерывает.

Проект не относится к прекращенным, если он подвергается процедуре пересмотра контрактных условий, а для продолжения его реализации требуется корректировка сроков осуществления, объемов финансирования, реструктуризация долгов, изменение других условий. В этом случае он классифицируется как проект, испытывающий временные трудности («distressed projects»).

Как правило, прежде чем прекращать проект из-за трудностей его реализации, и государство, и частные компании пытаются найти компромиссное решение. Вначале они ведут переговоры по реструктуризации проекта, стремятся изменить контрактные условия, чтобы они удовлетворяли обе стороны. Большую часть проектов ГЧП удается скорректировать на этой стадии. И только в случае, если не удается найти взаимно приемлемого решения, проект приходится прекращать. Поэтому процент «distressed projects» в общем числе реализуемых проектов гораздо выше, чем аналогичный показатель для «canceled projects».

Если прекращенные проекты составляют по каждой из отраслей инфраструктуры максимум 10–15%, то удельный вес проектов, проходящих процедуру изменения условий контракта в процессе их выполнения, нередко превышает в общем числе проектов 50%. Так, по оценкам экспертов, 69% транспортных и 81% водных концессий в Латинской Америке были реструктурированы в 1988–2004 гг. (табл. 16).

Таблица 16.Проекты, проходившие процедуру пересмотра контрактных условий в Латинской Америке, 1988–2004 гг.

Источник: Guasch J.L. Negotiating and Renegotiating Infrastructure PPPs and Concessions: Key Issues for Policy Makers. Strengthening Public Investment and Managing Fiscal Risks for PPPs Seminar. Budapest, 2007. Р. 10.

Финансовый кризис 1997–1998 гг. в странах Юго-Восточной Азии особенно негативно сказался на проектах ГЧП. Именно на эти годы пришелся пик прекращения проектов. Доходы по одним из них уже не позволяли обслуживать внешние заимствования, сделанные в рамках проектов. Другие – стали заложниками политических кризисов. Наконец, часть проектов были прекращены в связи с экологическими проблемами, сопутствовавшими их выполнению.

Инвестиции в проекты ГЧП резко сократились, число новых проектов в посткризисный период уменьшилось в два раза. Эти процессы затормозили приватизацию инфраструктуры и вызвали особое беспокойство частного сектора по поводу механизмов его партнерства с государством.

В странах постсоветского пространства ситуация с прекращенными проектами ГЧП столь же серьезная, сколь в развивающихся странах. По оценкам экспертов, за последние годы страны СНГ выплатили свыше 10 млрд долл. в качестве компенсации за ошибки при выполнении контрактов ГЧП [73] . Еще 3 млрд долл. выплачено посредникам. Расходы такого же характера в странах Восточной Европы составили свыше 12 млрд долл. Часть платежей была связана с отказом выполнять обязательства по контрактам ГЧП или с изменениями в этих контрактах. Другая часть – вызвана убытками частных операторов вследствие бездействия органов власти.

Прекращение проектов происходит не только в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, но и в развитых странах. Однако по программе PFI, например, это случается в четыре раза реже, чем в рамках контрактов по государственным закупкам [74] .

С одной стороны, в развитых странах подобные негативные явления не настолько интенсивны и масштабны, как в странах развивающихся. Но с другой, – прекращение проектов или пересмотр их условий в передовых государствах более отрицательно сказываются на отношении общества к ГЧП, поскольку уровень оказания инфраструктурных услуг и степень развития гражданского общества здесь существенно выше, чем в развивающихся странах.

Наибольший резонанс имели: прекращение концессии водоснабжения в г. Атланта (штат Джорджия, США), финансовые сложности и неоднократная реструктуризация проекта Евротуннеля под Ла-Маншем, остановка немецких проектов высокоскоростного железнодорожного движения между Дортмундом и Дюссельдорфом («Transrapid»), между Мюнхеном и международным аэропортом («Metrorapid»). Планы строительства и управления частными компаниями по проекту нового берлинского международного аэропорта (Бранденбург) также потерпели неудачу.

Таким образом, главными причинами прекращения проектов ГЧП являются:

• на транспорте (в первую очередь в дорожном хозяйстве) – ошибки прогнозирования интенсивности транспортных потоков, недостатки в концепции и управлении (особенно в отношении финансовых моделей), слабая конкуренция;

• в водоснабжении и канализации – ошибки в проектном финансировании и управлении, трудности в обеспечении прибыли, снижение качества обслуживания, неготовность частных инвесторов и органов власти разделять риски, коррупция.

Важными факторами, влияющими на успешность проектов и ГЧП в целом, являются: опыт государственных чиновников по разработке и сопровождению контрактов, умение частных компаний сопоставить реальную цену и качество реализуемого проекта, способность всех участников нести риски и т.д. Многие проекты ГЧП, которые оказались прекращенными, изначально были нежизнеспособны. И хотя израсходованы значительные ресурсы, потрачено время, введено в заблуждение общество, – цели достигнуты не были.

Значительное число нереализованных проектов в ЖКХ, на транспорте, в энергетике, отрицательные результаты по многим из проектов свидетельствуют об экономических трудностях регулирования инфраструктурных отраслей, отражают возложенную на них социально-политическую ответственность, прежде всего за поддержание социально направленной тарифной политики и обеспечение качества оказания услуг.

Контрольные вопросы

1. Приведите оценки спроса на ГЧП по созданию объектов инфраструктуры в разных странах мира.

2. Какой международной организацией создана и поддерживается самая крупная база данных по проектам ГЧП в развивающихся странах и странах с переходной экономикой?

3. Приведите оценки масштабов ГЧП в мире. Охарактеризуйте отраслевую структуру проектов ГЧП.

4. Какая из стран лидирует в мире по числу проектов ГЧП? Какова средняя стоимость проектов ГЧП в этой стране?

5. Дайте характеристику ГЧП в США.

6. Какую роль играют в США корпорации, принадлежащие государству, и как они называются?

7. Охарактеризуйте специфику ГЧП в Европейском Союзе. Какие страны – члены ЕС наиболее активно используют ГЧП?

8. Дайте характеристику масштабов и структуры проектов ГЧП в развивающихся странах и странах с переходной экономикой.

9. Каковы масштабы досрочного прекращения проектов ГЧП в мире?

10. Выделите главные причины прекращения проектов ГЧП.

Часть 2 Реализация проектов ГЧП в Российской Федерации

Глава 7 Становление и развитие ГЧП в России

Структурные трансформации хозяйственной и общественной жизни в России, а также оживление концессионной деятельности в мире в 1990-х гг. обусловили рост интереса в нашей стране к ГЧП, что выразилось в попытках ведения научных исследований и разработки концессионного законодательства, в появлении публикаций на эту тему, проведении дискуссий на различных форумах. Однако, несмотря на длительную подготовительную работу органов государственной власти, государственно-частное партнерство тяжело вводится в правовой и хозяйственный оборот. Перед страной все еще стоят сложные проблемы концептуального, институционального, организационного, хозяйственно-правового плана по становлению и развитию механизма ГЧП.

7.1. Исторический опыт

Россия принадлежит к числу стран, которые имеют богатый исторический опыт концессионной деятельности в различных отраслях и сферах экономики. Создание и развитие в стране железных дорог происходило на концессионной основе. Коммунальное хозяйство в губернских и уездных городах в XIX – начале ХХ в. отдавалось в концессию частным предпринимателям.

В советское время в период нэпа концессии помогли становлению и развитию многих отраслей промышленности: добычи полезных ископаемых, машиностроения, авиастроения, транспорта и др. Опыт организации концессионного процесса в тот период, законодательная база и структура исполнительных органов могут стать в определенной степени прообразом для современной России.

Железнодорожные концессии

XIX век принес миру много новых изобретений: телеграф, телефон, электрическую лампочку, ротапринт, швейную машинку и др. Россия практически не отставала от передовых стран Европы и США в использовании в хозяйственной жизни этих достижений научно-технического прогресса, в том числе и одного из главных изобретений – железных дорог.

Вторая половина XIX в. была периодом постройки дорог концессионным способом. В качестве концессионеров правительство России привлекало уже сложившиеся к тому времени и окрепшие богатые российские железнодорожные компании. Развитие сети железнодорожного транспорта в желательных государству направлениях также осуществлялось посредством создания многочисленных новых железнодорожных обществ, при опоре на отдельных крупных предпринимателей в данной отрасли. Частному капиталу предоставлялись государственные концессии не только на строительство новых дорог, но и на эксплуатацию уже действующих.

С конца 1850-х гг. в России наблюдались небывалые темпы строительства железных дорог: почти 1 тыс. км в год. Это был период постройки дорог концессионным способом. Если за все время государственного строительства – от ввода в строй первой российской железной дороги до начала концессионного периода (примерно 20 лет: 1837 г. – конец 1850-х гг.) – общая протяженность линий железных дорог составила лишь 3 тыс. км, то за последующие 20 лет она увеличилась на 20 тыс. км, а к началу Первой мировой войны эксплуатационная длина сети достигла 60 тыс. км. Именно концессия, пожалуй, единственно возможный тогда прогрессивный инструмент хозяйственной деятельности, позволила (подчас на спекулятивной волне ожидания сверхприбылей, ажиотажа и энтузиазма) сосредоточить огромные для аграрной тогда страны финансовые и материальные ресурсы в совершенно новой отрасли и дать толчок высоким темпам ее развития в последующие годы.

Первые крупные концессии правительство выдало в 1859 г. фон Дервизу и ряду других предпринимателей на постройку железной дороги от Москвы до Саратова через Рязань и Моршанск с ответвлением участка на Пензу, для чего было создано несколько акционерных обществ. Общество Саратовской железной дороги заложило первые километры магистрали Москва – Коломна длиной 117 верст. Уже через два года строительство ее было завершено и линия введена в эксплуатацию.

Проект постройки в то время железных дорог представляет значительный интерес и для современной российской экономики, поскольку при разработке планов концессий предприниматели предлагали различные схемы финансирования, аналоги которых могут быть использованы и сегодня.

В конце 1863 г. фон Дервиз подал в правительство ходатайство о предоставлении ему новой концессии на постройку железной дороги от Рязани до Саратова, но уже не через Моршанск, а через Козлов и Тамбов. Денежные средства на строительство в полном объеме соглашалась предоставить английская компания Ленга. При этом она требовала гарантий правительства России в форме ежегодной уплаты определенного процента на инвестированный капитал независимо от того, будет или нет дорога приносить доход при последующей эксплуатации. Таким образом Ленг хотел застраховаться от возможной убыточности своего предприятия. Надо отметить, что случаи банкротств железных дорог в то время были не редкостью. Так, Ландваро-Роменская железная дорога, построенная на концессионной основе другим известным российским предпринимателем середины XIX в. фон Мекком, оказалась на деле убыточной, эксплуатировалась на ссуды правительства и в дальнейшем была слита с Либаво-Роменской железной дорогой, что спасло ее от банкротства.

По существу, все риски проекта строительства железной дороги Рязань – Саратов через Козлов и Тамбов по проекту фон Дервиза и англичанина Ленга должно было взять на себя государство, так как заявленное английской компанией требование правительственных гарантий было равнозначно постройке дороги на основе иностранного займа. Кабинет министров отклонил это предложение фон Дервиза. Через год предприниматель представил в правительство новый проект финансирования строительства участка Рязань – Козлов: за счет создания российско-германо-английского акционерного общества с размещением акций в Англии и облигаций в Германии. Правительство потребовало удостоверения того факта, что все ценные бумаги общества будут размещены. После получения фон Дервизом такого удостоверения от германских банкиров правительство России в 1865 г. предоставило ему концессию на строительство этой дороги.

Выпущенные фон Дервизом облигации были реализованы в Германии на Берлинской и Франкфуртской биржах, хотя и за высокие комиссионные. В Англии же акции что называется совсем «не пошли», но фон Дервизу удалось разместить их среди российских предпринимателей. В результате необходимые деньги были собраны, дорога в кратчайшие сроки – 197 верст за полтора года – построена и введена в эксплуатацию, а реальная доходность ее оказалась значительно выше ожидаемой (табл. 17).

При формировании заемного капитала фон Дервиз, германские и российские банкиры и предприниматели ориентировались на 5% дивидендов. Реальность же превзошла все ожидания. Как следствие, курс акций компании резко подскочил и в России начался ажиотажный бум концессионного железнодорожного строительства, несколькими десятилетиями ранее охвативший Европу. Концессионное дело в области железнодорожного строительства казалось чрезвычайно выгодным бизнесом, особенно если дорога прокладывалась вдоль существовавших в то время основных потоков гужевого транспорта.

Таблица 17.Доходность акций Общества Рязанско-Козловской железной дороги

Источник: http://www.rugd.narod.ru/is_r-k_lin.html.

Однако на деле будущее железнодорожных концессий оказалось не столь блестящим. В начале 1880-х гг. правительство с учетом реалий хозяйственной деятельности (казнокрадство, коррупция чиновников и концессионеров) и общественного мнения меняет свои приоритеты в железнодорожной политике: отказывается от концессионной частнохозяйственной системы и постепенно переходит к строительству за счет казны, а также приступает к формированию государственного сектора железных дорог на путях возмездной национализации.

Это был первый широкомасштабный и достаточно протяженный по времени (20 лет) опыт введения в хозяйственную практику страны концессионных форм, причем в новой, бурно развивающейся отрасли. В то же время широкое использование концессий не сопровождалось созданием адекватной правовой и институциональной базы регулирования и контроля. По существу, железнодорожные общества была отпущены государством в самостоятельное плавание в надежде на рыночные саморегулирующие силы. В процессе интенсивной эксплуатации железные дороги быстро изнашивалась, а концессионеры не были заинтересованы в проведении модернизации, поскольку для этого требовались крупные капиталовложения, что неизбежно отражалось бы на прибыли.

Вместе с тем в российской казне не было собственных средств, для того чтобы осуществить грандиозные планы железнодорожного строительства второй половины XIX в. Это удалось сделать за счет концессий и мобилизации на концессионной основе свободных капиталов всех слоев общества.

Бурное развитие железнодорожного транспорта дало, в свою очередь, мощный импульс росту всей экономики, и особенно развертыванию новых производств, создало повышенный спрос на металлы, машины, оборудование, древесину твердых пород, строительные материалы и многое другое. Концессии в железнодорожной отрасли послужили стимулом к развитию паровозостроения, вагоностроения, металлургии, угольной и нефтяной промышленности.

Концессии сделали свое дело. Между тем отсутствие в стране хорошо подготовленной правовой, контрольно-ревизионной, технико-экономической и информационной базы пред определило последующее свертывание концессий в железнодорожной отрасли.

Для России это был первый, во многом поучительный опыт масштабного использования концессий как средства решения инвестиционных проблем, задач, стоящих перед промышленностью, и освоения новых больших территорий. В стране начинал складываться механизм концессий, на практике отрабатывался и корректировался правовой режим их предоставления и надзора за ними.

Период нэпа

На следующем витке исторической спирали концессии пришли в Советский Союз в начале 1920-х гг., в период нэпа. В результате Первой мировой и Гражданской войн Советская Россия оказалась в тяжелейшем экономическом положении. Промышленность и сельское хозяйство были практически разрушены. Кризис охватил все отрасли и сферы экономики страны. Начало мирного строительства и недовольство населения политикой «военного коммунизма» вынудили Советское правительство в начале 1920-х гг. осуществить резкий поворот в проводимой до этого экономической политике и пойти на быстрое развитие рыночных отношений.

Новая экономическая политика (нэп), провозглашенная в 1921 г. Х съездом РКП(б), представляла собой систему мероприятий, направленных на быстрое восстановление и развитие хозяйства страны. Важным фактором возрождения промышленности стало признание необходимости оживления рыночных сил экономики. Наряду с развитием государственных предприятий создавались смешанные общества, стимулировалось появление небольших частных фирм, разрешалась сдача в аренду частному капиталу мелких предприятий.

Острая нехватка материальных и сырьевых ресурсов, ограниченность имеющихся в распоряжении государства капиталов и кредитных возможностей вынуждали правительство искать альтернативные, а в тот исторический период прежде всего зарубежные, источники финансирования промышленности. Страна была заинтересована в использовании иностранного капитала в тех отраслях, где трудно было поднять производство своими силами, например в горнодобывающей и обрабатывающей промышленности.

Правительство считало целесообразным развивать хозяйственные отношения с Западом в различных формах: внешнеторговых, кредитных и т.д. Вместе с тем, учитывая богатый опыт концессий на предшествующих этапах промышленной революции в России конца XIX – начала XX в., в ряде отраслей и производств оно отдавало предпочтение концессионной форме. Ведь именно она оказалась наиболее органичной и плодотворной формой хозяйствования во многих отраслях, в первую очередь в материалоемких, энергоемких, базовых и общественно значимых.

Иностранный капитал охотно шел в российскую экономику, он присутствовал во всех основных отраслях промышленности. На его долю приходилось от одной трети до половины всех новых инвестиций в индустриализацию страны. Широкое привлечение иностранных фирм сопровождалось использованием передовых технологий и оборудования. Это были в основном области и сферы промышленности, которые представляли наибольшую важность для государства и восстановление которых правительство не могло провести самостоятельно в короткий срок.

Одной из важных форм привлечения иностранного капитала стали концессии, которые выдавались Главным концессионным комитетом (ГКК) при СНК СССР.

Результаты концессионной деятельности государственных органов не замедлили сказаться. С 1922 по 1927 г. от зарубежных фирм было получено 2211 предложений о концессиях. Больше всего предложений поступило из Германии (табл. 18).

Однако заключено было только 163 концессионных договора (т.е. 7,5% от всех поступивших предложений), включая договоры о технической помощи. При этом часть из них по разным причинам прекратила свое действие в течение нескольких лет. В итоге к началу 1928 г. во всех отраслях хозяйства насчитывалось всего 114 концессий, из них 61 – общесоюзного значения, а 53 – республиканского [75] .

Таблица 18.Структура концессионных предложений по странам, % от общего количества предложений

Источник: Юмашев Ю.М. Иностранные концессии в России и СССР (20–30-е годы) // Государство и право. 1993. № 10. С. 104.

В отраслевом разрезе по количеству поступивших предложений, по числу заключенных концессий и по вложенному капиталу первое место занимала обрабатывающая промышленность (табл. 19).

Таблица 19.Отраслевая структура концессий

Источник: Юмашев Ю.М. Иностранные концессии в России и СССР (20–30-е годы) // Государство и право. 1993. № 10. С. 104.

По числу действующих концессий впереди, как и по предложениям, шла Германия (16 концессий), затем – США (9) и Англия (7). Однако по сумме вложенного капитала значительно опережали другие страны Англия (14,6 млн руб.) и США (12,3 млн руб.).

Наивысшего развития концессионное дело достигло к 1928–1929 гг., когда в народное хозяйство было вложено 70 млн руб. концессионного капитала. Доходы концессионеров оказались весьма значительными, особенно в обрабатывающей промышленности, где чистая прибыль иностранных инвесторов равнялась 35–50% и приблизительно в 4–5 раз превышала прибыль государственных предприятий. Доход правительства от концессий в 1929 г., по разным подсчетам, был равен 4–20 млн руб. При этом собственно концессионные платежи составляли обычно около 60% всей суммы, а остальное приходилось на сборы, налоги и пошлины.

Скромнее выглядят относительные показатели удельного веса концессионных предприятий и результатов их работы в хозяйстве страны в целом. Доля концессий в совокупных инвестициях в народное хозяйство СССР не превышала 1%; в производстве же промышленной продукции она равнялась 0,6%, в производстве средств производства – 1,2%, в валовой продукции горной промышленности – 3%. Лишь в выпуске отдельных видов промышленной продукции доля концессий была достаточно высока (табл. 20).

Таблица 20.Доля концессий в производстве отдельных видов промышленной продукции, 1929 г., % от общего объема производства

Источник: Осьмова М., Стулов О. Иностранный капитал у нас – новое, хорошо забытое старое? // Коммунист. 1990. № 18. С. 52.

На концессионных предприятиях работало около 20 тыс. человек, что составляло менее 1% рабочих СССР.

В конце 1920-х гг. советское правительство меняет приоритеты своей экономической политики и переходит от рыночных методов хозяйствования к административно-командным. Постепенно сворачивают концессионные проекты, что со временем приведет к полному вытеснению из советской экономики иностранного капитала.

Концессии давали возможность привлечь технические силы и материальные средства промышленно развитых государств для восстановления производительных сил Советского Союза, ввезти иностранный капитал не только в денежной, но и – что в те годы было особенно важно – в товарной форме: в виде станков, машин, оборудования, изделий и полуфабрикатов. Товарный голод ощущался практически во всех отраслях промышленности, и концессии позволяли частично снизить остроту этой проблемы, а также увеличить благодаря помощи иностранных предпринимателей общий объем производимых продуктов, товаров и услуг.

Кроме того, концессии несли с собой нововведения, необходимые для развития производства, обеспечивали усвоение технических знаний и опыта иностранного капитала. Концессионные соглашения о технической поддержке предусматривали оказание помощи советским предприятиям в разработке различных технико-экономических и технологических проектов. В соответствии с этими соглашениями предоставлялось право пользования патентами зарубежной фирмы-партнера, проводилось обучение советского инженерно-технического персонала за рубежом.

Ввоз ноу-хау не ограничивался только промышленными технологиями, а включал в себя также организацию производства и рынка. Концессии должны были положить начало созданию образцовых, технически совершенных предприятий, которые по истечении срока договоров целиком переходили бы в руки государства. Правительство стремилось к согласованию своих интересов с выгодами концессионеров, ибо только при этом можно было достигнуть максимальных результатов и выгод. С помощью концессий закладывался экономический фундамент стабильных политических отношений.

7.2. ГЧП в современной России

Становление ГЧП в нашей стране на современном этапе, как и ранее, было связано преимущественно с транспортным комплексом, и лишь постепенно такое партнерство стало распространяться на остальные отрасли производственной инфраструктуры, промышленность и энергетику. В результате в России достаточно быстро появились новые институты: особые экономические зоны (2005 г.), Инвестиционный фонд РФ (2006 г.), Внешэкономбанк (2007 г.), Совет по государственно-частному партнерству при Министерстве транспорта РФ (2006 г.), Федеральный закон «О концессионных соглашениях» (2005 г.) и т.д. В развитие этого Закона Правительство страны приняло ряд постановлений о типовых концессионных соглашениях [76] . В регионах также стало формироваться собственное законодательно-правовое поле ГЧП. Например, соответствующие законы действуют в Санкт-Петербурге, Томской области, Калмыкии и Дагестане.

Российское законодательство по ГЧП в настоящее время включает следующие законы.

1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

2. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».

3. Федеральный закон от 8 октября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

4. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

5. Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».

6. Закон Томской области от 16 октября 2006 г. № 244-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области».

7. Закон Республики Калмыкия от 18 декабря 2008 г. № 59-IV-З «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия».

8. Закон Республики Дагестан от 1 февраля 2008 г. № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах».

Таким образом, на федеральном и региональном уровнях ведется активная работа в направлении ГЧП: создаются соответствующие органы (правда, пока в основном консультативные), формируется нормативно-правовая база, активизируются регионы. Бизнес также начинает понимать, что ГЧП – это не очередной способ ущемления его прав со стороны государства, а одна из интересных возможностей осуществления крупных, стратегически важных для страны инвестиционных проектов в условиях рынка.

В России активно применяются несколько форм взаимодействия государства и бизнеса: государственные контракты, аренда государственного и муниципального имущества, смешанные предприятия. В то же время основные формы ГЧП по привлечению долгосрочных частных инвестиций – концессии, СРП и контракты типа «Build-Transfer» – тяжело внедряются в нашей стране.

Сегодня России необходимо активно разрабатывать экономические, правовые, финансовые и налоговые механизмы регулирования концессий. Концессии как инструменты привлечения инвестиций следует включать в правительственные программы регионального и отраслевого развития Российской Федерации. Целесообразно издать правовые акты о предоставлении специальных льгот банкам, кредитующим концессионные предприятия по пониженным процентным ставкам, или создать особый Концессионный банк. Обязательным условием является государственная регистрация концессионного предприятия на территории России, а не в оффшорных зонах за рубежом.

Кроме того, на уровне регионов следует принять законы о концессиях (или более общие законы о ГЧП с акцентом на концессионные модели такого партнерства) в сфере принадлежащей им собственности, а также муниципальной собственности и выпустить соответствующие подзаконные акты, ведомственные положения и инструкции. Все эти документы и федерального, и регионального уровней должны быть написаны в контексте единой концепции, иметь общий понятийный аппарат, согласованную терминологию и унифицированные подходы к отдельным аспектам проблемы, в первую очередь к определению сроков концессии, размеров концессионных платежей, субъектов их присвоения и т.п.

Развитие ГЧП в России: концептуальные особенности и препятствия

Для того чтобы понять, почему, несмотря на очевидную потребность в ГЧП, оно с трудом пробивает себе дорогу в нашей стране, необходимо выделить главное, что противоречит развитию ГЧП и приведению его в соответствие с потребностями российской экономики.

Суть этого объективного противоречия состоит в следующем: собственником значительной части производственной и социальной инфраструктуры, основных фондов, земли и недр в стране является государство, а операторами этой собственности в большинстве случаев выступают частные компании. При этом каждая из сторон преследует свои цели, выстраивает свою стратегию, живет, что называется, «своей жизнью», отнюдь не всегда ориентируясь на создание стройной легитимной системы отношений (законодательство, нормативная база, механизмы управления, контроля, мониторинга, разрешения споров и т.п.).

За 15 лет, прошедших с начала приватизации добывающего, энергетического, транспортного секторов экономики в России, все еще не проведена необходимая работа по осмыслению и цивилизованному преодолению данного противоречия. Механизмом его разрешения, как и в середине 1990-х гг., в значительной мере остается передел собственности, нередко в его худших формах: рэкет (в том числе государственный), рейдерство (феномен уже 2000-х гг.).

При этом не так уж и важно, в какой конкретно форме реализуется концепция партнерства государства и бизнеса – концессии, СРП или долгосрочного инвестиционного контракта. Главное в партнерстве – это не индивидуальные договоренности губернатора с предпринимателями, а договорная, легитимная основа отношений власти с бизнесом, когда положения заключенного между ними договора являются законом для всех подписавших его сторон.

Как и на заре приватизации, сегодня на пути ГЧП в России стоит ряд концептуальных препятствий.

Первое.Ввиду исключительного и в подавляющем большинстве случаев вполне обоснованного недоверия к государству российский бизнес предпочитает работать только на условиях собственности. Он не обладает опытом работы с государством на иных условиях и не понимает, как и во имя чего он мог бы финансировать собственность, принадлежащую государству. Максимум, на что пока согласен частный предприниматель, – это реализация крупных производственно-инфраструктурных проектов, когда частные компании строят объекты своей собственности, а государство – своей.

Второе.Недостаточное внимание со стороны государства и бизнеса к современным схемам проектного финансирования объектов ГЧП. За время рыночных реформ российское Правительство пока не выработало приемлемой и активно применяемой на Западе системы гарантирования и страхования частных инвестиций, которые бы вкладывались в объекты государственной собственности.

Третье.Отсутствие комплексной долгосрочной программы территориального развития и размещения производительных сил, учитывающей интересы и возможности как государственного, так и частного секторов экономики. Имеющиеся отраслевые стратегии развития не выдерживают серьезной критики, поскольку постоянно и кардинальным образом пересматриваются, не связаны с процессами, происходящими в реальном (а не финансовом) секторе экономики, ориентированы на привлечение частных ресурсов в объеме до 80% общего финансирования. В них предусматриваются частные источники финансовых ресурсов на реализацию проектов. Бизнес же вкладывает лишь 10–15%, а иногда и меньше от «запланированных для него» объемов финансовых средств. Это и понятно, у частных компаний свои планы развития, и для них государственная стратегия – необязательный для выполнения документ.

По существу, выполнению всех отраслевых стратегий развития (энергетической, транспортной, судостроительной и т.д.) мешает сложность прогнозирования развития ситуации на мировых и отечественном финансовых и товарных рынках на средне– и долгосрочную перспективу в условиях мирового кризиса и отсутствия реально работающей системы финансирования совместных государственно-частных проектов.

В последние годы в перспективных планах развития России придается большое значение региональным стратегиям и программам. Очевидно, что эти стратегии и программы должны разрабатываться только в контексте научно обоснованной долгосрочной программы развития экономики России и ее производительных сил.

Масштабные суперпроекты создания новых транспортных коридоров, производственных комплексов и кластеров в Центральной России, на Западе, на Севере, в Сибири, на Дальнем Востоке, реализация которых запланирована на ближайшие 10–20 лет, должны быть в большей степени увязаны между собой, сбалансированы по ресурсам и произв<