Предмет адміністративного права в континентальній правовій системі

Адміністративне право в континентальній Європі найбільше і найшвидше розвивалось у двох країнах Франції та Німеччині. Відповідно, усі інші держави тою чи іншою мірою запозичували здобутки зазначених країн в аналізованій сфері. Зокрема, можна знайти багато спільного її адміністративному праві Італії, Іспанії, Бельгії з французьким, або Австрії, Польщі, Чехії - з німецьким. У цьому зв’язку буде вірним зосередити основну увагу на досвіді тих двох країн, що найбільше спричинились до формування сучасного адміністративного права.

Подібно до країн англо-американської правової системи, у Франції 19 століття адміністративно-правове регулювання також акцентувалось на процесуальних моментах відносин публічної адміністрації з приватними особами і, особливо, вирішенні спорів між ними.

Проте, як відзначає французький адміністративіст Гі Бребан, у 20 столітті від такого методологічного підходу відмовились, бо концептуально краще спочатку вивчити принципову схему управлінського механізму, а потім з’ясовувати причини, що призводять до збоїв в його роботі.

Цю думку образно виразив професор Вейль, заявивши, що настане пора, коли перш ніж досліджувати патологію, треба ґрунтовно вивчити анатомію.

Інакше кажучи, питання системи органів публічної адміністрації, їх взаємин між собою як по вертикалі, так і по горизонталі, а також внутрішньої структури зараз тут вважається невід’ємною складовою предмета адміністративно-правового регулювання. Крім того, на відміну від країн англо-американської правової системи, у французькому адміністративному праві традиційно особливе місце займає розгляд питань публічної служби.

Як уже згадувалось, контроль за публічною адміністрацією в цій країні було покладено на спеціально створені спеціалізовані суди, діяльність яких також забезпечується переважно адміністративно-правовими нормами.

Отже, до предмета адміністративного права у Франції належать суспільні відносини щодо:

— організації адміністративних структур та їх статусу як суб’єктів публічного права;

— принципів діяльності адміністративних структур;

— правового статусу публічних службовців;

— організації та функціонування адміністративних судів, які розглядають спори з адміністративними структурами.

Загалом адміністративне право як сукупність діючих юридичних норм у Франції вважається надзвичайно позитивним для громадян і держави явищем, що стабілізує суспільні відносини. Вважають, що саме завдяки йому вдалось забезпечити відповідну рівновагу:

— між правами адміністративних органів та їх обов’язками;

— між виключними прерогативами адміністрації і стримуючими факторами, закладеними в загальних принципах адміністративного права (на яких ми зупинимось детальніше); між оперативною діяльністю адміністрації та адміністративною юстицією, що наглядає за нею.

Особливо значний вклад в розвиток адміністративного права внесли німецькі науковці. У цій країні предмет правового регулювання цієї галузі тісно пов’язують з публічною адміністрацією (управлінням). Як зауважує професор Петер Леманн, управління та адміністративне право знаходяться у стані взаємозалежності: з одного боку адміністративне право пов'язує адміністративну діяльність та з іншого боку саме існування та зміст адміністративного права залежать від того, яке місце посідають і які завданн вирішують адміністративні органи відповідно до Конституції держави.

Адміністративне право Німеччини максимально чітко структуровано і складається з двох частин: загального та спеціального адміністративного права. Загальне адміністративне право містить норми, що забезпечують діяльність усіх адміністративних органів, незалежно від сфери компетенції. Спеціальне адміністративне право регулює окремі сфери функціонування адміністративних структур. Зокрема, до спеціального адміністративного права у Німеччині відносять:

— право публічної служби;

— комунальне право;

— поліцейське право;

—господарське адміністративне право;

— право соціальної допомоги;

— будівельне право;

— екологічне право;

—право доріг та комунікацій;

—освітнє право та ін.

Цікавою є також адміністративно-правова доктрина Польщі щодо внутрішнього поділу адміністративного права. У більшості польських підручників є тези про те, що адміністративне пpаво умовно поділяється на три частини: право «устроєве» (структурно-організаційне), право матеріальне і право процесуальне.

Такий поділ має відповідати на запитання: хто робить, що робить, як робить.

До структурно-організаційної частини належать норми, що регулюють внутрішньоорганізаційні відносини в публічній адміністращї: тут визначається система органів, внутрішня структура окремих органів, завдання, форми і методи діяльності.

До матеріального адміністративного права відносять норми що встановлюють взаємні права і обов’язки органів публічної адміністрації з приватними особами (як юридичними, так і фізичними).

Процесуальне (процедурне) адміністративне право у Польщі можна умовно поділити на дві групи норм: загальних (процедури функціонування усіх органів публічної адміністрації, а також процесу судового контролю за їх діяльністю) та спеціальних (особливості здійснення адміністративних процедур в окремих органах, наприклад, податкових).

Як уже зазначалось, цей поділ є доволі умовним, проте він формує цілісну картину адміністративно правового регулювання.

Резюмуючи цей огляд, зазначимо, що адміністративне право держав континентальної (або романо-германської) правової системи є сукупністю норм, які регламентують дві групи суспільних відносин: внутрішні (система органів публічної адміністрації, їх взаємовідносини, внутрішня структура та правовий статус) та зовнішні (правовідносини між адміністративними органами з одного боку та громадянами і юридичними особами з іншого). Хоча, на думку багатьох провідних науковців, внутрішньоорганізаційні відносини відіграють усе-таки допоміжну роль щодо зовнішніх.

5. Співвідношення адміністративного нрава з іншими галузями права

Адміністративне право є класичною галуззю публічного права. Проте норми цієї галузі тісно дотичні як до інших галузей публічного права, так і до приватного.

Відомий французький професор Гі Бребан зауважив, що адміністративне право регулює організацію і функціонування державного апарату управління, його взаємовідносини з окремими громадянами, але не регулює:

— частини діяльності адміністративних структур, що забезпечується нормами цивільного права (наприклад, укладення договору з приватною фірмою про ремонт будівлі адміністрації);

— формування політики — це вважається прерогативою парламенту, уряду чи глави держави і підпадає під режим конституційного права. З іншого боку, часто дуже складно розмежувати політичні рішення, спрямовані до органів публічної адміністрації та власне адміністративну діяльність, за допомогою якої реалізуються ці рішення;

— судову діяльність з вирішення спорів між громадянами (цивільне процесуальне право) та притягнення до відповідальності осіб, що вчинили злочини або проступки (кримінальне процесуальне право). Проте є два дуже істотні винятки, де регулювання здійснюється адміністративно-правовими нормами: управління правосуддям та адміністративна юстиція.

Спробуємо проаналізувати співвідношення адміністративно го права із галузями, що вважаються базовими у будь-якій правовій системі.

1) Конституційне та адміністративне право.

Конституція кожної країни є головним нормативним джерелом устрою та діяльності адміністрації, а також правовою підставою невпинного процесу зважування загальних та індивідуальних інтересів, що становить юридичний зміст виконання адміністрацією покладених на неї завдань.

Отже, конституційне право закріплює основні принципи організації публічної адміністрації, місце її суб’єктів у державному механізмі, правові основи їх створення та взаємовідносини з суб’єктами інших гілок влади, а також окреслює права і свободи громадян, які реалізуються у цій сфері.

Адміністративне право деталізує та конкретизує норми конституційного права, визначаючи при цьому компетенцію різних ланок системи публічної адміністрації, форми та процедури її діяльності, юридичні механізми реалізації і захисту прав та свобод громадян та юридичних осіб в адміністративних відносинах. Відповідно до вищеназваного поділу адміністративно-правового масиву на три умовні частини, пряма дотичність конституційного та адміністративного права існує лише щодо структурно-організаційного права, процедурне ж та матеріальне право — це виключна сфера аналізованої нами галузі.

Цивільне та адміністративне право.

Цивільне право регулює здебільшого майнові відносини, адміністративне ж може також їх регулювати, але за участю обов'язкового суб’єкта — органа публічної адміністрації (чи іншого уповноваженого суб’єкта) або між такими суб’єктами. Відмінність полягає у тому, на підставі яких форм права урегульовані відносини: цивільно-правового договору з його диспозитивністю чи адміністративного акта (імперативного) або адміністративного договору.

Крім того, норми адміністративного права фактично обмежують дію норм цивільного права. Наприклад, уряд або центральна агенція встановлюють методику розрахунку орендної плати за державне майно, і таким чином сторони договору (приватна особа і уповноважений державою орган) не можуть встановлювати ціну у договорі оренди державного майна довільно, як це відбувається в цивільно-правовому регулюванні.

3) Трудове та адміністративне право.

Трудове право спільно з адміністративним регулює відносини публічної служби. Вважається, що правове регулювання праці в органах публічної адміністрації інших найманих осіб (наприклад, водіїв чи інших технічних працівників) — це виключна прерогатива трудового права. А от щодо осіб, яких називаємо публічними службовцями, спостерігаємо комплексний вплив норм обох галузей.

Адміністративне право встановлює для публічних службовців спеціальний правовий статус, який передбачає особливості:

— набору на службу;

— службової кар’єри;

— прав і обов’язків службовців;

— відповідальності службовців;

— припинення служби.

Водночас на публічних службовців поширюються загальні для всіх працівників норми трудового права, наприклад, які встановлюють час праці та відпочинку.

Тут варто наголосити, що зазначений поділ стосується здебільшого країн континентальної правової системи, а от в англо-американській право публічної служби як окремий інститут адміністративного права не виділяється.

4) Фінансове та адміністративне право.

Фінансове право в багатьох країнах вважається особливою частиною адміністративного, проте з огляду на широкий предмет регулювання його майже повсюдно виділяють окремо. Дотичність обох галузей виявляється у спільному регулюванні функціонування фінансових органів держави (державних банків, міністерства фінансів чи податкової служби). Проте, якщо фінансовим правом регулюються самі фінансові відносини з мобілізації, розподілу та використання грошових засобів держави, то адміністративним — порядок утворення фінансових органів, організація їх роботи, реєстрація та ліцензування діяльності комерційних банків тощо.

5) Кримінальне та адміністративне право.

В Україні та інших країнах СНД адміністративне право є дуже близьким до кримінального у зв’язку з наявністю окремого інституту адміністративної відповідальності. У більшості ж країн як континентальної, так і англо-американської правової системи норми, що встановлюють відповідальність за дрібні правопорушення, відносять або до окремої галузі (права про проступки) або до кримінального права. Адже названий вид юридичної відповідальності за незначні правопорушення спрямований здебільшого проти приватних осіб, що суперечить основній ідеї адміністративно-правового регулювання щодо юридичного обмеження публічної адміністрації.